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Problemi e prospettive della disciplina delle banche popolari

Di Carolina Deandrea

5 aprile 2004

 
Tesi di Laurea - Università degli Studi di Parma
Anno Accademico 2002/2003


 
INTRODUZIONE

1. LE BANCHE POPOLARI

1.1 L’industria bancaria italiana
1.2 Breve storia delle banche popolari
1.3 Banche popolari e localismo
1.4 La specificità delle banche popolari
1.5 Struttura associativa della categoria


2. DISCIPLINA LEGISLATIVA DELLE BANCHE POPOLARI

2.1 Sulla natura delle banche popolari
2.1.1 Evoluzione delle fonti normative
2.2 L’articolo 45, Cost.: il carattere di mutualità
2.3 Le Banche popolari nel Codice civile
2.4 Nelle leggi speciali
2.5 Nel Testo Unico del credito
2.5.1 Norme generali
2.5.2 I soci
2.5.3 Azioni e possesso azionario
2.5.4 Trasformazioni e fusioni
2.5.5 Utili

2.6 Rilievo della riforma delle Società, in vigore dal 2004, sulla disciplina delle società cooperative


3. ASPETTI E CONSEGUENZE DELLE RECENTI PROPOSTE DI RIFORMA

3.1 Gli studi per una riforma
3.1.1 La via delle fusioni
3.1.2 La via dell’“Associazione nazionale degli azionisti d delle banche popolari” (Asnapop)
3.1.3 I disegni di legge di Camera e Senato
3.2 La petizione al Parlamento Europeo: l’incompatibilità della disciplina delle popolari con il diritto comunitario
3.3 Analisi dei fattori positivi e di quelli negativi conseguenti alla possibile trasformazione della configurazione delle banche popolari

4. UN ASPETTO PARTICOLARE: LA CORPORATE GOVERNANCE DELLE BANCHE POPOLARI

4.1 Definizione di corporate governance
4.2 Modello di integrazione tra le diverse categorie di soci delle banche popolari
4.3 Conclusione degli studi di corporate governance per le popolari

APPENDICE I: Il Testo Unico Bancario (articoli 28-32)
APPENDICE II: Testo dei progetti di legge esaminati al paragrafo
BIBLIOGRAFIA

INTRODUZIONE

Le banche popolari costituiscono un fenomeno del tutto particolare all’interno dell’organizzazione cooperativa e del sistema bancario italiano.
Le sovrapposizioni legislative e l’articolazione normativa ascrivono il fenomeno cooperativo tra quelli più controversi e ricchi di dibattito. La multiforme espressione della cooperazione nelle atti­vità economiche non consente di tracciarne un profilo unitario che va individuato quindi, volta per volta, nello specifico della realtà produttiva e del substrato sociolo­gico. Ciò vale, evidentemente, anche per il contenuto mutuali­stico di ogni singola impresa cooperativa che si esplicita te­nendo conto della natura stessa dell’attività esercitata e della struttura della compagine sociale[1].
Le banche popolari hanno vissuto e vivono questa difficoltà di collocazione trovandosi in una zona border line tra coope­razione e capitalismo tecnocratico. Infatti l’assenza di un capi­tale di comando e parimenti la mancanza di una specifica ca­ratterizzazione ideologica di mutualità rendono le banche po­polari molto vicine al modello delle public companies la cui leadership viene ricoperta da soggetti che sono in grado di ga­rantire le migliori performance di dividendo e, contestual­mente, le migliori condizioni per gli azionisti, siano essi utenti di servizi o semplici percettori di dividendi.
Mentre il primo scopo perseguito dalle banche popolari (utili da distribuire ai soci) è chiaramente un fine di specula­zione privata, specie se massimizzato, il secondo (condizioni e opportunità per gli azionisti) è ascrivibile alla filosofia coopera­tivistica del ristorno e della opportunità. Opportunità che in ­questo caso non è quella di ottenere una occupazione, oggetto precipuo nelle cooperative di lavoro, ma un servizio, il credito appunto, che assai spesso può diventare strumento obbligato per un inserimento nel mondo imprenditoriale, risultando quindi indirettamente una possibilità di lavoro, ancorché im­prenditoriale.
D’altra parte il vantaggio mutualistico, quando realmente esiste, non sempre deriva direttamente dal rapporto di so­cietà o dallo status di socio (ad es. le cooperative spu­rie). Ciò ha un significato proprio in tema di aziende banca­rie dove il diritto al credito risponde a criteri ferrei di rischio, in parte codificati dalle Istruzioni di vigilanza della Banca d'Italia. Inoltre la struttura cooperativa ben si concilia con le nuove forme della democrazia capitalistica, consistenti in un aziona­riato diffuso e non asservito al capitale di comando, perseguita grazie a tetti partecipativi.
Le banche popolari rappresentano una realtà rilevante del sistema bancario italiano soprattutto per la loro distribuzione sul territorio nazionale che si riverbera nel loro peso per lo sviluppo delle economie locali.
Questo lavoro persegue l’obiettivo di fornire un quadro complessivo dell’attuale disciplina delle banche popolari e delle possibili evoluzioni che la forma giuridico-istituzionale potrebbe assumere in conseguenza di importanti provvedimenti legislativi.
Il lavoro si sviluppa su quattro capitoli in cui si è cercato di esaurire tutti gli aspetti più discussi e più rilevanti della disciplina delle banche popolari.
Il primo capitolo funge da breve introduzione sull’origine della cooperazione di credito e delle banche popolari, sulla loro specifica natura di banche locali e sulle specificità che si riconoscono al modello “banca popolare”. Con questo si intende che il modello di proprietà e controllo della banca popolare rappresenta un interessante caso di società di persone, impegnata in un’attività economica peculiare, quella bancaria, che deve raccogliere quote crescenti di capitale di rischio. In tal modo, si giunge a una fisionomia evoluta della cooperativa bancaria, in cui alla semplice organizzazione aziendale dominata dalla figura unica del socio lavoratore-cliente subentra un’impresa nella quale l’assetto della proprietà e del controllo è di tipo composito, dovendo regolare - sulla base rimasta inalterata del principio del voto capitario - l’interazione di almeno quattro soggetti economici diversi[2], anche se accomunati dal comune status di socio: i controllanti, i dipendenti, i finanziatori, gli utenti.
Il secondo capitolo è strutturato seguendo l’articolazione delle norme che hanno regolato e che regolano la disciplina delle banche popolari. Si è cercato di esaminare le radici costituzionali della disciplina delle banche popolari, analizzando con attenzione il dettato dell’articolo 45 della carta fondamentale dello Stato. In particolare si è data molta rilevanza al carattere del mutualismo che ha inevitabilmente condizionato l’operato dei legislatori e che, tuttavia, oggi è decisamente assente dagli statuti di molte delle banche popolari operanti, soprattutto quelle quotate.
In seguito sono stati analizzati i fondamenti civilistici della disciplina in questione, osservando che - in quanto società cooperative esercenti il credito - le norme del codice civile sono state in molti casi non applicate e integrate da quelle dettate dal Testo unico bancario del 1993. Al Testo unico bancario è stata dedicata molta attenzione, soprattutto con riferimento agli aspetti peculiari della disciplina delle popolari quali il voto capitario, il limite al possesso azionario, il limite alla raccolta delle deleghe di voto e il principio del capitale variabile.
Il capitolo si chiude con un paragrafo relativo ai cambiamenti che saranno apportati dalla riforma del diritto societario, in vigore dall’inizio dell’anno 2004, e agli effetti che questi avranno sulla disciplina delle banche popolari e delle società cooperative in genere.
Il terzo capitolo è quello che più compiutamente risponde agli obiettivi prefissati grazie all’analisi dei progetti di legge allo studio di Camera e Senato, delle dichiarazioni del Governatore della Banca d’Italia e delle iniziative dell’Associazioni degli azionisti delle banche popolari. Il punto di partenza dell’analisi è fornito dall’esigenza di garantire continuità a questi istituti senza che vengano sopraffatti da processi di concentrazione troppo aggressivi, che li portino a una completa spersonalizzazione e alla perdita del contatto con l’economia locale. Contemporaneamente si avvertono da più fronti anche esigenze di maggiore capitalizzazione e di coordinamento tra le norme attuali e le esigenze delle popolari quotate. Per attuare queste duplici richieste sono state prospettate diverse soluzioni di cui si sono analizzati gli aspetti positivi e negativi. Viene riportato anche un estratto del testo della petizione rivolta al Parlamento Europeo d’iniziativa dell’Associazione degli azionisti delle banche popolari (Asnapop) e le relative motivazioni.
Infine la trattazione si conclude al quarto capitolo con lo studio della corporate governance delle banche popolari. In primo luogo si è cercato di fornire una spiegazione dei meccanismi di corporate governance delle imprese in generale e delle aziende di credito in particolare. Inoltre è stato esaminato uno studio sui possibili modelli di integrazione fra le categorie di soci delle banche popolari: si è dimostrato che la separazione tra proprietà e controllo che si realizza nel modello di banca popolare e la fisiologica eterogeneità delle figure di socio propongono la questione del trade-off tra certezza e correttezza del controllo della banca. I soci controllanti si trovano dinnanzi un sistema di relazioni societarie e di interessi eterogenei talvolta incompatibili, svolgendo nel contempo un’attività di offerta di servizi sui mercati bancari e creditizi, in cui la pressione competitiva sarà funzione del grado di concorrenzialità dei mercati stessi. La certezza del controllo verrà a dipendere dal livello di consenso ottenibile dai controllanti; il con­senso, a sua volta, dipenderà da come le scelte strategiche potranno soddisfare i seguenti requisiti strutturali: il livello di redditività pro-capite e il livello di coincidenza tra le diverse figure di socio (utente, finan­ziatore, lavoratore).
Le due condizioni - redditività e composizione eterogenea ma non polarizzata del corpo sociale - appaiono contemporaneamente neces­sarie e dalla loro soddisfazione dipende la stabilità del gruppo di controllo.


CAPITOLO 1
LE BANCHE POPOLARI

1.1 L’industria bancaria italiana

Nel corso degli anni ottanta il sistema bancario italiano è stato definito una “foresta pietrificata”[3]. In effetti per anni il nostro sistema bancario è stato condizionato da una legislazione fortemente statica che ne ha impedito lo sviluppo. Le cose sono cambiate all’inizio degli anni ’90 quando da un sistema composto prevalentemente da soggetti pubblici, segmentato in specializzazioni rigide sul piano temporale e funzionale, non avvezzo alla concorrenza, si è passati ad un sistema di imprese ridotto nel numero per effetto di aggregazioni, quasi interamente privatizzato, reso efficiente e redditizio da ristrutturazioni ed espansioni delle reti commerciali in un vivace regime di concorrenza.
Contemporaneamente, negli ultimi vent’anni, il sistema economico mondiale è stato caratterizzato da una grande molteplicità di cambiamenti che ne hanno profondamente modificato tanto la struttura quanto il funzionamento. Tali evoluzioni sono generalmente note con la denominazione di “globalizzazione economica”.
Concretamente con l’espressione “economia globale” si intende la crescente interdipendenza e integrazione economica tra le nazioni di tutto il pianeta attraverso l’aumento del volume e della varietà nelle transazioni di capitali, beni, servizi, e la multipolarizzazione del sistema produttivo dovuta a una più rapida e ampia diffusione della tecnologia[4].
Il sistema finanziario, in virtù della progressiva deregolamentazione normativa e dei concomitanti sviluppi tecnologici nel campo dell’informatica e delle comunicazioni, è probabilmente il settore economico che maggiormente sta caratterizzando e definendo gli attuali mercati globali. La liberalizzazione dei movimenti di capitali e la capacità degli stessi di fare astrazione dalla dimensione territoriale ha infatti esponenzialmente accresciuto le dimensioni, gli impatti e il potere dei mercati finanziari, sottoponendo però, nello stesso tempo, gli operatori del comparto a un intenso processo di ristrutturazione e ricomposizione[5].
In particolare, per quanto riguarda le evoluzioni che hanno coinvolto il sistema bancario internazionale e nazionale, la principale dinamica operata dalle forze della globalizzazione è quella che sta conducendo a una riduzione del numero dei soggetti che sono in grado di stare sul mercato, comportando una sempre maggiore concentrazione all’interno del sistema creditizio. Tutto ciò ha come impulso generatore l’aumento della concorrenza che esercita un meccanismo di selezione naturale.
Concentrando l’attenzione sul sistema bancario italiano possiamo osservare che anche in questo contesto, si assiste a un radicale processo di ristrutturazione e ricomposizione. Nell’ultimo quinquennio del secolo scorso le fusioni e le acquisizioni tra banche hanno rappresentato quasi il quaranta per cento dell’intero valore di queste operazioni in ogni campo di attività. I gruppi creditizi italiani sono aumentati nello stesso periodo, in numero e dimensioni.
Analizzando l’aspetto e la composizione dell’industria bancaria italiana, dal punto di vista di quelle che sono le maggiori imprese per dimensioni e per reputazione internazionale, emerge che le banche in questione sono giganti in un’ottica nazionale, nani rispetto a una prospettiva europea[6].
Questa circostanza può essere il riflesso che il quadro legislativo, cui sono state sottoposte per anni le imprese bancarie italiane, ha prodotto sull’organizzazione e il funzionamento del sistema.
La Legge bancaria del 1936, emanata con l’intento di rimediare al grave dissesto che si era creato nel nostro sistema bancario nel corso degli anni trenta, ha perseguito obiettivi di stabilità piuttosto che di efficienza. Il comparto bancario è stato allora sottoposto a una regolamentazione che ha privilegiato le esigenze macroeconomiche piuttosto che l’efficienza gestionale e allocativa delle singole banche.
Nell’ambito del diritto bancario negli ultimi quindici anni si è assistito ad un’attività legislativa molto intensa. Sono entrati in vigore un’ottantina di provvedimenti. Questi provvedimenti sono stati raccolti nella nuova legge bancaria, entrata in vigore il 1° gennaio del 1994. Le principali modifiche che la nuova legge ha apportato possono essere così sintetizzate:
ú l’attività bancaria ha carattere d’impresa e come tale deve sottostare alle regole della concorrenza. Il Testo unico affianca alla cultura della stabilità, la cultura della concorrenza sempre anteponendo, tuttavia, la tutela del risparmio, cardine assoluto dell’ordinamento;
ú si introduce una nuova filosofia della vigilanza e della regolazione basata su controlli prudenziali;
ú si attua la privatizzazione del sistema bancario.

Da un sistema rigidamente governato al centro si è passati ad un sistema più libero e concorrenziale, in cui spetta alle forze di mercato auto-organizzarsi e scegliere la propria missione. Una concezione del sistema bancario meccanicistica è stata sostituita da un’impostazione evoluzionistica e dinamica[7].
Coerentemente con l’obiettivo di incentivare lo sviluppo delle cosiddette “banche universali”, che sono in grado di offrire una gamma completa di servizi e di prodotti, e di superare la “specializzazione istituzionale”, dettata dalla normativa del 1936, si è proceduto a una drastica riduzione delle categorie giuridiche in cui erano precedentemente suddivisi i vari istituti bancari e da cui discendevano le peculiari capacità operative.
In pratica si è riordinato il sistema bancario sostanzialmente sotto due principali categorie giuridiche, sulla base del loro assetto proprietario: le società per azioni e le cooperative per azioni a responsabilità limitata. Nella seconda specie confluiscono le banche popolari e quelle di credito cooperativo, che continuano a essere soggette a vincoli in materia di struttura, operatività e competenza territoriale, confermandone il tradizionale carattere mutualistico e la connotazione locale[8].
Il processo di ristrutturazione e concentrazione del sistema con il conseguente aumento della concorrenza e le nuove modalità di offerta che si avvalgono delle nuove tecnologie, rappresentano due facce della stessa moneta; se l’una tende ad eliminare agenti capaci di stare sul mercato, l’altra può rappresentare un fattore di successo anche per le banche più piccole con tendenze al localismo.
Secondo l’opinione di autorevoli autori, le possibilità offerte dagli innesti della nuova economia sul tessuto produttivo e distributivo nazionale rappresenteranno un’occasione enorme per le imprese, e quindi per l’Italia, per compiere progressi rilevanti in termini di creazione di valore[9]. Se tale è la prospettiva ci si chiede quale possa essere il ruolo delle banche, e in particolare delle banche locali.
Lo sviluppo dell’economia italiana non può prescindere da una crescita solida e sostenibile del tessuto delle piccole e medie imprese. E sono proprio le banche locali, identificate in larga parte con le banche popolari, le maggiori interlocutrici delle pmi[10]. Per questo motivo negli ultimi anni la categoria delle banche popolari è stata oggetto di numerosi dibattiti e di progetti di legge che cercano di favorirne e garantirne lo sviluppo e la continuità imprenditoriale.


1.2 Breve storia delle Banche Popolari

La cooperazione di credito, fenomeno propulsore della nascita delle banche popolari, ha origine nel corso del 1800 in Germania, come meccanismo di contrasto dell’usura e come strumento di accesso al credito anche da parte dei meno abbienti.
Le banche popolari e le casse rurali e artigiane, oggi banche di credito cooperativo, traggono la loro origine dagli studi e dalle azioni di giuristi e uomini politici, rispettivamente Franz Herman Schulze e F. Wilhelm Raiffeisen, nel periodo compreso tra il 1849 e il 1850. Come ricordato, i motivi per cui si sono creati questi organismi sono sostanzialmente due: combattere l’usura che colpiva soprattutto le classi più povere e dare la possibilità anche alle più modeste categorie economiche produttive di avvalersi di validi organismi di erogazione del credito[11].
Proprio per questo viene scelta la forma associativa della cooperazione di credito, ritenuta la più adatta a raccogliere i modesti mezzi finanziari degli associati, a consentire una migliore remunerazione ai piccoli risparmiatori e a procurare il capitale ai piccoli imprenditori alle condizioni più favorevoli, escludendo perciò le categorie che potevano ottenere capitale monetario da altre banche.
Le banche cooperative nascono quindi secondo due diversi schemi, quello delle casse rurali e quello delle banche popolari, che trovano campi diversi di applicazione e appaiono subito fortemente diversificati.
Le banche popolari secondo il progetto originale di Schulze avevano un capitale proprio formato da azioni di grosso taglio che i soci non abbienti potevano pagare a rate; erano soci i sottoscrittori di almeno una azione e solo a questi la banca poteva concedere prestiti.
Il capitale doveva costituire il primo fondo di esercizio, ma la banca avrebbe potuto raccogliere depositi anche dai non soci corrispondendo su di essi un interesse, purché tali depositi non superassero il triplo o il quadruplo del capitale sociale[12].
I prestiti sarebbero stati concessi ad un interesse basso, per somme limitate e verso garanzia esclusivamente personale. Lo Schulze raccomandò assolutamente il principio della responsabilità illimitata, affinché i vecchi soci fossero cauti nell’ammetterne di nuovi. Infine, gli utili avrebbero dovuto essere per la massima parte accantonati a titolo di riserva[13].
Presto le banche popolari si estesero anche nel resto dell’Europa, in America e in Asia, modificandosi ovunque per adattarsi alle diverse realtà locali. Si svilupparono soprattutto all’interno dei centri urbani e diventarono le banche di commercianti, artigiani, professionisti, a differenza delle casse rurali che si diffusero nei centri agricoli, operando quasi esclusivamente con clienti agricoltori.
In Italia, la prima banca popolare a sorgere è la Banca Popolare di Lodi nel 1864 grazie alla propaganda e all’iniziativa di Luigi Luzzati, che già in giovanissima età, con il saggio “La diffusione del credito e le banche popolari”[14], fu sostenitore delle idee dello Schulze.
L’adattamento della popolare di Lodi al carattere e alle condizioni della popolazione, portò alla modifica di alcune caratteristiche rispetto al modello base delle popolari estere. In primo luogo si scelse il principio della responsabilità limitata; si sostituirono le azioni di grosso taglio con azioni di piccolo taglio, in modo da rendere lo status di socio accessibile al maggior numero di piccoli risparmiatori e infine si assegnò al capitale la semplice funzione di fondo di garanzia.
Nel 1878 operavano in Italia centoventidue istituti in buona parte localizzati al nord e al centro della penisola. Il loro numero continuò ad aumentare fino agli anni ’50, durante i quali la loro crescita si arrestò. La necessità di concentrazione da parte di piccole aziende della stessa categoria, imposta dall’adattamento alla vita economica in continua evoluzione, provocò una diminuzione delle banche popolari esistenti in Italia pur non intaccandone la validità del modello.
Anche in Italia le banche popolari si caratterizzarono per il loro essere banche di modesta dimensione, legate al territorio di competenza e all’imprenditoria locale.
L’impresa cooperativa è stata nel tempo considerata nient’altro che una delle possibili forme dell’attività imprenditoriale e per questo è tuttora utilizzata anche per l’esercizio del credito.


1.3 Banche popolari e localismo

Tra gli operatori creditizi a vocazione principalmente regionale o locale, un ruolo rilevante è rivestito, tradizionalmente, dalle casse di risparmio e dalle banche popolari.
Le banche popolari si svilupparono all’interno di contesti urbani costituendo una risposta alla domanda di finanziamenti che proveniva da piccoli imprenditori e dai piccoli artigiani, i quali in questo modo riuscivano a difendersi dal pericolo di essere espulsi dal mercato dalle maggiori imprese manifatturiere, data la loro migliore organizzazione e maggiore concentrazione. In questo senso gli istituti di credito popolare si distinsero rispetto alle preesistenti casse di risparmio che invece inizialmente perseguivano il fine di combattere il pauperismo e di educare i meno abbienti al risparmio.
In secondo luogo le popolari assunsero la struttura di società a responsabilità limitata. Peculiarità che consentì loro di raggiungere maggiori dimensioni rispetto alle casse che adottavano il regime di responsabilità illimitata, che rappresentava un vincolo al loro sviluppo dimensionale e geografico. La maggiore disponibilità di capitali e il più ampio raggio d’azione delle banche popolari ha indotto le stesse a offrire i propri servizi anche a clienti non soci, attenuando in tal modo il carattere mutualistico di questi istituti.
Sebbene le banche popolari costituiscano una categoria estremamente eterogenea, comprendente sia istituti di grosse dimensioni che operatori di piccola taglia è tuttavia rintracciabile, nella quasi totalità di esse, il persistere di una forte vocazione al localismo.
Un efficiente funzionamento del sistema bancario locale può avere benefiche ricadute sullo sviluppo economico territoriale e come si vedrà nel prosieguo, è questa una delle tesi che difendono coloro che non vogliono sia snaturato il modello di “banca popolare”.
Sin dal principio, la nascita delle banche popolari ha avuto come obiettivo, rispetto alle altre forme di erogazione del credito, istanze più strettamente economiche, vale a dire la dinamica economica che mobilita le attività di trasformazione nelle città e che richiede disponibilità di capitali. Possidenti, artigiani e piccoli imprenditori in molte città d’Italia mettono assieme parte dei propri risparmi con i quali costituire la Banca Popolare. Le popolari diventano subito l’istituto di credito di riferimento per una collettività locale, capace di offrire quella disponibilità di fondi utili ad acquistare materie prime da trasformare, a pagare gli stipendi e i salari ai dipendenti nella fase di transizione dalla produzione alla vendita dei prodotti, a disporre di capitale per investimenti nelle proprie attività[15].
Da subito dunque le banche popolari rappresentano un punto di riferimento per lo sviluppo dell’economia locale, e per questo si caratterizzano come banche locali.
La tendenza alla concentrazione e alla creazione di gruppi bancari ha progressivamente allontanato dai mercati finanziari le piccole banche locali, che si sono ritagliate ruoli di nicchia all’interno del panorama finanziario.
Con il recepimento della seconda direttiva Europea, le banche cooperative restano le uniche banche locali. Nel leggere le norme del Testo unico bancario si rinviene la definizione del localismo solo per quanto riguarda le banche di credito cooperativo, dove si individua uno stretto legame tra i soci dell’istituto, la loro residenza su un determinato territorio che è quello di competenza della banca e il legame preferenziale che la banca nella sua concreta operatività deve avere con i propri soci[16].
È questo l’unico riferimento al criterio del localismo nell’ambito delle norme del Testo unico, che sottolineano come la specialità della disciplina delle banche di credito cooperativo sia proprio da ricercarsi nel localismo.
Secondo la dottrina prevalente, e secondo la normativa di vigilanza della Banca d’Italia in ordine all’autorizzazione alla costituzione di nuove banche, si può considerare che esista un legame tra attività d’impresa e settore geografico non solo per le banche di credito cooperativo ma anche per le banche popolari[17]. In tal caso il localismo non è da intendersi quale caratteristica della specialità dell’impresa bancaria, come per le banche di credito cooperativo, ma solo come indicazione dell’operatività del nuovo ente e dei legami che questo deve intrattenere con la clientela residente nell’area territoriale di riferimento.
Nelle società per azioni bancarie, il fenomeno del localismo resta confinato nella mera operatività, in un’ottica di concorrenza tra enti bancari, mentre per le banche popolari continua a caratterizzare ampiamente anche i rapporti con la clientela.
Il merito e il successo del modello “banca popolare” va individuato nella funzione di condivisione e di sostegno che questi istituti hanno saputo apportare alla parte più vitale e creativa del panorama economico locale del paese: quella dell’imprenditoria legata al territorio[18].


1.4 La specificità delle banche popolari

La specificità delle banche popolari può essere colta partendo dall'a­nalisi del modello di proprietà e controllo che caratterizza tali imprese bancarie. In generale l’attenzione all'importanza del modello proprietario nella spiegazione delle performance e dello sviluppo, positivo o negativo, della vita delle imprese è relativamente recente, soprattutto in Italia[19]. L’intuizione di fondo di tale atten­zione è immediata: l’efficienza di una azienda dipende, a parità di altre condizioni, da chi e come gestisce tale unità produt­tiva; la fisionomia dell’imprenditore e le sue possibilità di azione, a loro volta sono, nel medio-lungo periodo, determinate dalle regole del gioco relative ai diritti di proprietà e alle possibilità di esercitare il controllo. Se la banca è “impresa”, l’importanza delle regole relative alla proprietà e al controllo emergerà sempre più anche in questa industria, al di là delle sue specificità rispetto ai comparti industriali e commerciali[20].
La banca popo­lare in Italia è uno specifico modello di allocazione della proprietà e del controllo nel settore del credito e del risparmio.
Per analizzarlo con chiarezza e completezza l’analisi parte da un modello generale di banca cooperativa di credito, aggiungendo via via ipotesi più articolate, fino ad arrivare al modello specifico di banca popolare[21].
L’impresa cooperativa di credito in generale può essere identificata attraverso i connotati distintivi riguardanti rispettivamente l’assetto proprietario - la cooperativa – e l’attività svolta - fornitu­ra di servizi per il risparmio e il credito. Possiamo cioè ipo­tizzare che 1’archetipo logico della cooperativa di credito da cui si parte, sia costituito da un gruppo di soci lavoratori che si associano conferendo ciascuno una quota uguale - contrattualmente definita - di lavoro e capitale, non cedibile all'esterno, e organizzando la ge­stione secondo il principio democratico del voto capitario (una testa un voto), al duplice scopo di fruire dei servizi prodotti e degli eventuali profitti pro capite. La regola del voto capitario diviene il primo fondamentale strumento extraproprie­tario per definire l’assetto della proprietà e del controllo.
I soggetti che costituiscono la cooperativa bancaria sono soggetti economici, ciascuno caratterizzato da un patrimonio umano e finanziario peculiare, indispensabile alla costituzione della banca, ma di per sé insufficiente a tale scopo, se non in unione con altri soggetti simili. La cooperativa diviene il modo in cui si uniscono individui cruciali per la produzione di servizi bancari e creditizi.
I soci hanno interesse a costituire la cooperativa in quanto, da un lato, potranno fruire, anche se non in via esclusiva ma verosimilmente a condizioni vantaggiose, dei servizi per la gestione del rispar­mio e l’erogazione del credito - oggetto della produzione della coo­perativa - e dall’altro percepire il compenso sia per il lavoro erogato che per il capitale fornito.
Si coglie così la differenza di partenza tra una cooperativa bancaria e una società bancaria, intesa come impresa organizzata sotto forma di società per azioni impegnata nell’attività bancaria. Nella cooperativa bancaria, tutti i titolari dei diritti di proprietà dell’im­presa intrattengono con l’impresa stessa rapporti di lavoro e di frui­zione di servizi che in generale non sono necessari per la costituzione di una società bancaria.
Dal punto di vista della funzione obiettivo, la società di credito è finalizzata a massimizzare la remunerazione del capitale, mentre la cooperativa di credito massimizza la remunerazione pro capite dei proprietari lavoratori[22].
Quello che si desidera mettere in evidenza è la differenza tra quel­la che viene ritenuta la tipica impresa capitalistica, rappresentata dal­la società bancaria, in cui la finalità è costituita dalla massimizza­zione del capitale conferito, che individua l’interesse prioritario del socio, e la cooperativa bancaria, in cui l’interesse del socio è compo­sito: remunerazione del capitale, retribuzione del lavoro, fruizione privilegiata del servizio.
La differenza tra la cooperativa e la società viene sancita dal fondamentale strumento extraproprietario rappresentato dalla regola del voto capitario: il principio del voto per testa, a prescindere da qualunque consistenza del capitale conferito, rappresenta uno degli elementi caratterizzanti della cosiddetta “democraticità” delle organizzazioni cooperative.
La minor rilevanza del capitale rispetto alla figura del socio nella cooperativa bancaria può essere rafforzata dal principio del capitale variabile, per cui a variazioni del numero dei soci, cui corrispondono variazioni nell’ammontare del capitale sociale, non corrispondono modificazioni dell’atto costitutivo della cooperativa stessa. Peral­tro la centralità del singolo socio della cooperativa bancaria - rispetto alla centralità del capitale nella società bancaria - viene sancita non solo dal principio del voto capitario, ma anche nella non trasferi­bilità di tale qualifica.
Il numero dei soci può aumentare o diminuire seguendo esclusivamente decisioni collettive o degli organi che sono espressione di decisioni collettive, in quanto la verifica delle qualità soggettive di socio non può essere effettuata se non dalla cooperativa in quanto tale; da qui il principio del gradimento del socio. Per l’assetto della proprietà e del controllo diviene decisivo l’utilizzo di un ulte­riore strumento extraproprietario, rappresentato appunto dalla clau­sola di gradimento.
Sempre ai fini di valorizzare la specificità della figura del socio in quanto contributore e fruitore delle attività della cooperativa bancaria, è giustificato un ulteriore strumento extracontrattuale, rappresentato dal numero minino dei soci, massa critica necessaria per giustificare la prevalente attenzione della cooperativa verso i soci. Il contributo che un soggetto economico deve conferire per poter divenire nuovo socio differisce sostanzialmente nella società bancaria rispetto alla cooperativa bancaria: mentre nella prima è sufficiente l’apporto di capitale (requisito finanziario), nella seconda occorre che il soggetto in questione produca un beneficio marginale netto positivo in termini di risorse lavorative e di capitale, al netto della fruizione dei servizi dell’impresa (requisito personale)[23].
Nel modello di cooperativa bancaria in cui tutti i soci sono lavoratori e fornitori di capitali iniziali omogenei la questione della separatezza tra proprietà e controllo di fatto non si pone, ovvero viene ridotto ai minimi termini. Attraverso i metodi di gestione democratica alcuni soci lavoratori assumono presumibilmente responsabilità di gestione, ma le situazioni di conflitto di interesse appaiono teoricamente poco probabili, o comunque minime rispetto ad altre configu­razioni del controllo.
Il quadro si complica quando lo svolgimento efficiente o lo sviluppo dell’attività bancaria richiede risorse finanziarie sempre più ingenti; si pone in altri termini un problema di crescita della cooperativa banca­ria, per cui la funzione di produzione richiede necessariamente nuovi capitali. In linea di principio i soci fondatori possono acce­dere sia a capitale di debito che a capitale di rischio; le differenze sul piano tecnico-operativo sono generalmente note. Sul piano dell’allocazio­ne della proprietà e del controllo è la ricerca di capitale di rischio, quindi di nuovi soci, l’opzione più interessante. Peraltro, qualun­que sia la politica di finanziamento concretamente perseguita, nes­suna impresa, bancaria e non, può pensare di ottenere una crescita duratura e credibile senza l’apporto di nuovo capitale di rischio[24].
Dunque la ricerca di sempre maggiori flussi di capitale di rischio metterà la cooperativa bancaria di fronte all’esigenza di moderare i requisiti richiesti ai nuovi soci: permanendo ovviamente il requisito dell’apporto di capitale, dovrà essere confermato l’interesse a poter fruire dei servizi della cooperativa, mentre può non essere indispensabile il conferimento del fattore produttivo rappresentato dal lavoro. In questo modo, modificando lo strumento extracontrattuale, com­pare la figura che possiamo definire del socio sovventore, che aderi­sce alla cooperativa bancaria in quanto ad essa interessato in duplice modo: come fruitore dei suoi servizi e come percettore di eventuale remunerazione sul capitale[25].
Così siamo giunti a una fisionomia evoluta della cooperativa banca­ria, in cui alla semplice organizzazione aziendale dominata dalla fi­gura unica del socio lavoratore-cliente subentra una impresa in cui l’assetto della proprietà e del controllo è di tipo composito, dovendo regolare, sulla base rimasta inalterata dei principi del voto capitario e del gradimento del socio, l'interazione di almeno quattro soggetti economici diversi, anche se accomunati dal comune status di socio: i controllanti, i dipendenti, i finanziatori, gli utenti. Si definisce allora tale modello evoluto di cooperativa bancaria, banca popolare[26].


1.5 Struttura associativa della categoria

Il credito popolare costituisce un movimento che coinvolge numerosi interessi e un rilevante numero di operatori economici. Basti pensare al fatto che le Banche Popolari oggi operanti in Italia rappresentano rispettivamente il 18,4% e il 17,7% in ter­mini di depositi e di impieghi del sistema bancario, escludendo peraltro le banche ordinarie da esse controllate; sono presenti sul territorio con 4.064 sportelli; vantano oltre un milione di soci; contano più di 50.000 dipendenti; intrattengono circa 11 milioni di conti di deposito con la clientela; concedono credito a più di 1.400.000 clienti[27].
Una realtà così complessa e composita ha naturalmente sviluppato nel tempo la propensione a dar vita ad organismi associativi di secondo grado, ai quali le Popolari partecipano allo scopo di svolgere con maggior efficacia il proprio ruolo e la propria azione.
L’associazionismo di secondo grado si è articolato secondo tre direttrici fondamentali:
1) la creazione di enti di indirizzo e di opinione che svolgono anche compiti di tutela e di consulenza;
2) la costituzione di istituti che integrano la funzione creditizia delle associate attraverso forme operative ad esse precluse o il cui svolgimento non è economicamente conveniente da parte di singole banche;
3) la costituzione di organismi diretti ad assicurare la diversificazione funzionale, attraverso l’offerta alla clientela di nuovi servizi finanziari e non, ovvero strumentali.
Nel primo filone si colloca l’Associazione Nazionale fra le Banche Popolari (ANBP)[28].
L’Associazione, in conformità ai suoi scopi istituzionali, ha svolto una continua opera di sensibilizzazione circa l’esigenza della categoria di potersi giovare di norme adeguate alla mutua realtà economico-sociale.
Con la legge 17 febbraio 1992, n. 207, di disciplina delle azioni delle Popolari ha avuto luogo l’auspicato ammodernamento di normativa, inteso a soddisfare gli interessi dei soci e del mercato dei risparmiatori.
Nei due provvedimenti successivi riguardanti le Popolari - il d.lgs. 14 dicembre 1992, n. 481 e il Testo unico - il nuovo ordinamento non è stato modificato in maniera significativa, anzi lo statuto speciale della Banca Popolare è stato recepito a fianco del modello unificante di banca società per azioni.
Un ruolo eminente nell' azione dell’Associazione hanno oggi le attività di studio, ricerca e analisi dirette a fornire alle Associate un sistema integrato di informazioni e di supporti per migliorare la capacità di allocazione e di gestione delle risorse e, più in generale, l’efficienza di ciascuna banca e della categoria nel suo complesso.
L’Associazione svolge anche direttamente funzione di consulenza; mediante circolari e pareri, fornisce alle associate la guida interpretativa necessaria per la corretta applicazione delle leggi speciali e ordinarie di interesse per la categoria.
La funzione di formazione, statutariamente di competenza dell'Associazione, viene svolta attraverso il Cefor. Quest’ultimo cura infatti l'attività di formazione e di aggiornamento del personale delle Popolari attraverso l’espletamento di corsi e convegni e del master in Direzione Aziendale.
Al secondo filone vanno ricondotte le iniziative, che fanno capo a enti di categoria quali l’Istituto Centrale delle banche popolari italiane, Centrobanca e ltalfondiario. Le Popolari avvertono infatti l'esigenza di rafforzare la propria capacità operativa sviluppando strutture specializzate nello svolgimento di attività che completano quelle bancarie tradizionali, con ciò realizzandosi una forma di integrazione funzionale.
Nella terza direttrice si colloca l’opera di quelle società quali Factorit, Italease, Unione Fiduciaria, ltalaudit, Istinform, Seceti - operanti nei settori del parabancario, nell'auditing, nella telematica, nella consulenza organizzativa - che soddisfano l’esi­genza di diversificazione funzionale nell’offerta alla clientela di nuovi servizi finanziari e alle banche di servizi strumentali di alta qualità e a condizioni economiche convenienti[29].
Il mutato quadro normativo istituzionale che non preclude più, in linea di principio, l’esercizio diretto da parte della banca di numerose attività fino ad oggi affidate alle società partecipate, ha imposto un processo di razionalizzazione delle popolari attualmente esistenti, gestito dalla Associazione di Categoria mediante suggerimenti e proposte. Il fine perseguito è di strutturare adeguatamente i legami strategici e operativi tra le varie componenti della categoria medesima per dare ad esse la fisionomia di network di imprese bancarie. La formula organizzativo-societaria più idonea ad assicurare gli obiettivi strategici prefissati è apparsa infatti analoga a quella del gruppo misto, rappresentata da una rete di banche collegate a società specializzate tra di loro coordinate; un ibrido cioè fra i due modelli alternativi disponibili - banca universale e gruppo polifunzionale - ritenuto in grado di assicurare il massimo di efficienza ed efficacia operativa.
Infine, merita di essere ricordata, l’Associazione Nazionale degli azionisti delle banche popolari - Asnapop - che nasce per iniziativa di azionisti di popolari che auspicano una rimodernizzazione dei rapporti fra banca e soci, eliminando alcuni elementi limitativi di una normale logica del profitto.
È un associazione che non rileva ai fini istituzionali, ma che va ricordata per il ruolo propulsore che ha avuto e che ha ancora nei dibattitti sul modello “banca popolare”.


CAPITOLO 2
DISCIPLINA LEGISLATIVA DELLE BANCHE POPOLARI

2.1 Sulla natura delle banche popolari

Le banche popolari rappresentano un istituto tra i più problematici del diritto commerciale contemporaneo. Le difficoltà sorgono non soltanto dalla loro natura composita, in parte cooperativa e in parte lucrativa, ma anche dalla sussistenza di tipi di fattispecie nelle quali le due proprietà sono presenti in misura diversa. In questa prospettiva, le apparenti disarmonie del sistema avrebbero dovuto risolversi con un bilanciamento tra le due parti, che da un lato ponesse nel giusto rilievo funzionale gli elementi cooperativistici e dall’altro presupponesse una tipologia, e dunque l’applicazione differenziata di congrue combinazioni normative[30].
Terreno privilegiato di incontro delle due anime delle banche popolari si dimostrano i momenti d’apertura e cambiamento delle compagini sociali, allorquando più evidenti divengono le difformità tra le forze capitalistiche, tradizionalmente incentivate dalla più agevole trasferibilità del capitale, e gli equilibri della cooperazione, in base ai quali - pur nella massima diffusione delle opportunità cooperative - si impone una più attenta considerazione dei passaggi di partecipazione[31].
Le molteplici opinioni sulla natura delle banche popolari e sulla disciplina ad esse applicabile, sinteticamente riconducibili a chi vede nella fattispecie uno scollamento fra forma cooperativa e sostanza lucrativa, chi invece preferisce parlare di cooperative a tutti gli effetti sia pure con le peculiarità settoriali, e chi colloca le nostre banche in un non ben definito – soprattutto per ciò che riguarda la disciplina applicabile – tertium genus, si sono da sempre riproposte.
Queste argomentazioni sottendono l’idea che le banche popolari, non assolvendo integralmente e completamente la funzione mutualistica, siano estromesse dal fenomeno della cooperazione, con la conseguenza che ad esse non sarebbe applicabile, fuori dal sistema speciale loro proprio, l’ordinamento codicistico delle società cooperative in genere, bensì quello delle società per azioni bancarie di tipo ordinario.
Sebbene il Comitato interministeriale del credito e del risparmio, con delibera del 2-8-1967, abbia riconosciuto alle banche popolari cooperative la qualità di organismi aventi finalità mutualistiche con l’esclusione di ogni scopo di lucro, la dottrina si è domandata sino a quale punto nell’ordinamento attuale tale definizione si attagli alle grandi banche popolari. In linea di principio, dunque, dovrebbero trovare applicazione per le banche popolari le norme organizzative e i principi propri dell’ordinamento cooperativo. In realtà le deviazioni dell’ordinamento delle banche popolari da quello generalmente valido per le società cooperative sono state e sono, tuttora, notevoli, così come notevoli sono le divergenze tra le due forme di cooperazione di credito: le banche popolari e le banche di credito cooperativo.
Le banche popolari, quindi, rappresentano, nell’ordinamento giuridico italiano, un istituto complesso che da sempre è stato oggetto di interventi legislativi che potremmo definire compositi, in quanto intenzionalmente diretti a creare una normativa ad hoc, con il riconoscimento sia dei caratteri di società cooperativa che di quelli di società lucrativa, solitamente peculiari della forma e dell’organizzazione di queste banche.
Molti autori hanno tentato strade alternative. Per alcuni, le banche popolari sarebbero public company, per altri cooperative di produzione, come si vedrà nel seguito della trattazione.
Resta il fatto che tradizionalmente, anche in conseguenza dei successivi interventi legislativi, le banche popolari vengono definite come società cooperativa a mutualità spuria.


2.1.1 Evoluzione delle fonti normative delle banche popolari

Le banche popolari sono attualmente sottoposte a tre ordini di sistemi normativi, che l’uno all’altro si intersecano:
ú in quanto aziende di credito sono disciplinate, al pari delle altre categorie previste dall’articolo 5 l.b., dalla legge bancaria medesima, e in conseguenza di ciò sono sottoposte a tutti i controlli previsti nel nostro ordinamento;
ú in quanto società cooperative sono sottoposte alla normativa codicistica civile (titolo VI, capo I, art. 2511 e ss.) con l’esclusione però, ai sensi dell’art. 3 del d.l. 105/1948 e conformemente con quanto previsto dall’art. 2517 c.c., dell’applicabilità dei controlli di cui agli artt. 2542-2545 c.c., già regolati dalla legislazione speciale cooperativistica;
ú in quanto aziende di credito e società cooperative sono regolate dalla legislazione speciale la quale attua il coordinamento tra legge bancaria e codice civile.
La formazione dell’attuale ordinamento di queste banche si è delineata nel tempo, a partire dal Codice di Commercio del 1882, nell’ambito del quale le società cooperative non venivano caratterizzate per il perseguimento di un particolare fine, quanto per le peculiarità della loro struttura (ovverosia per l’essere società a capitale variabile).
Lo scopo mutualistico non era espressamente previsto come carattere causale della cooperativa, restando questa contrassegnata soltanto da relazioni strutturali che aprivano l’impresa alla democrazia partecipativa, salvaguardandone la capitalizzazione tramite l’elemento del capitale sociale variabile. Ma non ci sono dubbi circa la reale propensione delle cooperative, rilevabile fin d’allora, verso un tipo di coinvolgimento imprenditoriale alternativo al capitalismo rivolto alle classi socialmente ed economicamente più deboli[32].
La prima norma speciale che disciplina le banche popolari è il r.d.l. 21-10-1923, n. 2413, che vieta “alle società di credito che non siano costituite secondo le disposizioni del libro I, titolo IX, sezione VII, del codice di commercio”[33], ossia secondo le norme dettate per le società cooperative, “di conservare e di assumere nella loro denominazione la qualifica di popolare”.
Le banche popolari andarono sempre più avvicinandosi agli schemi propri delle altre aziende di credito, tanto che il r.d.l. 12-3-1936, n. 375, neppure le indicava come categoria autonoma, ma accomunate alle aziende ordinarie.
Come nel resto dei paesi europei, le banche popolari cessarono quasi immediatamente l’effettuazione dei servizi bancari esclusivamente nei confronti dei soci, aprendo l’attività anche nei confronti dei terzi, rimanendo comunque attenti a preferire prioritariamente le domande dei soci azionisti.
Nel momento in cui in cui la legge bancaria entra in vigore, la disciplina delle banche popolari è estremamente semplice: essa è costituita dalle norme dettate dall’ordinamento creditizio per le aziende di credito e dalle norme di diritto comune dettate dal Codice di Commercio per le società cooperative, norme che non prevedono alcun tipo di controllo pubblico.
Il quadro si complica con l’avvento delle modifiche introdotte nella disciplina della cooperazione dal codice civile del 1942 e con la formulazione di una prima disciplina organica delle banche popolari dettata dal d.l. 10-2-1948, n. 105.
Il coordinamento fra i due insiemi di norme è particolarmente difficile e appare indiscutibile la singolarità della disciplina relativa alle banche popolari rispetto all’universo della cooperazione, sia per quanto riguarda gli scopi, che per l’organizzazione ed i controlli. Il Codice civile, all’art. 2511 stabilisce che possono costituirsi come società cooperative solo le imprese che perseguono scopi mutualistici.
Il codice del 1942, pertanto, rappresenta l’occasione per collegare espressamente la cooperativa ad una causa che non sia quella capitalistica. E proprio per rispettare tale connessione viene introdotta una struttura di controlli governativi sulla vita delle società cooperative.
Il successivo d.l. 1577/1947, noto come legge Basevi, individua quelli che sono i requisiti mutualistici, il cui recepimento negli statuti delle società cooperative, è condizione essenziale per poter accedere alle agevolazioni tributarie o di qualsiasi altra natura riservate alla cooperazione, e in seguito protette dall’articolo 45 della Costituzione.
Particolarmente importante, risulta essere, per la disciplina in questione, l’emanazione del già nominato d.l. 105/1948 contenente “Disposizioni sull’ordinamento delle banche popolari”, secondo il quale potevano assumere la denominazione di banca popolare unicamente le società cooperative a responsabilità limitata.
La norma in nome, non solo detta una serie di disposizioni speciali per l’organizzazione delle banche popolari e le dichiara esenti dai controlli previsti dagli artt. 2542 e ss. del Codice civile, ma consente la distribuzione integrale ai soci degli utili e del patrimonio netto di liquidazione, in contrasto sia con la legge Basevi che imponeva la regola dell’indivisibilità della proprietà cooperativa, sia con le norme del Codice che prevedevano un limite alla distribuzione degli utili[34].
La conseguenza di questo insieme di norme, è quella di respingere l’idea che le banche popolari perseguano effettivamente uno scopo mutualistico.
Con il decreto legislativo del 1948 e le sue successive modificazioni vengono precisati i necessari collegamenti con la disciplina generale delle cooperative e le regole cui devono attenersi le società cooperative aventi per specifico oggetto, l’esercizio dell’attività creditizia.
L’introduzione di una legislazione speciale non trasforma comunque le banche popolari in enti di diritto pubblico. Anzi, esse restano come all’origine, società di diritto privato. A questo non contraddice il fatto che l’attività creditizia sia considerata dalla legge bancaria rilevante sul piano dell’interesse pubblico: ciò comporta soltanto la sottoposizione agli organi di vigilanza preposti a tale settore, come per ogni altra azienda o istituto di credito, indipendentemente dal fatto che questa abbia forma pubblicistica o privatistica.
Anche la Corte di Cassazione, con sentenza 9-3-68 n. 775, ribadisce il carattere di società private delle banche popolari, sancendo che: “Le banche popolari, benché regolate da un particolare regime di legge (d.l. 105/1948), sono società private, costituite nella forma di società cooperative a responsabilità limitata. Il loro statuto non ha efficacia regolamentare, ma è costituito da un insieme di clausole negoziali di diritto privato”[35].
Il panorama normativo del settore bancario è andato modificandosi negli ultimi anni, soprattutto a causa dell’attuazione delle direttive comunitarie in materia creditizia.
Particolarmente significativi sono stati la l. 17-02-1992 n. 207, che introduceva una nuova disciplina per le azioni, e il d.l. 14-12-1992 n. 481, che attuava la direttiva 89/646 CEE.
Non comportava, invece, specifici riflessi sulla disciplina propria delle banche popolari, la l. 31-01-1992 n. 59, relativa alla riforma della disciplina generale delle cooperative, che pone una nuova definizione del concetto di mutualità.
Negli ultimi anni precedenti il T.u.b. è stata di particolare importanza, per il sistema creditizio in genere, la l. 30-07-1990 n. 218, che aveva il compito di riformare le banche pubbliche, e in particolare, certi aspetti che riguardavano l’intero sistema, come la costituzione del gruppo creditizio, gli scorpori, le concentrazioni.
Negli anni precedenti l’emanazione del T.u.b. (d.l. 1-9-1993 n. 358), la crescita dimensionale e quantitativa della banche popolari, impedisce di appiattire la loro disciplina su quella generalmente adottata per le imprese cooperative, anche in considerazione del profondo solco creatosi, in questa categoria, tra banche di ingenti dimensioni e con elevata attrattiva di investimento e banche di piccole dimensioni ancora saldamente ancorate al fenomeno del localismo e attente al bisogno dei soci.
Il Testo unico apporta una radicale semplificazione della regolamentazione delle banche popolari, in applicazione di principi di despecializzazione e di scelta del modello della banca universale.
Il T.u.b. del ‘93 dichiara senza alcun indugio che le banche popolari sono società cooperative. Dal momento che in base al codice civile[36] possono assumere la forma di società cooperativa solo le imprese che hanno scopo mutualistico, ne consegue che anche le banche popolari, in quanto società cooperative, debbono ugualmente perseguire uno scopo mutualistico.
Dalle osservazioni svolte, se dunque la ricomprensione delle banche popolari nel fenomeno della cooperazione ha ancora oggi le sue giustificazioni, l’esclusione dalle leggi sulla cooperazione ordinaria non significa estromissione dal fenomeno generale ma risponde alla specializzazione della vocazione operativa che le spinte evolutive hanno impresso al settore avvicinandolo di molto, soprattutto sul piano delle attività, a quello delle aziende ordinarie di credito. La nuova disciplina risente cioè delle due anime, mutualistica e lucrativa, che possono convivere nella medesima fattispecie di ente della cooperazione.


2.2 L’articolo 45, Cost.: il carattere di mutualità

Il riconoscimento del carattere di mutualità delle banche popolari è da sempre oggetto di molti studi e di accesi dibattiti. Questo soprattutto perché si rende difficile stabilire con precisione quale sia la reale natura di queste banche che, come abbiamo osservato a inizio capitolo, sono istituti compositi al limite dell’ordinamento cooperativistico.
L’articolo 45 della Costituzione italiana, al primo comma, così recita: “La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità”.
L’articolo sopraccitato individua, nel carattere di mutualità, la caratteristica di cui non dovrebbe essere priva una società cooperativa.
In diritto commerciale è piuttosto complicato trovare un’unica definizione che meglio rappresenti il concetto di mutualità. Delle tante accezioni fornite, quella che si ritiene più opportuna, è quella indicata da Alberici[37].
La funzione mutualistica viene essenzialmente ravvisata nel mettere a disposizione dei soci occasioni di lavoro o possibilità di acquisto o di utilizzazione di servizi previste dall’oggetto sociale, a condizioni, in linea di principio, più vantaggiose di quelle offerte dal mercato, assicurando al socio il cosiddetto vantaggio mutualistico.
Lo scopo mutualistico consiste nella reciprocità di prestazioni tra società e soci e comporta una serie di limitazioni alla capacità negoziale della società, la prima delle quali consisterebbe nell’obbligo di agire prevalentemente o esclusivamente nei confronti dei soci, ai quali spetterebbe un vero e proprio diritto[38] alle prestazioni mutualistiche, la cui vantaggiosità sarebbe costituita dal cd. risparmio di spesa dovuto alle condizioni più convenienti di cui abbiamo già detto.
L’essenza della mutualità nelle cooperative viene definita con la formula della cosiddetta “Gestione di servizio”: lo scopo mutualistico si realizza quando assumono la veste di imprenditore gli stessi clienti consumatori, cioè quelle stesse persone che sono normalmente ad esso contrapposte.
Dall’evoluzione della giurisprudenza in materia di cooperative, emerge la progressiva affermazione di una concezione di mutualità che non si esaurisce nella manifestazione classica della gestione di servizio. La conclusione che può essere tratta dalla lettura dei principali orientamenti in materia è che la prevalenza di questa forma di mutualità appare sì essenziale alla maggior parte delle cooperative, ma in termini più potenziali che effettivi.
La rilevazione della prassi permette di affermare che la gestione di servizio non è presente se non in modo del tutto residuale in quanto circoscritta, peraltro in un numero ristretto di banche popolari, al diritto dei soci di essere preferiti nel beneficiare delle operazioni e servizi bancari, a condizioni comunque uguali a quelle praticate dal mercato. Nella maggior parte dei casi la mutualità si risolve in una relazione extrasocietaria, attuandosi nella promozione di una determinata zona a vantaggio degli operatori economici che vi lavorano; si risolve, per meglio dire, in un rapporto privilegiato di conoscenza e fiducia tra banca e cliente che non presenta i tratti del semplice scambio tra produttore e consumatore affidato puramente alla logica del profitto[39].
L’accezione più moderna vede la mutualità in un’ottica più estensiva. Innanzitutto come un complesso normativo che fornisca a strati della popolazione provvisti di pochi mezzi uno strumento gestionale particolare, dotato di una specifica psicologia e di specifiche necessità. Nel suo fine centrale, possiamo intendere la mutualità come democraticità e quindi essenziale pariteticità dello strumento organizzativo; alla democraticità e alla popolarità, che sono il nucleo primario della mutualità, si affiancano altri elementi che ne costituiscono il complemento logico, economico, giuridico[40].
Il perseguimento dello scopo mutualistico comporta mutamenti nella struttura organizzativa della cooperativa, che contribuiscono a differenziarla ulteriormente da altre società. Ne rappresentano gli elementi più qualificanti, la variabilità del capitale e la rilevanza assunta dai soci.
Ma all’attività svolta a favore dei soci, le cooperative, e in particolar modo le banche popolari, hanno progressivamente affiancato una quota di attività rivolta al mercato e allo scopo mutualistico in senso stretto si è sempre più sostituita una finalità, per così dire, spuria.
Negli schemi statutari generalmente adottati negli anni passati, questa fattispecie di mutualità parziale veniva così regolata: “Oggetto sociale. La società raccoglie il risparmio, esercita il credito e presta tutti i servizi di banca, tanto nei confronti dei propri soci, quanto dei non soci, ispirandosi ai principi della cooperazione e della mutualità, esclusa ogni operazione di mera speculazione”[41].
Dopo aver specificato ciò che si intende per mutualità, ovvero per scopo mutualistico, dobbiamo chiarire la posizione delle banche popolari in relazione al dettato dell’articolo 45 Cost.
La norma costituzionale ripropone un problema particolarmente sentito fin dagli albori della cooperazione, ossia se l’inclusione nominale delle banche popolari nelle cooperative imponga per ciò stesso un obbligo al perseguimento dello scopo mutualistico[42], o addirittura, se sia riscontrabile o meno uno scopo mutualistico rispetto ad esse[43].
Considerevole parte della dottrina ha sostenuto che la banche popolari, delle cooperative, presenterebbero “la forma” ma non “la sostanza” e sarebbero caratterizzate, invece, da una causa molto più simile a quella delle società lucrative.[44].
L’espressione “carattere di mutualità” della norma costituzionale contrasta con quella di “scopo mutualistico” adoperata dall’articolo 2511 c.c. che avrebbe riguardo, secondo la dottrina prevalente[45], al modo di esercizio dell’attività, all’organizzazione dell’ente, al dato strutturale, non solo alla gestione di servizio e quindi alla destinazione esclusiva o prevalente dell’attività economica a favore dei partecipanti. Queste riflessioni portano all’emersione di due concetti di mutualità: una cosiddetta strutturale[46], che si incentra sul modo di organizzazione dell’attività caratterizzata dal principio della porta aperta e del voto capitario, e cioè da un modo individuale e democratico della gestione d’impresa; un’altra cosiddetta funzionale[47], che attiene al piano del rapporto tra l’ente ed il partecipante, ovvero l’esclusiva o prevalente direzione dell’attività a favore dei partecipanti.
Nella disciplina delle banche popolari sarebbe riscontrabile solo il primo dei connotati della mutualità, rientrando in ogni caso la disciplina medesima nella nozione di impresa mutualistica poiché gli istituti popolari effettivamente presenterebbero quel livello minimo di mutualità desumibile dall’articolo 45 Cost.
In questa visuale è da ricondurre, probabilmente, l’osservazione secondo cui la materia delle banche popolari caratterizza queste società come public company[48], e mira ad offrire all’autonomia privata un modello che contrappone alla struttura anonima della società azionaria una struttura basata sulla pariteticità dei poteri dei soci e sul carattere democratico dell’assetto, garantito dal divieto di scalate e di concentrazioni. In particolare, parte della dottrina[49], utilizza tale notazione per descrivere il modello societario al quale si ispirerebbe l’evoluzione delle banche popolari; al modello cioè che segna il punto di arrivo più estremo della spersonalizzazione e della irrilevanza della partecipazione dei soci alla gestione della società realizzatosi nell’ambito delle società lucrative. Tutto questo dovrebbe, almeno intuitivamente, contrapporsi allo schema cooperativistico, a quel modo democratico di produrre al quale gli stessi vertici hanno fortemente voluto che le banche popolari restassero legate.
Viceversa, altra parte della dottrina[50] ha aspramente criticato questo orientamento, sostenendo che l’impresa (e l’attività) bancaria, per gli interessi che coinvolge, sembra porsi in una posizione di medianità fra il “pubblico” e il “privato”, qualunque sia il soggetto istituzionale, e affermando che il connotato di terziarità - che ben si attaglia alla cooperazione stricto sensu di cui all’art. 45 Cost. - non si adatti alla cooperazione di credito, essendo le banche popolari considerate comunque quali organismi a funzione lucrativa, anche se limitata.
Dopo la comparsa del T.u.b. , che contiene per le banche popolari espresse eccezioni rispetto alle regole proprie delle cooperative, si sarebbe definitivamente sancito l’allontanamento di questi organismi dalla mutualità, anche da quella cd. strutturale.
La deroga al limite del possesso azionario a favore degli organismi di investimento collettivo, la possibilità di trasformazione in s.p.a. e la disciplina degli utili sancita dall’art. 32 t.u. , sono alcuni degli elementi che conducono ad affermare che le banche popolari sono un’ “aporia sistematica”[51], una fattispecie in cui non sarebbe ravvisabile la rispondenza tra nome cooperativo, causa mutualistica e disciplina generale, anche strutturale, delle cooperative.
In verità, residui di mutualità continuano a sussistere anche negli elementi elencati, senza considerare che il legislatore ha in ogni caso ribadito che le banche popolari sono costituite in forma di società cooperative[52] e ha ancorato la motivazione delle delibere del consiglio di amministrazione sulle domande di ammissione a socio, allo “spirito della forma cooperativa”[53].
Anche dopo l’entrata in vigore del Testo unico, autorevole dottrina[54] ha ritenuto che la banca popolare - sebbene possa anche perseguire la massimizzazione dell’utile - in quanto cooperativa, sia in qualche modo tenuta al rispetto della gestione di servizio, sussistendo un astratto diritto del socio alla concessione del credito. Ottica, questa, che induce a ritenere applicabile alle banche popolari l’intera disciplina della cooperazione.
Altri autori[55] hanno cercato di fornire differente interpretazione agli elementi in questione, affermando che le banche popolari sono cooperative di produzione e non di consumo, che perseguono il valore costituzionale della tutela del risparmio, privilegiando il momento dell’investimento, come sancito dall’articolo 47 della Costituzione[56].
Il vantaggio mutualistico, in questo caso, risiederebbe nel maggior dividendo percepito dal socio, a differenza di quanto accade nell’ambito delle cooperative di consumo, volte ad assicurare un risparmio di spesa agli associati.
Nelle banche popolari, intese come cooperative di produzione, il socio conferirebbe il proprio risparmio ottenendone una remunerazione in denaro, in attuazione di un programma mutualistico che vede il dividendo quale vantaggio mutualistico, stante il particolare conferimento e lo specifico contratto di società. Si è per contro rilevato che nelle cooperative di produzione l’apporto del socio non può consistere nel semplice conferimento di denaro per ottenerne debita remunerazione, poiché così si profilerebbe lo schema classico delle società lucrative. L’idea che le banche popolari siano cooperative di produzione trova comunque ulteriore sviluppo nell’impostazione di chi ha ritenuto che lo svolgimento dell’attività bancaria di produzione di credito nelle popolari non sia diretta prevalentemente alla creazione di un utile, ma a favorire l’imprenditoria locale[57], soprattutto se media o piccola, e più in generale tutta la comunità locale.
Da quanto enunciato, risulta che lo scopo mutualistico appare inscindibilmente legato alla forma cooperativa, in quanto strumento di intrinseca realizzazione di scopi di mutualità. Il contenuto di tali scopi non si esaurisce nella classica gestione di servizio, elemento essenziale per la cooperazione ordinaria, ma non, o meglio, non più per la funzione cooperativa. La mutualità appare invece composta da una serie di elementi funzionali, sostanziali e formali che qualificano un modo di esercitare l’impresa e che sono riconducibili essenzialmente alla democraticità del suo svolgimento da parte di soggetti interessati ad entrare in una struttura societaria. Detta struttura è realizzata a base paritetica e con partecipazione facilmente liquidabile, senza che alle vicende di entrata e di uscita del socio debba corrispondere una formale modifica del capitale sociale. Risulta, in sostanza, come i caratteri distintivi della cooperativa rispetto alle altre forme di esercizio collettivo dell’impresa siano in primo luogo strutturali. Tali caratteri consentono, fondamentalmente, di agevolare l’accesso all’impresa ad alcune categorie sociali che l’ordinamento presume essere le più deboli economicamente, essenzialmente non interessate al dominio gestionale ma alla possibilità di eliminare - in vista del solidarismo imprenditoriale - i meccanismi tipici dell’impresa di capitali.
In generale chiunque voglia affrontare una relazione concernente il “volto delle banche popolari”, non può prescindere dall’esposizione dei problemi che riguardano il rapporto dell’istituto con il carattere di mutualità.
Negli ultimi anni si è andata delineando la linea di pensiero che concepisce l’esistenza di diversi livelli di mutualità, di solito classificati in base alla purezza. Proprio la legge 59/1992 sulla riforma delle cooperative, sancisce l’abbassamento della soglia minima di purezza dell’estremo livello di mutualità, con temi che si riferiscono all’aumento del tasso di lucratività.
Nello stesso tempo appare irrinunciabile la verifica dell’esistenza di un base minima di mutualità, affinché si possa parlare di società cooperativa. L’estremo livello di mutualità non può ridursi a pura struttura, ovvero a pura applicazione delle regole organizzative tipiche della cooperativa: il numero minimo di soci, il voto capitarlo, il capitale variabile, etc. Ed invero, come è stato osservato da autorevole dottrina[58], queste regole debbono essere giustificate dal permanere di una sostanziale ragione cooperativistica nelle banche popolari; ragione che si identifica nella gestione di servizio - precisando che tale gestione non implica un diritto soggettivo del socio al godimento del vantaggio mutualistico - e si pone come linea ispiratrice della condotta degli organi amministrativi della cooperativa, nonché della formazione del contratto sociale.
Tali risultano essere alcune delle premesse in base alle quali valutare la contrapposizione della dottrina in ordine al riconoscimento del carattere mutualistico delle banche popolari. Contrapposizione che ha condotto a due orientamenti significativi: l’affermazione che le banche popolari mantengono la forma ma non la sostanza delle cooperative e la ridisegnazione dei livelli di mutualità in modo tale da ricomprendervi quello tipico delle banche popolari.
Il dibattito sul carattere di mutualità viene sollevato anche in considerazione del fatto che il legislatore ha posto due diverse discipline per la regolamentazione delle due forme di cooperazione di credito: quella per le banche popolari e quella per le banche di credito cooperativo. Non è facile comprendere quale giustificazione abbiano le due modalità di svolgimento dell’attività bancaria in forma cooperativa se identico è lo scopo perseguito, specie in un settore, quello bancario, che è caratterizzato da una forte standardizzazione operativa[59]. Può darsi che il persistente inserimento delle banche popolari nella categoria delle società cooperative, sia dovuto ad una sorta di pigrizia, al fine di evitare possibili censure dirette ad evidenziare una volontà contraria a promuovere e incrementare la cooperazione, ossia contraria alle disposizioni dell’art. 45 Cost.
Può darsi, invece, che i motivi per cui il legislatore le ha considerate, e le considera tuttora, società cooperative, siano legati all’assetto di interessi che i soci hanno alla partecipazione in questo tipo di banca. Infatti, emerge la diversità di fini perseguiti dal socio, a seconda che si tratti di una partecipazione ad una banca avente la forma di società per azioni, ad una banca popolare o ad una banca di credito cooperativo. Fini che non si riducono al rango di motivi irrilevanti, ma che incidono sulla struttura del modello organizzativo. In altre parole, alla diversità dei modelli consentiti per lo svolgimento dell’attività bancaria, corrisponde una differente valutazione del legislatore in ordine agli interessi che possono essere perseguiti mediante l’utilizzo di ciascuno di essi[60].
Nella banca-società per azioni, l’entità della partecipazione sociale determina la misura della partecipazione alla gestione sociale. Il socio che investe una somma infinitesimale se rapportata alla capitalizzazione della società in borsa, difficilmente avrà interesse a concorrere alla determinazione della volontà sociale; la sua partecipazione sarà strumentale al perseguimento di una propria finalità lucrativa consistente nel rivenderla speculando sul valore della stessa, o percependo un dividendo. In questa ottica si può affermare che, per il socio, sono indifferenti le modalità con cui la banca svolge la sua attività ponendo un’attenzione preminente ai risultati dell’attività medesima. Analoga indifferenza riveste per la banca, questa figura di socio, nei cui confronti non ha alcun obbligo di svolgere la sua attività, né di esercitarla con modalità particolari.
Situazione opposta è riscontrabile nelle banche di credito cooperativo. Il limite al possesso azionario rende modesta la misura dell’investimento ed induce a considerare il socio alla stregua di un piccolo risparmiatore. Viene esaltato il profilo della partecipazione alla gestione sociale, che prescinde dalla misura della partecipazione al capitale, rispetto a quello dell’investimento, privo di autonoma rilevanza. A differenza della partecipazione ad una banca-s.p.a., infatti, non c’è un mercato che assicuri un meccanismo trasparente di formazione del prezzo di cessione delle azioni, e neppure si registra l’esistenza di acquirenti. Inoltre, non si può fare affidamento sulla remunerazione del capitale investito, considerati i vincoli di destinazione degli utili. Appare quindi evidente che il socio in questo caso non mira alla remunerazione diretta dell’investimento, sotto forma di capital gain o dividendi. L’investimento, al contrario, sarà strumentale al soddisfacimento del suo bisogno di credito consentendogli di acquisire lo status di socio e dunque la possibilità di usufruire del credito. In questo caso, la figura del socio, non sarà indifferente per la banca; costituirà, anzi, elemento essenziale per l’operare della stessa, dovendo dirigere la sua attività prevalentemente verso i soci, poiché è dall’erogazione del credito che i soci aspirano a ritrarre il vantaggio mutualistico.
La partecipazione del socio ad una banca popolare assume caratteristiche ancora diverse da quelle finora esaminate. Infatti, il socio in questione, può ricavare, a differenza del socio della banca di credito cooperativo, un’utilità diretta dalla sua partecipazione. Di fatto da un lato la sua partecipazione incontra un limite alla distribuzione degli utili soltanto del 10%, da destinare annualmente a riserva legale, e dall’altro l’assenza di ambiti territoriali di operatività agevola l’esistenza di potenziali acquirenti della partecipazione, condizione che permette il formarsi del giusto prezzo di mercato.
Non è possibile, tuttavia, ritenere che la partecipazione suddetta sia equiparabile a quella propria di una banca-s.p.a. Gli utili distribuiti sotto forma di dividendi sono potenzialmente inferiori a quelli di un banca-s.p.a., in cui il vincolo di destinazione attiene esclusivamente alla ventesima parte degli utili netti ed è in ogni caso subordinato al raggiungimento del quinto del capitale sociale. La forma cooperativa con i suoi limiti alla misura dell’investimento ed il voto capitario, comporta che la partecipazione sia relativamente modesta. L’impressione che si ricava è che l’utilità detraibile dalla partecipazione ad una banca popolare non sia di natura meramente speculativa[61]. L’acquisto della partecipazione non è legato a valutazioni di tipo finanziario, quanto alla possibilità di concorrere a determinare la volontà sociale in posizione di parità rispetto agli altri soci.
Di estrema importanza è l’osservazione che al centro della disciplina propria delle banche popolari manca una norma che imponga alle stesse di agire prevalentemente nei confronti dei soci, ciò che distingue principalmente questa disciplina da quella delle banche di credito cooperativo.
Nelle banche popolari non assume rilievo causale la relazione tra la banca che eroga il credito ed il socio che ne beneficia, magari a condizioni migliori di quelle di mercato. Al contrario, si riscontra come caratteristica della partecipazione ad una popolare una sorta di equilibrio tra due fattori - la remunerazione dell’investimento e l’idoneità a partecipare in posizione paritaria alla determinazione della volontà sociale - che non si scorge invece negli altri due tipi di partecipazione esaminati.
Sulla scorta di tali dati è possibile individuare una nozione di mutualità valida per le banche popolari. L’equilibrio che si è poc’anzi rilevato sembra tendere in direzione della valorizzazione del piccolo risparmio, facendo in modo che l’investimento sia in parte remunerato e che divenga lo strumento per mezzo del quale si crea una proprietà diffusa del capitale sociale della banca. L’aggettivo “popolare”, che qualifica queste banche, può ben riferirsi al piccolo risparmio che in esse viene gestito e che proviene da una pluralità di soggetti che non sono in grado di disporre di ingenti risorse in relazione all’attività da svolgere. Si tratta in ogni caso di investimento finanziario, seppur denominato popolare[62]. Mediante l’acquisizione di una partecipazione ad una banca popolare si diviene anche proprietari della stessa; solo che i limiti quantitativi della partecipazione non permettono al socio di riconoscersi nella qualifica di effettivo proprietario. Al contrario, l’investitore “popolare” sa di poter intervenire, allo stesso livello degli altri soci, alla gestione della banca.
Tali considerazioni inducono a concludere che la disciplina delle banche popolari mira a realizzare, soprattutto, una finalità di rilievo costituzionale rappresentata dalla valorizzazione del risparmio popolare. Le singole banche dovranno essere in grado di operare secondo modalità idonee a procurare un vantaggio mutualistico ai loro soci stante la forma cooperativa tuttora rivestita.
Lo scopo mutualistico si risolve, allora, nella capacità della banca di adeguare i servizi offerti a quelle che sono le concrete esigenze di quel ceto medio produttivo che ne ha la proprietà[63]; in grado a sua volta di orientare le scelte della banca in tale direzione, facendo in modo che il socio sostenga anche un minor costo allorquando fruisce dei servizi offerti.


2.3 Le banche popolari nel codice civile

Le banche popolari, in quanto società cooperative, sono disciplinate dal titolo VI, capo I, del V libro del codice civile che è per l’appunto intitolato “Delle imprese cooperative”.
Secondo il dettato dell’articolo 2517 le società cooperative che esercitano il credito, e altri tipi di cooperative, regolate dalle leggi speciali sono soggette alle disposizioni del titolo VI, in quanto compatibili con le disposizioni delle leggi speciali.
La disciplina relativa alle società cooperative è particolarmente articolata e complessa per il sovrapporsi nel tempo di diversi corpi normativi. La disciplina generale dettata dal codice civile (artt. 2511-2545) è infatti integrata e completata in più punti dalla cosiddetta legge Basevi (d.l.c.p.s 14-12-1947 n. 1577), più volte modificata, e dalla più recente l. 31-1-1992 n. 59, che ha introdotto disposizioni che mirano ad agevolare la raccolta di capitale di rischio da parte delle cooperative.
Le società cooperative si distinguono dagli altri tipi di società per lo scopo economico perseguito. Precisamente si può dire che lo scopo-mezzo delle società lucrative e delle società cooperative è identico: esercizio in comune di una determinata attività economica. Diverso è invece lo scopo-fine: nelle società lucrative, la produzione di utili da distribuire fra i soci; nelle cooperative, lo scopo mutualistico. Dello scopo mutualistico si è già detto nel precedente paragrafo. Ciò che interessa in questa sede è l’analisi puntuale della struttura di questo tipo sociale.
Le società cooperative sono dotate di personalità giuridica ma non possono considerarsi né società di capitali, né società di persone, pur avendo in sé elementi delle une e delle altre. L’oggetto sociale, rappresentato dallo scopo mutualistico, non incide sulla capacità giuridica, ma limita soltanto l’ambito dei poteri di rappresentanza degli amministratori[64].
L’articolo 2511 stabilisce che le imprese che hanno scopo mutualistico possono costituirsi come società cooperative a responsabilità limitata o illimitata secondo le disposizioni degli articoli vigenti. Lo scopo mutualistico di cui sono investite le cooperative non deve essere inteso come assolutamente mutualistico, è necessario che sia prevalente rispetto all’attività lucrativa che le cooperative possono svolgere. Dunque, le società cooperative possono esercitare attività con terzi, fornendo a questi ultimi le medesime prestazioni fornite ai soci. L’attività con i terzi è generalmente finalizzata alla produzione di utili, ciò che configura un’attività meramente lucrativa. Ammessa la possibilità di esercitare attività lucrativa, la verifica dello scopo mutualistico si ottiene sulla base degli statuti, degli atti costitutivi, degli adempimenti delle cooperative stesse alle norme che tendono ad assicurare il carattere unicamente mutualistico di tali società. Non è di conseguenza esclusa la previsione di distribuzione di utili, ma lo scopo mutualistico resta assicurato dalla previsione statutaria di limiti quantitativi alla suddetta distribuzione. E’ così disincentivata la partecipazione ad una cooperativa di soci animati dal solo intento di ricavare la più alta remunerazione possibile del capitale investito.
Dunque il requisito di mutualità richiesto dall’articolo 2511 è caratterizzato dall’esercizio di attività di impresa orientata verso il soddisfacimento dei bisogni dei soci e dalla previsione di distribuzione limitata degli utili eventualmente prodotti.
La disciplina delle società cooperative è generalmente modellata su quella delle società per azioni. Non sono poche, però, le novità introdotte per orientare l’attività sociale verso il perseguimento dello scopo mutualistico e per impedire che la stessa sia di fatto indirizzata verso finalità prevalentemente speculative e lucrative.
ú E’ previsto un numero minimo di soci per la costituzione e la sopravvivenza della società (in ogni caso non inferiore a nove per le società cooperative in genere e a duecento per le banche popolari). Nel contempo si richiede che i soci cooperatori siano in possesso di specifici requisiti soggettivi, e ciò per assicurare che la compagine sociale sia composta, almeno in prevalenza, da persone appartenenti a categorie sociali specificatamente interessate a fruire dei beni, servizi od occasioni di lavoro prodotti dalla società.
ú Sono fissati dei limiti massimi alla quota di partecipazione di ciascun socio ed alla percentuale di utili agli stessi distribuibile. Il che, per un verso stimola l’allargamento della base societaria e contribuisce a fare della cooperativa un’organizzazione di massa, aperta alla categoria sociale interessata; per altro verso, disincentiva la partecipazione alla società per fini esclusivamente lucrativi.
ú Le variazioni del numero e delle persone dei soci e le conseguenti variazioni del capitale sociale non comportano modificazioni dell’atto costitutivo, dunque sono esentate dalla relativa disciplina.
ú Ogni socio persona fisica ha in assemblea un solo voto, qualunque sia il valore della sua partecipazione. E’ introdotto il principio “una testa - un voto”, principio che sottolinea il rilievo della persona dei soci e che capovolge la regola classica di funzionamento delle società di capitali (numero di voti proporzionale al numero delle azioni possedute).
ú Le società cooperative sono sottoposte a vigilanza dell’autorità governativa al fine di assicurarne il regolare funzionamento amministrativo e contabile.

Come risulta dall’articolo 2511, le società cooperative possono scegliere di appartenere indifferentemente al regime di responsabilità illimitata (art. 2513) o limitata (art. 2514). Nel primo caso, delle obbligazioni sociali risponde la società con il suo patrimonio e in caso di liquidazione coatta amministrativa o di fallimento, rispondono in via sussidiaria i soci solidalmente e illimitatamente a norma dell’articolo 2541[65]; nel secondo caso, delle obbligazioni sociali risponde la società con il suo patrimonio, il capitale sociale può essere ripartito in azioni e in caso di fallimento o di liquidazione coatta amministrativa, l’atto costitutivo può stabilire che ciascun socio risponda sussidiariamente e solidalmente per una somma multipla della propria quota a norma dell’articolo 2541. Il diverso regime di responsabilità dei soci incide del tutto marginalmente sulla struttura organizzativa della società. Questa resta modellata secondo lo schema delle società per azioni e la sola significativa differenza consiste nel fatto che solo nelle cooperative a responsabilità limitata (o multipla), le quote di partecipazione dei soci possono essere rappresentate da azioni. Esistono alcune differenze, inoltre, rispetto al regime di solidarietà proprio delle società di persone, infatti il fallimento della società cooperativa non comporta il fallimento dei soci e il socio che cessa di far parte della cooperativa continua a rispondere delle obbligazioni sociali solo per il periodo di due anni dal giorno in cui si è verificato l’allontanamento dalla società.
A norma dell’articolo 2515, la denominazione sociale che può essere formata in qualunque modo, deve necessariamente contenere l’indicazione di società cooperativa a responsabilità illimitata o di società cooperativa a responsabilità limitata. L’articolo citato dispone inoltre che l’indicazione di cooperativa non può essere usata da società che non perseguono uno scopo mutualistico.
La società deve costituirsi per atto pubblico (art. 2518) e l’atto costitutivo deve indicare:
1) il cognome e il nome, il luogo e la data di nascita, il domicilio e la cittadinanza dei soci;
2) la denominazione, la sede della società e le eventuali sedi secondarie;
3) l’oggetto sociale;
4) se la società è a responsabilità illimitata o limitata e, in questo caso, se il capitale sociale è ripartito in azioni e l’eventuale responsabilità sussidiaria dei soci;
5) la quota di capitale sottoscritta da ciascun socio, i versamenti eseguiti e, se il capitale è ripartito in azioni, il valore nominale di queste;
6) il valore dei crediti e dei beni conferiti in natura;
7) le condizioni di ammissione dei soci e il modo e il tempo in cui devono essere eseguiti i conferimenti;
8) le condizioni per l’eventuale recesso e per l’esclusione dei soci;
9) le norme secondo le quali devono essere ripartiti gli utili, la percentuale massima degli utili ripartibili e la destinazione che deve essere data agli utili residui;
10) le forme di convocazione dell’assemblea;
11) il numero degli amministratori e i loro poteri, indicando quali tra essi hanno la rappresentanza sociale;
12) il numero dei componenti del collegio sindacale;
13) la durata della società;
14) l’importo globale, almeno approssimativo, delle spese per la costituzione poste a carico della società.
Deve essere allegato all’atto costitutivo anche lo statuto contenente le norme relative al funzionamento della società.
L’atto costitutivo deve essere iscritto nel registro delle imprese e con l’iscrizione la società cooperativa acquista personalità giuridica.
Nelle cooperative a responsabilità limitata, come sono le banche popolari, si è già detto che le quote possono essere rappresentate da azioni. Il valore nominale di ciascuna azione non può essere inferiore a due euro. Per stimolare l’allargamento della compagine azionaria, nessun socio persona fisica può detenere una quota superiore allo 0,50% del capitale sociale.
Alle azioni di cooperativa si applicano gli articoli dettati per le azioni delle società di capitali. Una specifica disciplina è però dettata per il trasferimento della partecipazione sociale (art. 2523), per il rilievo che nelle società cooperative acquista la persona dei soci. Le quote o azioni non possono essere cedute, con effetto verso la società, senza l’autorizzazione degli amministratori. Autorizzazione che non potrà, in ogni caso, essere validamente concessa qualora l’acquirente non possegga i requisiti soggettivi fissati per legge o dall’atto costitutivo. Inoltre, l’atto costitutivo può anche vietare del tutto la cessione sia delle quote, sia delle azioni, salvo in questo caso il diritto del socio di recedere dalla società.
Non è invece esclusa la possibilità per gli amministratori di acquistare o rimborsare quote o azioni della società, purché queste operazioni siano fatte nei limiti degli utili distribuibili e delle riserve disponibili risultanti dall’ultimo bilancio regolarmente approvato.

L’articolo 2520 introduce uno degli elementi di maggior peso nella disciplina delle società cooperative: la variabilità del numero dei soci e del capitale. Le società cooperative sono società a capitale variabile, ossia la variazione del numero e delle persone dei soci non comporta modificazioni dell’atto costitutivo. Il capitale non è determinato in un ammontare prestabilito, anche se la società è a responsabilità limitata. Estremamente semplificato si pone allora il procedimento di ammissione dei nuovi soci, non dovendosi ogni volta procedere ad una modifica dell’atto costitutivo (cosiddetto principio della “porta aperta”). L’ammissione è deliberata dagli amministratori, su domanda dell’interessato, e la delibera di ammissione è annotata a cura degli stessi amministratori nel libro dei soci. L’ammissione alla società è subordinata al possesso di requisiti soggettivi, stabiliti dall’atto costitutivo. La struttura delle società cooperative comporta di regola, salvo specifiche norme di eccezione, l’insussistenza in capo dell’aspirante socio, in possesso dei requisiti fissati per legge o per atto costitutivo, di una posizione soggettiva tutelabile, sia nella forma del diritto soggettivo che dell’interesse legittimo, con conseguente non configurabilità del diritto al risarcimento per la mancata ammissione[66]. Dunque, quando lo statuto di una società cooperativa attribuisca al consiglio di amministrazione il potere di ammettere gli aspiranti soci secondo un giudizio insindacabile, non può essere prospettato un diritto soggettivo ad essere ammessi, ancorché si possiedano tutti i requisiti previsti dallo statuto stesso.
Una volta ammesso, il nuovo socio deve versare, oltre il valore nominale delle quote o azioni sottoscritte, anche un sovraprezzo determinato dagli amministratori per ciascun esercizio sociale, tenuto conto delle riserve risultanti dall’ultimo bilancio approvato (art. 2525). Costituiscono cause di riduzione del numero dei soci e del capitale, il recesso (art. 2526), l’esclusione (art. 2527) e la morte (art. 2528) del socio stesso.
La dichiarazione di recesso nei casi in cui questo è ammesso dalla legge o dall’atto costitutivo, deve essere comunicata con raccomandata alla società e deve essere annotata nel libro dei soci a cura degli amministratori. Essa ha effetto con la chiusura dell’esercizio in corso, se comunicata entro tre mesi prima, e in caso contrario con la chiusura dell’esercizio successivo. Il recesso è ammesso per legge quando l’atto costitutivo vieti la cessione delle quote o delle azioni; nei casi previsti per le società per azioni (cambiamento dell’oggetto sociale, trasformazione della società, trasferimento della sede sociale all’estero); quando esistano altre cause previste dall’atto costitutivo.
L’esclusione del socio può avvenire innanzitutto, ai sensi dell’articolo 2524, quando lo stesso non esegue in parte o completamente il pagamento delle quote o delle azioni sottoscritte. Inoltre può aver luogo negli altri casi previsti dagli articoli 2286 e 2288, 1° comma, ossia i casi previsti per le società di persone, e in quelli stabiliti dall’atto costitutivo.
Ai sensi dell’articolo 2286, l’esclusione del socio può aver luogo per gravi inadempienze delle obbligazioni che derivano dalla legge o dal contratto sociale, nonché per l’interdizione, l’inabilitazione del socio o per la sua condanna a una pena che porta all’interdizione, anche temporanea, dai pubblici uffici. Parimenti è escluso di diritto il socio che sia stato dichiarato fallito (art. 2288, 1° co.). Quando l’esclusione non ha luogo di diritto, deve essere deliberata dall’assemblea ordinaria dei soci o, se l’atto costitutivo lo consente, dagli amministratori, e deve essere comunicata al socio, che può proporre opposizione davanti al tribunale, nel termine di trenta giorni. Il tribunale può sospendere l’esecuzione della delibera.
In caso di morte del socio il rapporto sociale si estingue, salvo che l’atto costitutivo non disponga la continuazione della società con gli eredi. L’articolo 2528, pone come regola ordinaria nelle società cooperative l’intrasmissibilità mortis causa della posizione di socio e lo scioglimento del rapporto sociale rispetto al socio defunto, essendone consentita la continuazione con gli eredi solo se ciò sia previsto dall’atto costitutivo, il quale pertanto costituendo la fonte esclusiva della possibilità per l’erede di succedere nel rapporto sociale, può legittimamente prevedere che quella continuazione sia rimessa al discrezionale e insindacabile giudizio degli organi sociali[67].
In ogni caso di estinzione del rapporto sociale, la liquidazione della quota o il rimborso delle azioni del socio uscente, viene stabilita in applicazione delle disposizioni dell’articolo 2529. La liquidazione o il rimborso avvengono sulla base del bilancio dell’esercizio in cui il rapporto sociale si scioglie limitatamente al socio. Il pagamento deve essere effettuato entro sei mesi dall’approvazione del bilancio stesso. Se le quote o le azioni non erano interamente liberate, il socio uscente o gli eredi del socio defunto rispondono verso la società, per il pagamento dei conferimenti ancora dovuti, per due anni dal giorno in cui si è verificata la causa di estinzione del rapporto (art. 2530). Per lo stesso periodo permane l’eventuale responsabilità nei confronti dei terzi per le obbligazioni sociali. Il creditore particolare del socio finchè dura la società non può agire esecutivamente sulla quota o sulle azioni del socio debitore.

La sezione IV, del libro VI , disciplina gli organi sociali delle società cooperative. Gli organi sociali delle cooperative sono gli stessi della società per azioni (assemblea, amministratori e collegio sindacale) ed identico è il reparto di funzioni. Tuttavia esistono alcune significative deviazioni, soprattutto per quel che riguarda il funzionamento dell’assemblea (artt. 2532-2534).
L’assemblea è organo di estrema importanza; nelle società cooperative, dove prevalente è la figura del socio, l’assemblea è il mezzo attraverso il quale più compiutamente si realizza allo stesso tempo la volontà della società e quella dei suoi componenti.
Innanzitutto, il peso di ciascun socio in assemblea è del tutto svincolato dall’ammontare della partecipazione sociale. Per i soci persone fisiche trova rigida applicazione il principio del voto capitario: una testa - un voto. In base al quale ogni socio ha diritto ad un solo voto, qualunque sia il valore della quota o il numero delle azioni possedute. Solo ai soci persone giuridiche possono essere attribuiti più voti, ma non oltre cinque, in relazione all’ammontare della quota o delle azioni, oppure al numero dei loro membri. Hanno diritto di voto tutti coloro che sono iscritti nel libro dei soci da almeno tre mesi, così da evitare che gli amministratori possano manipolare le maggioranza ammettendo un numero massiccio di soci all’ultimo momento. Il socio può farsi rappresentare in assemblea solo da un altro socio e solo se l’intervento a mezzo rappresentante è consentito dall’atto costitutivo. In ogni caso ciascun socio non può rappresentarne più di cinque (art. 2534), per evitare un’eccessiva concentrazione di voti in capo alla stessa persona. Il voto può anche essere dato per corrispondenza, se l’atto costitutivo lo consente.
Lo stesso procedimento assembleare è condizionato dal principio del voto capitario. I quorum costitutivi e deliberativi sono infatti calcolati secondo il numero dei voti spettanti per testa ai soci e non in base all’ammontare della loro partecipazione al capitale. Le modalità di convocazione dell’assemblea sono fissate dall’atto costitutivo.
Particolarmente significativa è l’innovazione costituita dalla possibilità di una “formazione progressiva della volontà assembleare”[68] attraverso il meccanismo delle assemblee separate (art. 2533). L’atto costitutivo può prevedere che il procedimento assembleare sia articolato in due fasi (assemblee separate - assemblea generale), per agevolare la partecipazione dei soci e la formazione delle maggioranze nelle cooperative con ampia compagine sociale e territorialmente articolate.
Le assemblee separate sono consentite quando la società ha almeno cinquecento soci e svolge la propria attività in più comuni. Sono convocate nei comuni in cui risiedono almeno cinquanta soci; deliberano sulle stesse materie che formeranno oggetto dell’assemblea generale ed eleggono soci delegati che parteciperanno a questa ultima. L’assemblea generale è costituita dai delegati designati dalle assemblee separate e delibera definitivamente sulle materie all’ordine del giorno. L’atto costitutivo deve comunque stabilire le modalità per la convocazione delle assemblee separate, per la nomina dei delegati e per la validità delle deliberazioni delle assemblee separate e di quella generale.
Amministratori e sindaci sono disciplinati dall’articolo 2535 e pochissime sono le differenze rispetto alla società per azioni.
Possono diventare amministratori di cooperative solo coloro che siano anche soci o mandatari di persone giuridiche socie e tale regola è inderogabile. In questo modo si cerca di impedire che la gestione della società sia in mani di persone non specificatamente interessate allo svolgimento dell’attività mutualistica. L’atto costitutivo può prevedere che uno o più amministratori o sindaci siano scelti tra gli appartenenti alle diverse categorie dei soci, in proporzione dell’interesse che ciascuna categoria ha nell’attività sociale (art. 2535, 2° co. ).
Gli amministratori hanno il compito di compiere tutti gli atti che rientrano nell’oggetto sociale e, in relazione a questo, ne hanno piena rappresentanza. Il potere di rappresentanza di un amministratore di una società cooperativa è segnato e delimitato dall’attività imprenditoriale, caratterizzata dallo scopo mutualistico, indicata nell’atto costitutivo o nello statuto come oggetto sociale. Ciascun amministratore ha il compito di adempiere ai propri compiti con la diligenza del mandatario e tutti gli amministratori sono responsabili verso la società dei danni derivanti dall’inosservanza di detta regola.
I sindaci possono anche non essere soci e per la nomina a sindaco non è richiesta l’iscrizione in particolari albi professionali o ruoli.
E’ ormai prassi consolidata la previsione negli statuti delle società cooperative di un ulteriore organo sociale: il collegio dei probiviri. A tale organo è affidata la risoluzione delle controversie fra soci o fra soci e società, riguardanti il rapporto sociale o la gestione mutualistica. Con questa previsione statutaria si vuole evitare che eventuali controversie possano sfociare in liti dinnanzi all’autorità giudiziaria. E’ prassi diffusa rivolgersi al collegio per far riesaminare le decisioni degli organi sociali (ammissione di nuovi soci, recesso, esclusione).
La formazione del bilancio è interamente assoggettata alle regole dettate per la società per azioni. Le cooperative di maggior dimensione devono sottoporre il bilancio a revisione obbligatoria da parte di una società di revisione.
Regole specifiche e caratterizzanti sono poi dettate per la destinazione degli utili eventualmente prodotti. Per rafforzare la consistenza del patrimonio sociale, è innanzitutto quadruplicata rispetto alla società per azioni la percentuale degli utili netti annuali da destinare a riserva legale: il venti per cento, anziché il cinque per cento. Inoltre, tale obbligo sussiste indipendentemente dall’ammontare raggiunto dalla riserva legale (art. 2536, 1° co.). Esistono anche molti altri limiti alla distribuzione degli utili che non sono particolarmente significativi per la disciplina delle banche popolari. Anche la disciplina dei controlli legislativi (art. 2542) non trova completa applicazione per le banche popolari, che sono sottratte alle disposizioni della cosiddetta Basevi (1577/1947).

Infine, valgono per le società cooperative le cause di scioglimento previste per la società per azioni (decorso del termine di durata, conseguimento oggetto sociale o sopravvenuta impossibilità di conseguirlo, impossibilità di funzionamento o continuata inattività, riduzione del capitale al di sotto del minimo legale, scioglimento anticipato, altre cause previste dall’atto costitutivo, la sentenza di nullità della società), con la sola differenza, dovuta alla variabilità del capitale sociale, che solo la perdita totale del capitale è causa di scioglimento. Sono poi cause specifiche delle cooperative: la riduzione dei soci al di sotto del minimo legale, se questo non è reintegrato entro un anno; la liquidazione coatta amministrativa disposta dall’autorità governativa. Ai sensi dell’articolo 2540, 2° comma, sono soggette al fallimento le società cooperative che esercitano attività commerciale. L’esercizio di attività imprenditoriale, che sia compatibile con il fine mutualistico, comporta che la cooperativa medesima sia soggetta al fallimento e non alla liquidazione coatta amministrativa.
Il procedimento di liquidazione è disciplinato dalla sezione XI, capo V, ossia dagli articoli 2448 e seguenti.
L’unica peculiarità del procedimento di liquidazione rispetto al procedimento tipico previsto per le società per azioni, è costituita dal fatto che, in caso di irregolarità o di eccessivo ritardo nello svolgimento della liquidazione, l’autorità governativa può sostituire i liquidatori (art. 2545).


2.4 Nelle leggi speciali

Numerose sono state le leggi speciali volte ad incentivare particolari manifestazioni del fenomeno cooperativo, non prive di rilievo anche ai fini della disciplina civilistica. Alcune hanno delineato un nuovo statuto per le cooperative che operano in determinati settori produttivi, introducendo talvolta differenziazioni nell’ambito dello stesso settore. E’ questo il caso delle cooperative di credito articolate nelle due grandi categorie delle banche di credito cooperativo e delle banche popolari, oggi disciplinate dalla legge bancaria 385/1993 (Testo unico bancario).
Alla coordinazione della legislazione delle banche cooperative, operata dal Testo unico bancario, si è arrivati per gradi a partire dal D.Lgs. 105/1948. L’intervento legislativo del 1948 ha permesso alle banche popolari di formare oggetto di una speciale normativa che le escludesse dalla disciplina generale delle cooperative, fissata dalla legge Basevi 1577/1947, ma che continuasse a preservarne la particolare fisionomia di cooperative di credito.
I successivi interventi legislativi in tema di cooperative, in particolare la legge 31-1-1992 n. 59, non hanno interessato in misura rilevante la disciplina delle banche popolari, essendo queste ultime considerate fenomeno a parte rispetto alla materia generale delle società cooperative. La legge summenzionata, ha portato radicali modifiche all’assetto delle cooperative, soprattutto in relazione alle generali esigenze di capitalizzazione[69], introducendo la previsione di categorie di soci non cooperatori: i cosiddetti soci sovventori. Inoltre ha consentito la possibilità per le cooperative di distribuire utili e di operare nei confronti di soggetti che non appartengono alla società, sfumando i tratti caratterizzanti della mutualità funzionale.
L’articolo 21, 8° comma della legge 59/1992, dichiara espressamente che le proprie disposizioni “non si applicano alle banche popolari…per le quali restano in vigore le disposizioni contenute nelle relative leggi speciali”.
Le tappe successive della legislazione speciale non diminuiscono la separazione fra banche popolari e il modello generale delle società cooperative.
Riflessi sulla disciplina delle popolari sono stati prodotti anche dalla legge 30-7-1990 n. 218 (cosiddetta legge Amato). Nella sua iniziale elaborazione questa legge nasceva dalla manifestata esigenza della Banca d’Italia di favorire l’adozione del modello della società per azioni da parte degli enti pubblici creditizi e di favorire la capitalizzazione degli stessi enti. A seguito del dibattito parlamentare per l’approvazione della legge, si arriva alla definizione di un testo normativo che mantiene gli scopi primari di ricapitalizzazione degli enti pubblici creditizi passando attraverso la loro trasformazione in società per azioni, ma che, inoltre, aggiunge a questi anche quello di favorire la concentrazione del sistema creditizio e la costituzione di gruppi polifunzionali. Queste ultime finalità vengono poi estese a tutte le categorie bancarie. Applicabili alle banche popolari sono state tutte le disposizioni di carattere tributario contenute nella legge Amato, e le disposizioni relative alla costituzione del gruppo creditizio e alla vigilanza su di esso.
Particolarmente significativa alla luce della formazione del Testo unico bancario è stata la legge 17-2-1992 n. 207, le cui disposizioni ora sono confluite nel T.u.b. agli articoli 29 e 30. La legge in questione ha introdotto una nuova disciplina delle azioni delle banche popolari e delle cooperative di assicurazione. Tale provvedimento ha apportato sensibili modifiche al quadro normativo nel quale sono inserite le banche popolari con la previsione di una particolare disciplina che accentua la negoziabilità delle azioni di queste ultime discostandosi dalla normativa codicistica e dal d.lgs. 105/1948. La l. 207/1992 ha disciplinato la partecipazione del socio in termini tali da accentuare il carattere di investimento finanziario insito nell’acquisto di azioni di questa categoria di società cooperative.
Infine, merita un accenno il d.lgs. 481/1992, in seguito confluito nel T.u.b., che ha consentito la trasformazione di una banca popolare in società per azioni, sottolineando l’affievolirsi del ruolo che la causa mutualistica svolge nell’ambito delle banche popolari.


2.5 Nel Testo unico del Credito

L’articolo 25 della legge comunitaria 91 ha delegato il governo ad emanare due decreti legislativi: il primo per l’attuazione della direttiva CEE 89/646, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il relativo esercizio; il secondo per la redazione di un “Testo unico delle disposizioni adottate ai sensi del comma 1, coordinato con le altre disposizioni vigenti nella stessa materia, apportandovi le modifiche necessarie a tal fine”. Con il decreto 481/1992 il governo ha dato attuazione alla direttiva 89/646 CEE.
L’attuazione della direttiva in questione ha comportato l’introduzione nel sistema di principi assolutamente nuovi per il nostro ordinamento: la necessità di evitare che le banche italiane si trovassero a competere con quelle europee, sul mercato nazionale e comunitario, in condizioni di inferiorità, ha condotto il Parlamento, prima, e il legislatore delegato, poi, ad eliminare i vincoli di specializzazione (operativa, temporale, istituzionale) che caratterizzavano l’ordinamento del settore; a promuovere l’adozione di più semplici forme organizzative per la gestione delle imprese bancarie (riservando l’attività ad imprese organizzate in forma di società per azioni o di società cooperative a responsabilità limitata); a liberalizzare l’apertura di succursali da parte delle banche comunitarie sul mercato nazionale, e delle banche nazionali sull’intero mercato nazionale e europeo; a consentire alle banche di assumere partecipazioni in imprese non bancarie.
Tutto ciò ha comportato una profonda alterazione dei punti di riferimento tradizionali della disciplina di settore. Si è quindi resa necessaria una revisione generale del sistema, alla luce dei principi comunitari: vi si è provveduto con il Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, emanato con il decreto legislativo 1 settembre 1993 n. 385.
Le linee di intervento rispetto alla disciplina delle banche popolari seguite dai redattori del Testo unico, si possono ricondurre alla semplificazione operata in relazione alla precedente disciplina dettata dal d.lgs. 105/1948. Le disposizioni relative alle banche popolari si riducono a soli quattro articoli e sono in massima parte riconducibili alle norme civilistiche e alle norme bancarie di generale applicazione.
Come risulta dalla relazione del Testo unico, il legislatore ha rivisitato le norme del d.lgs. 105 confermando solo quelle che ha ritenuto essenziali alla caratterizzazione delle “popolari” (es. inderogabilità del voto capitario e della competenza assembleare per la nomina degli amministratori e dei sindaci, disciplina degli utili). Sono decadute le norme che disciplinavano alcuni aspetti marginali in modo difforme dalle regole del diritto comune (es. assemblee separate, voto per corrispondenza, durata della carica degli amministratori). Sono stati pertanto espressamente abrogati il d.lgs. 105 e ogni altra disposizione legislativa sulle banche popolari. E’ stato invece confermato quanto disposto in materia di limiti al possesso azionario dalla legge 207 del 1992, di cui si è chiarita la portata.
Il Testo unico raggruppa, sotto l’etichetta di banche cooperative, le due categorie di aziende di credito che nell’ordinamento preesistente avevano forma organizzativa di società cooperative: le banche popolari e le banche di credito cooperativo (in precedenza, casse rurali e artigiane). I due soggetti vengono riuniti nell’unico genus di banca cooperativa, anche se in realtà presentano tra di loro differenze molto marcate proprio con riguardo all’elemento qualificante, cioè al loro essere cooperative.
Sempre più difficile è oggi individuare con precisione quelli che sono i tratti distintivi di una società cooperativa. In origine, la contrapposizione tra società lucrative e cooperative era netta: lo scopo mutualistico era del tutto distinto dalla previsione di distribuzione di utili. Il confronto tra i due intenti perseguiti fa emergere chiaramente un modello gestionale contrapposto: il principio maggioritario domina le società lucrative, quello democratico domina le società cooperative.
Gli elementi caratterizzanti delle società cooperative sono fondamentalmente riconducibili alla pariteticità dei cooperatori nell’organizzazione sociale e al principio della porta aperta. Al primo tratto fanno riferimento alcune norme presenti nella disciplina dettata dal Testo unico, cioè quelle che garantiscono il voto capitario, per cui ogni socio ha diritto ad un solo voto qualunque sia l’entità della sua partecipazione, e le regole che prevedono un numero minimo di soci per garantire il pluralismo di espressione. Il principio della porta aperta si esprime nella regola secondo cui il capitale è variabile perché l’ingresso e l’uscita dei soci non viene legata alle formalità relative alle variazioni di un capitale fisso. Il principio della porta aperta esprime anche una strutturale apertura della società nei confronti dell’ingresso di nuovi soci.
Nelle banche di credito cooperativo gli elementi summenzionati residuano in misura maggiore che nelle banche popolari. Dunque appare profondamente diversificata la disciplina delle due forme di cooperazione di credito, e le ragioni vanno ricercate nel diverso grado di mutualità che le due categorie di banche esprimono[70].
La disomogeneità tra le due categorie di banche appare chiarissima non appena si consideri il modo in cui è impostata la disciplina del Testo unico: nel capo dedicato alle banche cooperative si ha l’articolo 28 che è l’unica norma di carattere generale, seguito da due sezioni assolutamente autonome, dedicate rispettivamente alle banche popolari e alle banche di credito cooperativo.
La norma generale riserva, al 1° comma, l’esercizio dell’attività bancaria in forma di cooperativa alle due categorie nominate: quando dunque si voglia esercitare l’attività bancaria in qualità di società cooperativa le uniche due configurazioni possibili sono quelle anzidette. Quindi banche popolari e banche di credito cooperativo sono considerate quali distinte species di un unico genus di società cooperativa a responsabilità limitata[71].
Al 2° comma viene specificato che le banche popolari e le banche di credito cooperativo non sono soggette ai controlli che in genere si applicano alle società cooperative attribuiti all’autorità governativa dal codice civile. Questo regime di vigilanza, previsto dagli articoli 2542 e ss., è applicato alle società cooperative in quanto soggetti che godono di una serie di benefici fiscali e in quanto sono enti che perseguono una finalità mutualistica. Per le società cooperative che esercitano il credito, invece, non si adotta il regime di vigilanza dettato dal codice in quanto prevale la vigilanza tipicamente bancaria, la quale comunque involge anche i versanti che attengono alla mutualità.
Dopo l’articolo 28 la disciplina si divarica, anche se una serie di norme viene ripetuta identica nelle due sezioni. Non è casuale che la disciplina si divarichi dal momento che le due categorie di banche sono apprezzate come due tipi di intermediari molto diversi fra loro.


2.5.1 Norme generali

Alle banche popolari è riservata la sezione I, articoli 29/32. L’articolo 29 ne riafferma la natura di società cooperative a responsabilità limitata, le cui principali caratteristiche sono costituite dal capitale variabile, dai limiti del possesso azionario e del voto capitario. Viene esclusa in modo categorico la possibilità per le popolari di scegliere tra regime di responsabilità limitata o illimitata.
Profilo interessante è trattato dal 3° comma dell’articolo in questione che ribadisce che la nomina degli amministratori e sindaci spetta esclusivamente all’assemblea dei soci. Si esclude quindi che la nomina possa essere conferita a soggetti diversi dai soci, in particolare si esclude che l’atto costitutivo possa attribuire un potere di designazione allo Stato o ad enti pubblici territoriali, abbiano o no partecipazioni all’interno della società[72].
L’articolo 29 si conclude disponendo che le banche popolari sono interamente sottratte alle disposizioni del D.lgs. 1577/1947 e successive modificazioni: alle popolari non si applica la legislazione tipica delle cooperative, sia per il versante degli oneri, che per quello delle agevolazioni fiscali. Il Testo unico ribadisce la scelta già operata dalla l. 59/1992, legge di riforma delle società cooperative, che sottraeva integralmente al proprio ambito di applicazione le popolari (art. 21, 8° comma).
Rispetto alle banche costituite in forma di società per azioni il solo tratto distintivo delle banche popolari è rappresentato dalla struttura del capitale, essendo da tempo intervenuta una completa parificazione operativa.
Esigenze di coordinamento dell’intera disciplina delle popolari ha reso opportuna la riproduzione nel decreto legislativo in questione (385/1993) delle disposizioni contenute nella l. 17-2-1992 n. 207. Questa ultima non viene abrogata completamente, restando in vigore solo le norme relative alle mutue assicuratrici.
Il comma 2 riproduce l’articolo 1, 1° comma, della l. 207/1992, fissando in due euro il valore nominale minimo delle azioni delle banche popolari.


2.5.2 I soci

La struttura delle società cooperative riserva una posizione di assoluto rilievo alla figura del socio. I tratti distintivi del tipo sociale (primo fra tutti, il voto capitario) fanno tutti riferimento alla peculiare circostanza che i poteri sono attribuiti alla persona del socio, prescindendo, a differenza da quanto avviene nelle società di capitali, dall’ammontare della partecipazione detenuta. Il primo comma dell’articolo 30, articolo dedicato ai Soci, conferma il principio, tratto dall’articolo 6 del d.lgs. 105/1948, che nelle banche popolari ogni socio ha diritto ad un solo voto qualunque sia il numero di azioni possedute. E’ di conseguenza esclusa la possibilità di attribuire alle persone giuridiche presenti nella compagine sociale il cosiddetto diritto di voto multiplo previsto dall’articolo 2532 c.c.. L’istituto del voto capitario, che caratterizza e contraddistingue le organizzazioni di tipo cooperativo, assume una particolare valenza nella categoria delle popolari, allorquando si consideri che il comma 4 dello stesso articolo, stabilisce in duecento il numero minimo di soci.
Infatti, mentre di norma nelle cooperative la previsione di un nucleo minimo di soci è per lo più diretta a formare una adeguata base patrimoniale, nelle banche popolari la consistente compagine sociale favorisce anche una maggiore contrapposizione ed espressione in assemblea, a presidio dell’indipendenza della gestione aziendale[73].
Come si rileva dalla lettura del comma 4, la presenza di un numero minimo di soci è condizione importantissima per lo stesso funzionamento della società. Infatti nel momento in cui la consistenza della compagine sociale dovesse scendere al di sotto della soglia minima, e se non venisse reintegrata entro un anno, la banca dovrebbe essere posta in liquidazione. Ovviamente la liquidazione potrà essere evitata se, entro il termine utile per la reintegrazione della compagine sociale, l’assemblea deliberi, ad esempio, la fusione con altra banca della categoria ovvero la trasformazione in società per azioni, sempreché ne ricorrano i presupposti[74].
Altra espressione della centralità della figura del socio e della tendenziale pariteticità dei soci nell’organizzazione, è la previsione, al comma 2, di un tetto ad ogni partecipazione, tetto che è fissato in percentuale per le banche popolari. Nessun socio può detenere azioni in misura eccedente lo 0,50% del capitale sociale. Il socio che si trovi in possesso di titoli in misura superiore a tale limite deve alienare le azioni eccedenti.
Ad attivare la procedura di alienazione è la stessa banca partecipata che, non appena rileva il superamento di detto limite, contesta al socio la violazione del divieto. Il termine entro cui il socio deve dismettere le partecipazioni eccedenti, ha decorso dal giorno della contestazione e si protrae per un anno. In caso di mancata alienazione non si procede ad una vendita coattiva, ma si prevede un particolare sistema di sterilizzazione della partecipazione eccedente, che assoggetta a regime diverso i diritti amministrativi e patrimoniali ad esse afferenti: i primi restano in capo al socio, i secondi sono acquisiti dalla banca fino a che le azioni non verranno vendute.
Unica deroga al limite del possesso azionario è prevista dal comma 3, che prevede che gli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (es. fondi comuni di investimento, SICAV) possano superare tale limite, nella misura prevista dalla disciplina propria di ciascuno di essi. Una banca popolare di dimensioni minori, per ipotesi sottocapitalizzata, ha bisogno di apporto di capitali, che non può provenire da un unico soggetto, coerentemente con i limiti del possesso azionario, e che quindi deve provenire da soggetti che istituzionalmente non hanno interesse a occuparsi della gestione di altre imprese, ma che svolgono attività di investimento, ottimizzando il rendimento dei capitali loro affidati.
Il voto capitario e la fissazione di un limite al possesso azionario di ciascun socio hanno lo scopo di evitare il formarsi di posizioni di dominio economico, preservando lo spirito cooperativo. Ecco allora che le banche popolari vengono ad assumere la connotazione di pubblic company, avuto riguardo alla larga base azionaria, nella realtà assai superiore al minimo richiesto (200 soci) e agli ostacoli posti alla costituzione di nuclei di maggioranza.
L’articolo 30 si conclude con la disciplina del gradimento di nuovi soci, orientata a ridurre i limiti alla chiusura della compagine sociale a nuovi ingressi. Le norme raccolte nel Testo unico offrono una soluzione di mediazione fra le diverse esigenze maturate nel tempo, incidendo sia sui caratteri del gradimento (comma 5) che sugli effetti del suo diniego (comma 6).
L’istituto del gradimento del consiglio di amministrazione all’ingresso di nuovi soci, previsto in via generale dagli artt. 2523 e 2525 del c.c., ha ricevuto - già ad opera della l. 207/1992, recante modifiche alla disciplina delle azioni delle banche cooperative - una puntuale disciplina, attesa l’ampia diffusione dei titoli delle banche popolari tra il pubblico, quale forma di investimento azionario[75]. La clausola di gradimento è connaturata sia alla variabilità del capitale delle cooperative, che rende possibile l’emissione di nuove azioni senza che ciò comporti una modifica dell’atto costitutivo, sia all’esigenza di valutare le adesioni rispetto al fine di preservare il carattere cooperativo dell’impresa.
Le domande di ammissione a socio - sia mediante sottoscrizione di nuove azioni, che a seguito dell’acquisto di titoli già emessi - sono esaminate dalla società in maniera libera e non sindacabile da parte dell’aspirante socio, che non vanta un diritto all’ingresso. La legge impone alle banche popolari di dare conto agli interessati del processo valutativo adottato dagli amministratori. Infatti al comma 5 è disposta la previsione che le domande di rigetto[76] siano motivate avuto riguardo “all’interesse della società, alle prescrizioni statutarie e allo spirito della forma cooperativa”. Il consiglio di amministrazione non può quindi esercitare con mero arbitrio il disconoscimento della possibilità di ingresso del nuovo socio, che deve essere comunque parametrato a dati di oggettivo riscontro, individuati dalla legge nell’interesse della società o nelle prescrizioni statutarie
In caso di rigetto dell’istanza è poi previsto che l’aspirante socio possa avanzare entro trenta giorni dal ricevimento di diniego una richiesta di revisione al collegio dei probiviri, organismo costituito ai sensi dello statuto, che ha il compito di risolvere le controversie relative al rapporto sociale insorte tra i soci e la stessa società, al fine di assicurare il giusto componimento delle stesse e garantire correttezza di comportamento. Il consiglio di amministrazione è tenuto a riesaminare la domanda di ammissione se gli viene richiesto dal consiglio dei probiviri. Dunque la valutazione del consiglio d’amministrazione non è insindacabile e il ricorso ad uno strumento di giustizia interna, il collegio dei probiviri, non preclude il ricorso agli ordinari rimedi giurisdizionali.
Secondo il comma 6 dell’articolo 30 t.u. coloro ai quali il consiglio di amministrazione abbia rifiutato l’ammissione a socio possono esercitare i diritti aventi contenuto patrimoniale relativi alle azioni possedute, fermi restando i vincoli al possesso azionario sanciti dal comma 2 del suddetto articolo.
Si ritiene, in dottrina e in giurisprudenza, che nelle cooperative l’acquisto di azioni avvenuto prima di aver ottenuto il gradimento è valido ed efficace tra le parti, ma non nei confronti della società, con la conseguenza che il socio può esclusivamente esercitare i diritti aventi contenuto patrimoniale, ma non quelli derivanti dalla titolarità dell’azione.
La salvaguardia dei diritti patrimoniali, così come intesa dal comma 6, sembra configurare la transizione delle banche popolari verso la funzione lucrativa, in quanto prevede la possibilità che esistano soci non graditi che sono per la società meri investitori.
La rilevanza che nelle popolari ha assunto la dimensione patrimoniale della partecipazione ha posto l’esigenza di rimuovere i vincoli che ostacolavano la circolazione e la diffusione delle azioni ed in particolare l’ammissione alla negoziazione presso le Borse Valori. Per cui è pienamente ammissibile il trasferimento dei titoli mediante girata, fermo restando che esiste in capo all’azionista l’obbligo di inoltrare la domanda di ammissione a socio. Rimane saldo, come già ricordato, il limite al possesso azionario anche per quegli azionisti non soci. Appare dunque chiaramente che nelle banche cooperative popolari il limite al possesso azionario è diretto ad evitare che singoli azionisti siano in grado di esercitare un influenza dominante sulle scelte aziendali e sull’assetto finanziario e patrimoniale della società.


2.5.2 Azioni e limiti al possesso azionario

Per le società di capitali il codice civile non prevede alcun limite al valore nominale delle azioni né tantomeno limita quantitativamente il numero delle azioni detenibili da uno stesso socio. Ciò invece avviene per le società cooperative e in modo particolare per le cooperative di credito.
Secondo l’opinione prevalente[77], la prescrizione di un valore nominale minimo per le azioni delle cooperative, ha la funzione di evitare l’attribuzione della qualità di socio al di sotto di un minimo impegno patrimoniale. Il valore nominale massimo è invece espressione del peculiare carattere personale che si è voluto mantenere alla partecipazione sociale nelle cooperative; la previsione del limite massimo, infatti, tende ad impedire che la determinazione di un valore eccessivamente oneroso possa vanificare il principio della porta aperta.
L’articolo 29 fissava in cinque mila lire[78] il valore nominale minimo delle azioni delle popolari, riproducendo quanto era già disposto dalla l. 207/1992. Fino al 1992 era rimasto in vigore il valore minimo nominale stabilito dal d.lgs. 105/1948 all’articolo 4, 3° comma. La medesima norma fissava in duecentocinquanta mila lire il valore nominale complessivo delle azioni detenibili da un singolo socio.
Il limite al possesso azionario, in combinazione con il principio del voto capitario, ha lo scopo di evitare il determinarsi di posizioni di dominio collegate al valore economico dell’investimento.
La disciplina del limite massimo di possesso delle azioni delle banche popolari si distingue da quella vigente per le altre cooperative, soprattutto per quanto concerne il metodo di determinazione: per le banche popolari il limite è fissato in termini percentuali, per le altre cooperative, ivi comprese le banche di credito cooperativo, il limite è fissato in valore assoluto.
Il sistema di determinazione previsto per le banche popolari assicura l’adeguamento automatico della partecipazione calcolabile man mano che il capitale aumenta.
Come già ricordato, l’unica deroga ammessa al limite del possesso azionario è a favore degli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari.
La disciplina che la banca deve seguire qualora ravvisi il superamento di detto limite da parte di uno o più soci, è quella prevista dall’articolo 30 t.u. , 2° comma. La severità della sanzione prevista, che priva il detentore delle azioni eccedenti dei diritti patrimoniali ad esse connessi, dà conto dell’importanza che l’ordinamento annette al rispetto del limite. Quest’ultimo ha lo scopo di tutelare l’essenza stessa delle banche popolari. Infatti, “il sistema strutturale della banca cooperativa, anche se si tratta di cooperazione spuria, postula una ripartizione del potere del socio non solo sotto il profilo amministrativo, ma anche sotto quello economico”[79].


2.5.3 Trasformazioni e fusioni

Alle società è consentita la possibilità di adottare un tipo di organizzazione sociale diverso da quello originario mediante il ricorso alla trasformazione. Questa è possibile anche quando il nuovo modello istituzionale di società sia del tutto diverso da quello inizialmente prescelto, poiché il potere deliberativo dell’assemblea trova un limite nel diritto di recesso posto a tutela dei soci dissenzienti.
La fusione, come la trasformazione, si concretizza in una modifica dell’atto costitutivo e quando ha per oggetto società di tipi eterogenei assorbe anche una trasformazione, per cui si dovranno applicare le norme relative incluse quelle sul diritto di recesso dei soci. Ciò consente una trattazione unitaria delle problematiche riguardanti le trasformazioni e le fusioni eterogenee di banche popolari in società per azioni, ora regolate dall’articolo 31 t.u.b. .
Nel periodo antecedente la legge bancaria, il tema in questione ha sollevato problemi nel diritto comune delle società e nella legislazione bancaria, dando luogo a interpretazioni contrastanti in dottrina e al consolidarsi di un orientamento della giurisprudenza favorevole alle trasformazioni in s.p.a. delle banche popolari[80].
All’iniziale prevalere della tesi fondata sull’inammissibilità della modifica dell’oggetto sociale tipico della forma societaria della cooperativa, era subentrata con il tempo un’interpretazione che ha superato questo divieto alla trasformazione. L’articolo 14 della legge 127/1971 sanciva, per l’appunto, la possibilità di trasformazione delle banche popolari in società ordinarie. La formulazione di questa disposizione era determinata dalla considerazione che le banche popolari non appartenessero in modo totalitario alla categoria delle cooperative, dal momento che dall’analisi statutaria si evidenziava l’influenza condizionante di interessi lucrativi sulla volontà di partecipazione e la mancanza della mutualità tipica delle imprese cooperative.
Successive interpretazioni della Corte di Cassazione[81] e successivi interventi legislativi[82], hanno confermato la possibilità per le banche popolari di trasformare il tipo sociale. La giurisprudenza ha in seguito omologato le diverse operazioni di trasformazione e fusione di banche popolari in società per azioni, sotto il controllo dell’autorità creditizia.
La posizione della dottrina in tema di trasformazione, induce a riconoscere alle banche popolari la natura di società lucrative a capitale variabile, caratterizzate dall’assetto di pubblic company e dalla gestione democratica, nelle quali possono sussistere elementi tipici della struttura cooperativa[83].
Dunque la forma di società cooperativa a responsabilità limitata non rappresenta alcun ostacolo a trasformazioni e fusioni da cui risultino società per azioni.
Queste operazioni sono assoggettate alle norme poste dall’articolo 31 t.u.b.. Sono innanzitutto sottoposte ad autorizzazione della Banca d’Italia, che è chiamata ad esaminarle sotto l’aspetto tecnico-economico nell’interesse dei creditori ovvero nell’esigenza di rafforzamento patrimoniale ovvero ai fini di razionalizzazione del sistema bancario. L’accertamento delle Autorità di vigilanza deve estendersi alla verifica della coerenza dell’operazione con il criterio di sana e prudente gestione, come si evince dal rinvio agli articoli 56 e 57 t.u.b., espressamente richiamati dal comma 3 dell’articolo 31.
In particolare l’interesse dei creditori risponde all’esigenza di tutelare le ragioni dei depositanti nel momento in cui la trasformazione in s.p.a. nasconda una chiara finalità di risanamento di situazioni aziendali anomale altrimenti non risolvibili.
Il requisito del rafforzamento patrimoniale è in linea con gli obiettivi di vigilanza prudenziale, in quanto i fondi propri, esprimendo la capacità di una banca di fronteggiare eventuali perdite, rappresentano la principale tutela della stabilità.
Infine, l’obiettivo della razionalizzazione tende a favorire il riordino del sistema, orientando le banche, nel rispetto della loro autonomia d’impresa, verso soluzioni in grado di accrescerne le dimensioni medie e le capacità concorrenziali sul mercato.
Nei presupposti legislativi appena citati, emerge la completa mancanza di riferimenti alla tutela dell’interesse mutualistico, ad ulteriore conferma della neutralità della forma cooperativa delle banche popolari. Quindi i parametri previsti dall’articolo 31 comma 1 rispondono alla volontà del legislatore di sottoporre a uno specifico accertamento della Banca d’Italia la verifica delle condizioni che rendono possibile l’uscita delle banche popolari dalla categoria, piuttosto che allo scopo di preservare l’integrità della stessa da iniziative arbitrarie o speculative dei soci dominanti[84].
Il fatto che siano state poste dal legislatore delle condizioni alternative alla fattibilità giuridica delle trasformazioni e delle fusioni eterogenee delle banche popolari viene bilanciato dalla previsione di quorum particolarmente elastici per l’adozione delle delibere assembleari di trasformazione o di fusione. Una volta accertata la compatibilità dell’operazione con almeno uno dei requisiti fissati dal comma 1, art. 31, il secondo comma prevede che qualora gli statuti prescrivano maggioranze differenziate in ragione dell’oggetto della modifica, si applica la meno elevata tra esse, introducendo in questo modo una inequivocabile agevolazione per il cambiamento della forma giuridica delle banche popolari.
La previsione dettata dall’articolo 31 riguardante i quorum deliberativi è più completa rispetto a quanto era stabilito dall’articolo 41 del d.lgs. 481/92, il quale sanciva che le deliberazioni assembleari erano assunte con le maggioranze previste dai rispettivi statuti per le modificazioni statutarie. La vecchia norma lasciava dubbiosi circa la reale consistenza dei quorum: si trattava di quelli previsti per le deliberazioni di particolare rilevanza o di quelli stabiliti per le modifiche ordinarie dell’atto costitutivo?
L’articolo 31 mette chiarezza a tal proposito anche se con l’intento di agevolare le procedure deliberative. Tuttavia le disposizioni in oggetto non pregiudicano le aspettative di tutela delle minoranze, le quali sono salvaguardate dalla previsione del diritto di recesso che assicura una possibile riparazione alla lesione dei diritti del socio dissenziente. La regola del diritto di recesso indica la prevalenza della regola maggioritaria e induce a ritenere ormai superata la necessità del consenso unanime dei soci per deliberare trasformazioni di società cooperative o fusioni eterogenee da cui risultino società per azioni. Nonostante la norma in parola sia riferita alle sole trasformazioni dirette, la Banca d’Italia ha ritenuto che i medesimi effetti possono essere conseguiti tramite una trasformazione indiretta, realizzabile attraverso lo scorporo delle attività e delle passività della banca popolare e il conferimento delle stesse in una società per azioni preesistente o di nuova costituzione, partecipata dalla cooperativa conferente che perde la qualifica di azienda bancaria[85]. Anche in caso di scorporo devono essere rispettati i parametri dettati dall’articolo 31.
L’articolo si conclude con il terzo comma che reca il coordinamento della materia con la disciplina generale delle fusioni tra banche.


2.5.4 Utili

La parte del Testo unico bancario relativa alla disciplina delle banche popolari si chiude con l’articolo 32 che stabilisce le norme relative alla distribuzione degli utili. L’articolo riprende il contenuto dell’articolo 8, d.lgs. 105/48 dedicato alla ripartizione degli utili delle banche popolari.
La norma sugli utili consente di affrontare due questioni di particolare importanza: la prima inerente alla ripartizione degli stessi nel rispetto delle finalità di legge, statutarie o assembleari; la seconda riguardante il controverso rapporto tra forma cooperativa, scopo di lucro e mutualità nelle banche popolari.
Il primo comma art. 32 stabilisce che le banche popolari devono destinare almeno il dieci per cento degli utili netti annuali a riserva legale, semplificando nettamente il previgente meccanismo di accantonamento. La vecchia normativa prevedeva infatti che alla riserva legale fosse destinata la quinta parte degli utili netti annuali sino al raggiungimento della metà del capitale sociale.
Il nuovo testo di legge introduce una regola di accumulazione uniforme e più semplice che dà certezza alla percentuale annua di accantonamento eliminando ogni problema connesso alla variabilità del capitale sociale nelle banche popolari. Risulta logica pertanto la differenza con la disciplina generale delle società per azioni, valida anche per le banche costituite in forma di s.p.a., che fissa un tetto del venti per cento del capitale sociale per l’obbligo di accantonamento annuale degli utili alla riserva legale[86].
Il legislatore fissando un limite minimo del dieci per cento all’attribuzione degli utili al fondo di riserva legale delle banche popolari, ha voluto garantire condizioni minimali di sana e prudente gestione, lasciando all’autonomia statutaria e assembleare la determinazione della politica dei dividendi. Un’ulteriore finalità può essere ravvisata nella sensibilizzazione dei soci circa la rilevanza strategica che assume l’autofinanziamento nel preservare gli equilibri tecnici e nell’assicurare un ordinato sviluppo operativo, ponendo i presupposti per l’incremento del valore delle azioni e per una politica di stabilizzazione degli utili di esercizio[87].
La previsione legislativa impone che il prelievo degli utili da destinare alla riserva legale avvenga prima delle assegnazioni agli altri fondi e del pagamento dei dividendi sulle azioni.
Per le società cooperative il codice civile[88] prescrive un obbligo di accantonamento annuale degli utili in misura maggiore, pari alla quinta parte degli stessi qualunque sia l’ammontare del fondo di riserva legale. La norma prevista per le banche popolari si limita dunque a stabilire un obbligo minimo di legge rispetto alla prescrizione del codice, anche se l’osservanza delle regole di vigilanza bancaria può richiedere maggiori accantonamenti ai fondi patrimoniali.
La norma che regola l’alimentazione della riserva legale e le previsioni sul capitale minimo delle banche, danno valore alla tesi che attribuisce al patrimonio la funzione di garanzia dell’impresa; funzione che trova un suo diretto riconoscimento nei poteri delle autorità creditizie di fissare requisiti minimi di patrimonializzazione tali da fronteggiare le diverse tipologie di rischio derivanti dall’attività imprenditoriale esercitata[89].
Il secondo comma dell’articolo 32 effettua un’elencazione delle possibili modalità di riparto degli utili di esercizio, precisando che la quota non assegnata a riserva legale, ad altre riserve, ad altre destinazioni previste dallo statuto o non distribuita ai soci, è destinata a beneficenza o assistenza. La norma dunque non individua un preciso dovere di destinare a scopi di beneficenza una parte degli utili, lasciando ampia discrezionalità ai soci. Anche per tale via viene riconfermata la spiccata finalità lucrativa delle banche popolari.
Un’ulteriore conferma di tale circostanza è data dall’esclusione delle banche popolari dalle nuove norme generali sulle società cooperative introdotte con legge 59/92, per cui tali banche non sono tenute a corrispondere una quota di utili netti annuali ai fondi mutualistici per la promozione e lo sviluppo della cooperazione nelle misure e con le modalità previste dalla legge.
Un secondo aspetto rilevante è la diversità di trattamento rispetto alle banche di credito cooperativo, che sono per legge obbligate ad accantonare gli utili di gestione a riserva almeno per il settanta per cento e a devolverne una parte ai fondi mutualistici previsti dal secondo comma dell’articolo 2536 c.c., comprimendo di molto le facoltà di remunerazione dei soci[90].
Anche le previsioni del Testo unico in materia di utili dunque accentuano le difformità che si riscontrano nella disciplina delle banche popolari rispetto a quella generale delle cooperative, confermandone l’esenzione.


2.6 Rilievo della riforma delle Società sulla disciplina delle società cooperative

L’azione riformatrice iniziata con l’approvazione del Testo unico della Finanza (decreto legislativo n. 58 del 1998) richiedeva, per essere completata, un intervento sistematico di riforma del diritto delle società di capitali, e delle altre forme societarie, che dotasse l’Italia di un ordinamento moderno e flessibile, coerente con l’obiettivo di favorire la nascita, la crescita e la competitività delle imprese.
Il disegno elaborato dalla commissione Mirone, trasformato in legge delega per la disciplina delle società di capitale e società cooperative (legge 3 ottobre 2001, n. 366) dal Parlamento, ha nel suo complesso risposto in modo soddisfacente a tali esigenze di modernizzazione. Esso trova compiuta attuazione nel “Decreto legislativo di riforma del diritto societario”, approvato definitivamente dal Consiglio di Ministri nel corso della seduta del 10 gennaio 2003 (la cui entrata in vigore è fissata al 1° gennaio 2004 con termine previsto entro il 31 dicembre 2004 per l’adeguamento degli statuti delle società esistenti).
L’aspetto centrale della riforma è la realizzazione degli obiettivi posti dall’articolo due della legge di delega: flessibilità della disciplina, ampliamento dell’autonomia statutaria, valorizzazione del carattere imprenditoriale delle società. Questi profili trovano espressione nelle regole organizzative dettate per le società a responsabilità limitata, dove si è delineato un modello snello e informale incentrato sulle relazioni contrattuali tra i soci, e per le società per azioni, dove risulta valorizzata l’autonomia statutaria[91].
Inoltre, la flessibilità organizzativa e l’ampliamento delle possibilità di emissione di strumenti finanziari di debito e di partecipazione, faciliteranno la crescita delle imprese e l’apertura al mercato dei capitali.
La nuova normativa agevola anche il passaggio da un tipo societario a un altro, o da un modello di amministrazione e controllo a uno diverso, attraverso la semplificazione delle procedure, senza per questo ledere le posizioni soggettive dei soci o dei creditori.
Il nuovo ordinamento appare coerente con l’apertura internazionale dell’economia; esso offrirà all’imprenditore, a soci, azionisti e investitori strumenti adeguati alle esigenze dei mercati globali.
Non sembrano indeboliti il sistema dei controlli e la tutela degli interessi di soci di minoranza e soggetti terzi, con la parziale eccezione delle nuove norme sul falso in bilancio. In effetti, la tutela degli interessi dei soci è stata rafforzata con le nuove ipotesi di recesso in caso di significativi mutamenti nell’oggetto sociale e nell’organizzazione. Per le società per azioni, si è prevista l'azione sociale di responsabilità esercitata dalla minoranza, in linea con la soluzione già adottata dal Testo unico della Finanza. Inoltre, laddove la società si apra agli apporti del mercato dei capitali, si applicano norme più stringenti a tutela dei risparmiatori e dell’integrità del mercato.
In questa prospettiva si muove anche la nuova disciplina dei gruppi, la quale riconosce, legittimandola e disciplinandola, l’attività di direzione e coordinamento svolta da una società nei confronti di altre società, da essa controllate o sulle quali eserciti un’influenza dominante. L’articolato stabilisce regole di trasparenza e, in caso di abuso nell’attività di direzione e coordinamento, un regime rafforzato di responsabilità.
Schematicamente, le principali novità apportate dalla riforma in tema di s.p.a. e s.r.l. sono le seguenti:
ú sia le s.p.a. che le s.r.l. possono essere costituite unilateralmente, nell’atto costitutivo può non essere indicata la durata della società e il versamento dei decimi all’atto della costituzione passa dal valore di 3 a 2,5/10;
ú la riforma introduce un’apposita disciplina dei patti parasociali, con specifici adempimenti pubblicitari;
ú le azioni emesse da s.p.a. potranno non avere il valore nominale e lo statuto potrà prevedere categorie di azioni fornite di diritti diversi;
ú cambia il sistema di governance delle s.p.a. che, oltre al sistema tradizionale composto da c.d.a. e collegio sindacale, potranno scegliere di adottare il modello monistico o il modello dualistico[92];
ú per entrambi i tipi societari sono ampliate le cause di recesso e cambiano i criteri di determinazione del valore delle azioni del socio recedente;
ú sono previste modifiche, rispetto alla disciplina attuale, anche per le norme di bilancio.

Per quanto concerne la disciplina delle società cooperative, si può affermare che per la prima volta dopo l’emanazione del codice civile del 1942 viene promulgato un provvedimento legislativo di carattere generale che sul piano metodologico segna una svolta rispetto al passato, consentendo alle cooperative di eliminare certi anacronismi. La riforma del comparto cooperativo predisposta dalla commissione Vietti, ha approfittato dell’occasione per rivisitare non solo tutte le norme del codice in tema di società cooperativa, ma anche per inserire nel progetto di legge gran parte delle disposizioni della legge Basevi, aventi valenza generale o riferite alle cooperative agevolate.
La soluzione adottata riguardo alle società cooperative merita un commento, dal momento che parte della dottrina ritiene che le scelte operate portino ad un affievolimento della natura cooperativa e rappresentino un compromesso tra mutualità e lucratività[93].
Pur nella dichiarata unitarietà del fenomeno, il legislatore distingue tra cooperative costituzionalmente riconosciute - a mutualità prevalente - cui sono approvate agevolazioni fiscali, e cooperative “diverse” che, pur collocandosi all’interno del fenomeno mutualistico e conservandone alcuni privilegi, non godono di benefici fiscali.
L’articolato non fornisce una chiara definizione di mutualità, così come non è mai stata definita nel precedente codice. Il dibattito in proposito è sempre acceso e si riconosce la prevalenza dell’attività mutualistica, laddove questa sia per la maggior parte svolta nei confronti dei soci e si riscontri un deciso allontanamento dagli schemi delle società capitalistiche.
Non sembra risolto il problema di evitare che le cooperative, d’ora in avanti possibili emittenti di strumenti finanziari secondo la disciplina prevista per le s.p.a., operino rispetto ad esse in una posizione di vantaggio concorrenziale.
La riforma, suddividendo le cooperative in due grandi categorie, ridisegna interamente la materia, anche se certe fattispecie si ripetono anche nella nuova normativa. Esempi di questa affermazione sono il numero minimo di soci (sempre nove), il principio del voto capitario, i limiti alla partecipazione azionaria.
Il modello delle Banche Popolari, insieme a quello delle banche di credito cooperativo, è stato sottratto alla riforma in questione, per espressa volontà della commissione proponente, la commissione Mirone. E’ stato lo stesso Mirone a proporre per le banche popolari, in un documento programmatico[94], una nuova veste.
Come è noto, la disciplina delle cooperative fissata dal codice civile poco interessava le banche popolari, la cui regolamentazione è stata affidata pressocchè unicamente alle norme del Testo unico Bancario.
La forma societaria adottata dalle banche popolari è validamente riconosciuta nel nostro ordinamento e nella consuetudine economica del nostro paese pur presentando molti aspetti critici. Per la risoluzione di questi aspetti critici, Mirone propone di trovare una posizione intermedia tra la governance attuale e la trasformazione in Spa: la costituzione di società per azioni di diritto speciale.
La proposta, articolata in uno schema di disegno di legge, è stata presentata a Roma dall'Arel, il centro di ricerca che fa capo all'ex-ministro dell'Ulivo, Enrico Letta, e sarà analizzata in dettaglio nel prossimo capitolo.
Dalle prime analisi condotte sull’impatto della riforma sul mondo delle imprese, emerge un generale apprezzamento sulle modifiche apportate al modello tradizionale della s.p.a. e sui nuovi modelli organizzativi offerti, tra i quali quello monistico, senza collegio sindacale, che appare maggiormente in linea con la struttura delle società operanti sui mercati finanziari internazionali.
Le critiche maggiori riguardano la mancata istituzione di una giurisdizione specializzata in materia di impresa.
Studiosi, imprese e la stessa Commissione Mirone, avevano sottolineato l’importanza cruciale di questo aspetto, per la crescente complessità tecnica delle controversie societarie e l’esigenza di rapidità delle decisioni. Invece l’articolo 12 della legge delega ha addirittura statuito il divieto di prevedere modifiche nella competenza per territorio o per materia dei tribunali, nell’ambito delle misure tese ad assicurare la rapidità di soluzione delle controversie societarie.
Un’ulteriore lacuna investita da numerose critiche, è quella relativa alle procedure concorsuali, e ci si attende che questa sia presto colmata.
Nel complesso la dottrina ha espresso parere positivo circa la portata della riforma del sistema commerciale[95].

CAPITOLO 3
ASPETTI E CONSEGUENZE DELLE RECENTI PROPOSTE DI RIFORMA.


3.1 Gli studi per una riforma

Da tempo la disciplina delle banche popolari si trova sotto i riflettori. Le indicazioni fornite dalla risoluzione n. 88 del Comitato di Basilea[96] e le modifiche di legge allo studio di Camera e Senato stanno sempre più concentrando l’attenzione su un comparto bancario oramai giunto ad un bivio. Se non provvederà il legislatore a trovare una soluzione che assicuri la crescita e la continuità di questi istituti, con l’entrata in vigore delle regole dettate dal Comitato di Basilea, sarà il mercato a valutarle.
Negli ultimi anni i connotati economici di redditività e di stabilità che da sempre contraddistinguono tali banche le fanno apparire agguerrite predatrici ma anche ambite prede; quindi, in ogni caso protagoniste dello scenario finanziario nazionale[97].
La principale caratteristica che rende complessa la disciplina di questi istituti, è la connotazione dell’assetto di governo, che allo stato attuale impedisce la piena contendibilità dei titoli delle popolari, quindi l’apertura al mercato. Gli investitori sono condizionati dalla governance delle banche popolari e se ne tengono a distanza. Dal punto di vista di un rafforzamento patrimoniale, imposto dalle regole che arrivano da Basilea, è ovvio che questa circostanza ostacola l’impatto che le popolari possono avere sul mercato[98].
Perciò hanno iniziato a fronteggiarsi sul tema diverse opinioni che partono da una comune convinzione: una riforma delle regole di gioco può contribuire ad un più efficiente processo di riallocazione dei diritti di proprietà e di controllo, e di riflesso all’efficienza dell’industria bancaria.
Da un lato vi sono coloro che auspicano una definitiva scomparsa del modello di società cooperativa bancaria, obbligando le attuali banche popolari ad una completa e indifferenziata trasformazione in società per azioni (possibilità peraltro già contemplata dal legislatore all’articolo 31 del Testo unico bancario).
Dall’altro lato vi sono, invece, coloro che propendono per un mantenimento del modello attuale di società cooperativa aperta alla raccolta di capitale di rischio; opinione condivisa dai presidenti delle maggiori popolari italiane (per esempio da Roberto Mazzotta, presidente di Popolare Milano)[99].
E’ individuabile un’successiva posizione che si connota per essere una soluzione intermedia - da “terza via” - che, riconoscendo sia la specificità del modello attuale sia le esigenze prospettiche dei mercati finanziari, mira a definire un terzo genus di assetto di governo a metà strada tra l’attuale e la società per azioni pura[100].
Alcuni studiosi prospetterebbero, infine, la possibilità di una quarta posizione riformista, che avrebbe lo scopo di riconoscere e di mantenere i pregi dell’attuale modello, ma conciliandolo con le mutate caratteristiche ed esigenze delle singole realtà di ciascuna popolare[101].
I pregi dell'attuale modello sono, sulla base dell'analisi dei dati sia di medio che di breve periodo, così riassumibili: nelle situazioni fisiologiche il modello assicura efficienza e redditi­vità, flessibilità dimensionale, adattabilità geografica, e sono sicuramente certe peculiarità del modello che ne sanciscono il successo. Il difetto, unico ma rilevante, riguarda le situa­zioni di patologia, in cui il meccanismo di riallocazione dei diritti di proprietà e di controllo appare immobilizzato. II modello di governo della banca popolare si regge sulla capacità dei manager e dei soci amministratori di soddisfare le attese delle altre tre cate­gorie di azionisti, tutti soggetti privati, che sono logicamente distinte, ma che devono essere in parte sovrapponibili: i soci finanziatori, più sensibili alla remunerazione del capitale; i soci utenti, più inte­ressati alla qualità dei servizi per il risparmio e il credito; i soci dipendenti, più attenti alla remunerazione del lavoro.
Poiché soddisfare tutte tali attese è tanto più faci­le quanto più si è efficienti e redditizi, ecco spiegato perché le popolari si sono da sempre caratterizzate in Italia per i migliori risultati medi sia in termini di remunerazione del capitale che di qualità del credi­to e dei servizi alle famiglie[102]. Non solo, proprio per questa caratteristica il modello banca popolare si è mostrato fungibile sia per banche piccole, sia medie e grandi e si è diffuso con la stessa efficacia al Nord come al Sud.
Oggi però i mercati del credito, della finanza e dei capitali sono divenuti sempre più competitivi, per questo sono divenute più probabili le situazioni di pato­logia del modello in cui la singola banca popolare, per le caratteristiche del suo corpo sociale e/o dei suoi mercati di riferimento, è catturata dagli interessi di una sola delle categorie di soci prima ricordate. Una banca popolare può in altre parole divenire mol­to sensibile alle esigenze della raccolta di capitale di rischio, quindi alle esigenze di soci finanziatori, ad esempio investitori istituzionali; allora non è più una banca popolare e deve trasformarsi in società per azioni, in modo che l'assetto di governo rifletta al meglio le esigenze dei finanziatori. Una banca popo­lare può ripiegarsi sugli interessi e le esigenze loca­listiche di soci utenti, esclusivamente interessata al­la qualità dei servizi alle famiglie e imprese in un dato territorio; ma quella allora non è più una popolare, meglio sarebbe se avesse la forma giuridica della ban­ca di credito cooperativo. Infine una banca popolare può essere catturata dagli interessi dei so­ci dipendenti; allora dovrebbe essere una cooperati­va di lavoro, non una banca.
Sono le situazioni di patologia che mostrano i li­miti della posizione conservatrice, mentre la posi­zione radicale non consentirebbe alle banche popo­lari omogenee con la fisiologia del modello, di pro­vare a rimanere sul mercato come lo sono state fino­ra. Sarà sempre il mercato a decretare la morte di una data banca popolare, si pensi alle banche incorporate e fuse o si pensi ad una storia di successo come quella della Popolare di Brescia[103].
La posizione da “terza via”, oltre alle immaginabi­li difficoltà, complicazioni e ritardi di tipo giuridico e procedurale, ha dal punto di vista economico il grosso difetto di cercare qualcosa che già c'è, in quanto oggi il modello banca popolare è il terzo genus tra la società di capitali pura e la società di per­sone pura.
Gli studi di riforma appena elencati sono strenuamente sostenuti da diversi soggetti, portatori di distinte esigenze, che si trovano ovviamente tra di loro in contrapposizione. Nel complesso si può affermare che le strade su cui si concentra il dibattito sul futuro delle popolari sono essenzialmente tre.
Il Governatore della banca d’Italia è fermamente convinto del ruolo svolto dalle banche popolari all’interno del sistema creditizio e ne auspica la continuazione del modello attraverso i procedimenti di fusione. L’Asnapop, Associazione nazionale degli azionisti delle banche popolari, spera che si arrivi presto alla piena contendibilità dei titoli delle popolari, e dunque alla possibilità di scalate di questi istituti. Infine, i progetti allo studio di Camera e Senato propongono la trasformazione delle banche popolari in società per azioni di diritto speciale, di fatto prevedendo un deciso sradicamento della disciplina da quella delle società cooperative che peraltro, già tuttora, poco influisce sull’ordinamento delle popolari.


3.1.1 La via delle fusioni

Lo scorso anno un interessante banco di prova delle diverse scuole di pensiero sull'assetto di go­verno delle banche popolari è stato rappresentato dalle ipotesi di fusioni, più o meno riuscite, tra banche di media o grande dimensione della stessa categoria.
Il Governatore di Bankitalia, in occasione del Centenario della Cassa di sovvenzioni e risparmio dello stesso Istituto[104], ha affermato nel corso del suo intervento che il processo di aggregazione nel sistema del credito non si è ancora concluso e saranno le banche popolari a doverlo completare[105]. In particolare Fazio sostiene che ci sia ancora spazio per altri processi di concentrazione tra le banche popolari, che devono mantenere il loro modello societario, espressione di democrazia e vitalità. Dopo la recente fusione tra Banca Popolare di Verona e Banca Popolare di Novara, secondo il Governatore, devono essere realizzate ulteriori concentrazioni nella categoria quale risposta efficace alle sollecitazioni della concorrenza e del mercato. I risultati positivi ottenuti nel corso del tempo, indicano che il mantenimento del modello societario, ormai consolidato, delle banche popolari è un fattore di validità. Il Governatore ha dimostrato inoltre le sue resistenze alle tesi di coloro che vorrebbero snaturare il regime delle banche popolari. Ha infatti ribadito che le banche cooperative (popolari, in primis) hanno contribuito in modo rilevante all’ampia riorganizzazione che ha coinvolto l’intero sistema bancario italiano. Il loro numero si è ridimensionato, la loro quota di mercato è salita e hanno ottenuto questo risultato mantenendo le loro specificità. Il rapporto privilegiato con i soci, la presenza di operatori economici nella compagine sociale fanno delle popolari “un’importante espressione di democrazia e vitalità che può concorrere allo sviluppo del sistema bancario ed economico del paese”. Il voto capitario, il limite al possesso azionario, la disciplina del gradimento, la variabilità del capitale rispondono all’esigenza di conferire un ruolo preminente alla persona del socio; per cui l’obiettivo richiede schemi di governo aziendale nei quali siano adeguatamente rappresentate le istanze di tutte le componenti e incentivato il confronto tra soci e amministratori. Per Fazio trasparenza e partecipazione sono fondamentali per sviluppare le potenzialità di crescita e competitività. Attraverso il procedimento di fusione l'efficienza complessiva del nostro sistema bancario può trarre giovamento, per una serie di ragioni.
La fusione, secondo parte della dottrina[106], è l’unico meccanismo di mercato che rende possibile equilibrare contemporaneamente le esigenze di crescita dimensionale con l’opportunità di conservare e rinsaldare quel collegamento diretto con le realtà locali che è parte integrante del vantaggio competitivo, e della stessa funzione di produzione, delle banche popolari. La ricerca di maggiori dimensioni può rispondere ad ambizioni del management che non trovano riscontro negli interessi della proprietà, dei lavoratori o dei clienti; in ogni caso la dimensione rappresenta un beneficio in sé. Nel settore bancario peraltro, quando una banca supera una certa soglia dimensionale va diffondendosi fra i clienti e gli investitori la convinzione che essa sia ormai troppo grande per essere lasciata fallire (“too big to fail”[107]), e che le autorità di vigilanza, in caso di dissesti, interverranno per risanare eventuali disavanzi. Le grandi banche ritenute infallibili dal mercato possono allora raccogliere fondi a costi minori, perché percepite come sostanzialmente prive di rischio.
E’ anche possibile che un’unione accresca il valore della banca, ma a scapito dei suoi clienti, in altre parole dei consumatori di servizi finanziari. Quando due istituti di credito, in precedenza concorrenti, si uniscono a formare un solo gruppo, è evidente che non vi è più spazio per un’autentica competizione sui tassi praticati, sulle commissioni, sulla qualità del servizio. Inoltre, anche in un mercato costituito da poche grandi banche indipendenti tra di loro, è più facile che trovino posto accordi collusivi per spartirsi il mercato e limitare la concorrenza. Da questo punto di vista, non può che destare preoccupazione il fatto che le aggregazioni bancarie intervenute in Italia negli ultimi anni siano avvenute esclusivamente tra banche nazionali, sovente attive nelle medesime regioni; è, infatti, sostanzialmente mancato l’ingresso di operatori esteri che avrebbero potuto accrescere il livello di concorrenza sui nostri mercati, rendendo più improbabile il rischio che la creazione di valore implicita nei nuovi grandi soggetti bancari, avvenisse a scapito della clientela[108].
Un’ulteriore vantaggio del processo di fusione è segnalato dalla possibilità che un’aggregazione tra banche possa aumentare i profitti, senza per questo nuocere ai consumatori, nella misura in cui essa si traduce in un abbattimento dei costi e in un miglioramento dell’efficienza produttiva.

Nel caso di una concentrazione tra banche, l’efficienza può migliorare in due diversi modi:
ú da un lato, attraverso le economie di scala e di gamma, cioè la riduzione dei costi unitari che può ragionevolmente manifestarsi allorché cresce il volume, o la varietà, dei servizi finanziari prodotti;
ú dall’altro, attraverso una riduzione delle inefficienze dovute a cattiva gestione. Questa riduzione può aver luogo quando una banca ben gestita ne acquista un’altra di qualità inferiore, promuove un ricambio del management e migliora i processi produttivi, aumentando i profitti e il valore aziendale.

Il mercato, generalmente, crede che l’acquisizione crei valore, come viene dimostrato dall’analisi dei dati di bilancio delle imprese bancarie sottoposte a fusione.
Secondo un’analisi condotta dalla Facoltà di Economia dell’Università di Bergamo nel 1995-1996[109], le aggregazioni vincenti sono quelle realizzate tra banche di dimensioni simili, generalmente medio-piccole e ubicate in aree territoriali adiacenti o coincidenti.
Questo studio negli ultimi anni è stato assolutamente confermato dalla mancata fusione tra la Popolare di Bergamo e la Popolare di Verona, ciò che ha confermato, perlomeno fino ad un anno fa, la difficoltà per le banche di ingenti dimensioni di superare la cosiddetta sindrome di Peter Pan[110], ossia la condizione per cui le grandi banche popolari hanno difficoltà ad aumentare le proprie dimensioni attraverso accordi con le consorelle.
Questo “matrimonio” avrebbe potuto confermare la validità del modello banca popolare anche per aziende bancarie non pic­cole. La Popolare di Bergamo e la Popolare di Vero­na rappresentano due esempi di modello virtuoso di governo della banca popolare per aziende bancarie di non piccole dimensioni. Il modello di governo della banca popolare rappresenta un caso pecu­liare di evoluzione del modello cooperativo, che mette a frutto le possibilità di raccolta e remunera­zione del capitale di rischio, senza perdere i vantag­gi in termini di localismo del modello stesso.
Negli ultimi tempi al modello banca popolare sono stati avanzate due tipi di critiche: la non contendibilità del governo e la non idoneità allo sviluppo di aziende medio grandi. Tali critiche sono spesso mosse dalle non felici tra­scorse vicende di due grandi popolari, rispettiva­mente la Banca Popolare di Novara e la Banca Po­polare di Milano, che sono stati invece dei casi stori­ci di “cattura”, sempre nel senso economico, dell'as­setto di controllo. La prima critica non trova riscontro nei dati: ogniqualvolta una banca popolare, in un ragionevole orizzonte temporale, non ha creato va­lore, essa è scomparsa come tale o ha vissuto pro­cessi di riallocazione del controllo.
Anche la seconda critica non trova conferma nei dati: finora il modello banca popolare ha generato banche di qualunque dimensione in ogni parte della penisola, mostrando un inedito connubio tra adatta­bilità istituzionale e creazione di valore.
La sfida piuttosto era quella di vedere se le popo­lari maggiori, tra cui appunto Bergamo e Verona, fossero state in grado di coniugare il mantenimento del modello popolare con le sfide che la globalizza­zione e le relative necessità di capitale umano, tecnico e soprattutto di rischio, propongono.
La mancata fusione di cui si è detto ha riaperto il dibattito sul futuro del­le banche popolari, dimostrando che le banche popolari, nonostante rappresentino una risorsa preziosa per l'industria bancaria italiana, mostrano grandi difficoltà a fondersi tra loro; e siccome il rafforzamen­to dimensionale delle popolari è finalità auspicabile per il nostro Paese e l’incapacità ad aggregarsi tra loro ostacola tale obiettivo, occorre intervenire sul­la stessa forma societaria per modellarla secondo le esigenze dei mercati in cui le popolari stesse si vogliano quotare.
Data la recente fusione, di cui si è detto, e la prossima concentrazione fra Popolare Bergamo e Popolare Commercio e Industria, si ritiene che queste affermazioni non abbiano carattere perentorio e lascino margini di successo alla prospettiva di fusioni tra banche popolari di grosse dimensioni. Tanto più che chi segue la “via” delle fusioni per migliorare la performance e le prospettive future della categoria, considera il modello societario valido e attuale. Le lu­singhiere performance delle banche popolari vanno attribuite al fatto che esse si sono tradizionalmente connotate colme banche locali per eccellenza, con in più un assetto di governo particolare. L’essere banche locali ha storicamente dato loro la possibilità di trarre vantaggio dai patrimoni informativi pri­vilegiati sulle famiglie e sulle imprese.
Grazie all'Internet banking sarà sempre meno ve­ro che la crescita dimensionale rappresenterà l'unica strada che consente una crescita dei servizi offerti dalla singola banca. L’intreccio tra possibilità offerte dalla tecnologia e scelte organizzative innovative potrebbe mettere in discussione l'applicazione tra­dizionale del concetto di economie di scala. Dal pun­to di vista della rapidità di ingresso nell’e-banking le popolari hanno appunto rappresentato la categoria più reattiva tra le banche italiane[111].
In aggiunta, grazie alla distensione europea del mercato, so­prattutto nell'ipotesi dell’allargamento, sarà sempre meno vero che per ottenere la crescita dimensiona­le occorrerà passare obbligatoriamente attraverso fusioni tra popolari.
Ci sono state nel tempo anche operazioni di fusione che hanno avvicinato il nord e il sud del paese, cercando di livellare quel divario di esperienza, di possibilità e di sicurezza che ha sempre avvantaggiato gli istituti bancari del settentrione. A tutt’oggi, se si escludono alcune realtà bancarie locali medio-piccole e il si­stema del credito cooperativo, il governo delle mag­giori banche del Sud e delle Isole è in mano ad aziende bancarie settentrionali, più la Banca di Roma. Le aziende controllanti hanno scelto o stanno sce­gliendo diversi modelli di verifica delle controllate meridionali: ne esiste uno preferibile agli altri? La ri­sposta può essere trovata chiedendosi quali sono i vantaggi e gli svantaggi dei diversi modelli alternativi. Semplificando possiamo individuare due alterna­tive estreme: il modello integrato e il modello confe­derato, con una soluzione intermedia rappresentata dal modello federale[112].
Con il modello integrato la banca controllante settentrionale incorpora così com’è la controllata me­ridionale. Tale scelta è quella che può presentare i costi più alti in termini di consenso iniziale all'ope­razione da parte degli shareholders e degli stakeholders locali, istituzionali (come le fondazioni) o pri­vati, soprattutto se l’azienda incorporata non presenta rilevanti squilibri reddituali o patrimoniali.
Perfezionata l’operazione, la soluzione integrata non può avere per definizione costi di governance, in quanto l’azienda aggregata è sparita e, se l’azienda aggregante ha le necessarie risorse in termini di capitale umano e tecnologico, presenta dei vantaggi interni grazie a una maggiore efficienza tecnico-ope­rativa e razionalizzazione dei costi. La disponibilità di risorse di qualità nel management e nei quadri è comunque condizione indispensabile. Il modello in­tegrato può però avere dei costi attesi in termini di efficacia micro e macroeconomia, legati al possi­bile rischio di perdita dei vantaggi connessi al localismo, vuoi in termini di specializzazione territoriale, vuoi, ma è più raro, di specializzazione funzionale.
La letteratura ha da tempo evidenziato i vantaggi del localismo[113] in termini di patrimonio informativo, che consente, conoscendo i bisogni di famiglie e im­prese insediate sul territorio, di soddisfarle al me­glio con effetti benefici sia per la redditività banca­ria sia per il territorio. Peraltro la più recente scien­za economica ha anche messo in guardia sui disva­lori del localismo, che si manifestano quando le scelte della banca vengono catturate da interessi specifici e collusivi. Il localismo è dunque un fattore con una duplice fisionomia, che va affrontato con grande equilibrio. In un'ottica microaziendale quei manager avversi ai rischi del localismo, ve­dranno la soluzione integrata come la soluzione migliore.
Ma gli estremi sono sempre un errore: difatti sul piano macroeconomico, quindi nell’ottica di chi ha responsabilità di regolamentazione e di vigilanza, ma anche di una visione aziendale della banca come creatrice di valore e di reddito nel medio-lungo periodo, è un dovere limitare i rischi di riduzioni dal lato dell’offerta, soprattutto nella fornitura di servizi alle imprese, in particolare di razionamento del credito. Anche perché, come ci suggerisce l'espe­rienza di altri paesi, il progredire dell'e-banking an­che nei rapporti banca/impresa, se mal gestito, può creare un vincolo ai rapporti tra banca e pmi.
Il modello confederale si sostanzia in un approc­cio di accentramento minimo: la banca aggregante si assicura con il minimo esborso di capitale di rischio la gestione della proprietà e del controllo, che viene esercitato mantenendo ampie autonomie funzionali alle banche controllate. Come è evidente il modello confederale si caratterizza per vantaggi e rischi attesi speculari a quello del modello integrato: aumenta i rischi di governance nelle controllate, si riducono le possibilità di economia di scala in termini di gestione dei costi, aumenta il ruolo del fattore localismo nei suoi aspetti virtuosi, ma an­che nelle incognite. L’aumento dei poteri dei soci diversi dalla controllante, istituzionali e privati, accresce le loro responsabilità nell’indirizzare le scel­te della banca controllata in modo da esaltare gli aspetti virtuosi del localismo e minimizzarne quelli perversi.
Infine, il modello federale è una soluzione intermedia, che prova a contemperare la ricerca delle economie di scala ed il mantenimento di un adeguato radicamento territoriale. Il modello prevede una holding operativa “forte”, cui fa capo la gestione accentrata di alcuni processi: finanza e tesoreria, piani­ficazione e controllo, gestione di rischi, coordinamento delle politiche d'impiego a grandi clienti. A valle di questa holding si trovano:
ú società operative che producono servizi per il gruppo (elaborazione dati, manutenzione immobili, gestione acquisti, back-office, ecc.), talvolta accentrati in capo ad una società non bancaria denominata “macchina operativa di gruppo”;
ú società-prodotto che producono, per tutte le banche federate, servizi destinati alla clientela (asset management, assicurazioni, corporate finance, ecc.)
ú società-canale che coprono specifiche porzioni del territorio nazio­nale (banche regionali) o particolari modalità di interazione con il cliente (call center, banca virtuale, promotori finanziari), conser­vando autonomia operativa e commerciale.

Un evidente vantaggio di questo approccio è che si cerca di mantenere distinte, per quanto possibile, produzione e vendita dei servizi bancari, perseguendo la massima aggregazione nella fase di produzione dei servizi (per il mercato e per la banca stessa), ma difendendo l’indi­pendenza delle singole strutture commerciali nella fase di vendita e di presidio del territorio.
Questo modello, se contrapposto ad una fusione pura e semplice, pre­senta inoltre determinati vantaggi, per così dire, psicologici perché non cancella il marchio e le strutture societarie della banca-canale.
Il modello federale si propone di realizzare un delicato equilibrio tra il modello con la holding accentrata e le piccole banche locali. La banca aggregante assume saldamente le re­sponsabilità di controllo, portando presso di se il massimo di funzioni possibili: amministrazione e controllo, personale, finanza, organizzazione. Le banche controllate mantengono le funzioni in cui maggiori possono essere i vantaggi del localismo: commerciale, marketing e credito. Su quest’ultima funzione i rischi di cattura del management e degli amministratori in loco si annullano sia rafforzando la cultura di un corretto rapporto banca impresa sia con un efficace sistema di monitoraggio e contabilità[114].
In conclusione si può affermare che il successo di una fusione fra banche dipende dalla coerenza della stessa con gli obiettivi strategici delle banche, dal rapporto dimensionale fra le banche interessate, dal piano industriale sottostante, dalle caratteristiche dei sistemi informativi, dal grado di coinvolgimento delle risorse umane delle banche coinvolte nonché dal grado di soddisfazione dei soci[115].
Il progetto di fusione elaborato da Bpb e Bpci[116], rappresenta un caso suscettibile di produrre risultati migliori di quelli ottenuti da altre fusioni. Il progetto infatti appare coerente con gli obiettivi strategici delle banche coinvolte essendo un mezzo per raggiungere dimensioni maggiori mantenendo inalterata la missione delle due banche, che rimangono banche di prossimità, imperniate su di una clientela di famiglie e di pmi, fortemente radicate nei territori dei rispettivi insediamenti. Nessuno pensa di cambiare la natura delle due banche , che è stata finora vincente. Le due banche mirano a sommare i rispettivi plus che caratterizzano aree distinte di attività. Anche il rapporto dimensionale fra le due banche è favorevole. In termini di attivo di bilancio, di sportelli, di numero di clienti e di risorse umane impiegate, Bpb è infatti notevolmente maggiore rispetto a Bpci e questo faciliterà l’integrazione, che è problematica soprattutto quando riguarda fusioni tra banche di dimensioni simili.
Secondo gli analisti, occorrerà del tempo perché il mercato reagisca favorevolmente, come occorrerà del tempo per realizzare i benefici che la fusione si propone[117]. Non per nulla gli autori del progetto di fusione hanno ipotizzato il successo in un orizzonte temporale di tre anni, dunque fino al 2006. Se la fusione avrà esito positivo il mercato valuterà con entusiasmo i titoli e i soci di entrambe le banche non potranno che esserne soddisfatti.


3.1.2 La via di Asnapop

Nel 2002 l’avvocato milanese Corso Bovio, insieme a imprenditori e professionisti, ha fondato l’Asnapop, associazione nazionale degli azionisti delle banche popolari italiane. Lo scopo principale per cui questa associazione apolitica senza fini di lucro è stata fondata è quello di modificare le norme che regolano l’attuale assetto delle banche popolari e trasformarle in società per azioni a statuto speciale. L'associazione ha per obiettivo principale lo studio e la sensibilizzazione degli investitori, sul tema “efficienza gestionale e governance delle banche popolari”[118].
Secondo Asnapop, la governance che regola queste banche è del tutto estranea alle regole del capitale. La vigenza del voto capitario permette a volte che questi istituti siano governati dalle organizzazioni interne che presidiano le assemblee piuttosto che da coloro che hanno investito i propri risparmi nelle società. Questa gestione inefficiente ha provocato di riflesso una sottovalutazione sul mercato di queste azioni (si pensi che nella Borsa Italiana vengono penalizzate con un sconto pari al 50/70% sul valore della società, solamente per la vigenza del voto capitario).
Gli investitori privati e istituzionali non investono in questi istituti perché non possono avere alcuna rappresentanza in Consiglio; di conseguenza le popolari in molti casi non sono governate da logiche di efficienza economica ma da logiche di puro interesse politico.
Per le Banche Popolari che decidono di restare quotate al primo mercato - attualmente nove Istituti - si propone la trasformazione in società per azioni a statuto speciale che recepisca tutte le norme del codice civile che riguardano le s.p.a..
L’associazione si propone di eliminare quei privilegi definiti “golden rules” che sono incompatibili con le regole imposte dalla globalizzazione dei mercati[119]. Il desiderio di Bovio è quello di rimuovere quei privilegi anacronistici che non permettono alle popolari quotate nei mercati regolamentari di avere una governance ottimale, pur riconoscendo la funzione storica che queste banche hanno avuto per il sistema bancario nazionale, in relazione al loro radicamento territoriale e allo spirito mutualistico.
Le iniziative dell’associazione si sono concretizzate in una denuncia alla Commissione U.E. ed in una petizione al Parlamento Europeo, già iscritte a ruolo e pronte per una prossima discussione.
I principi che sono fondamentalmente sotto accusa sono il voto capitario, il limite patrimoniale, il limite alle deleghe in assemblea e la disciplina del gradimento. L’associazione individua, in queste regole, una fortissima limitazione alla possibilità di investimento che il normale investitore, soprattutto quello istituzionale, non può subire. Limitazione che rende meno appetibile l’investimento e che per tanto abbassa le possibilità di capitalizzazione di questi istituti.
In previsione di un’unica Borsa Europea l’Asnapop vorrebbe evitare l’introduzione dell’ennesima nuova disciplina, difficilmente comprensibile dagli investitori esteri, e che renderebbe il nostro mercato ancora più disomogeneo.
Secondo l’opinione del presidente dell’associazione Bovio, esistono popolari che sono radicate sul territorio in modo del tutto disomogeneo, ciò che conferma che le banche popolari non hanno più le caratteristiche proprie del modello di origine. Il voto capitario, in particolare, rappresentava uno strumento di democrazia quando le banche popolari erano veramente cooperative, perché permetteva al povero di contare come il ricco. Garantiva, infatti, che le scelte assembleari nascessero da voti uguali, determinati dall’autorevolezza e dall’affezione dei soci, non dal numero di azioni. Oggi, come sostiene Bovio, una banca cooperativa che ha una partecipazione alle assemblee al di sotto del l0% dei soci iscritti a libro, è un paradosso. Significa che la maggioranza è composta da soci che non sono interessati realmente alla gestione dell’oggetto sociale. E ciò non può che riflettersi sulla natura del principio del voto capitario[120]. Asnapop infatti sostiene che arrivati oltre un certo numero di azionisti, 100 mila, il voto capitario non sia più una regola sensata.
Per gli esponenti di Asnapop la quotazione è la prima rinuncia allo spirito cooperativo; è il sintomo del raggiungimento di dimensioni tali, sia a livello di soci sia a livello di impresa, da giustificare l’attenzione e l’ingresso di investitori che hanno interessi finanziari puri. Infatti nel momento in cui una banca popolare decida di quotarsi, l’investitore non è più qualificato per il suo interesse specifico al territorio.
Inoltre Bovio sostiene che esista anche un problema di scarsa valorizzazione delle azioni, perché gli azionisti si sentono illusi quando i titoli sono sottovalutati. Se una cooperativa viene quotata in Borsa chiede la fiducia tipica del mercato. Un socio ha diritto ad aspirare al dividendo ma anche alla valorizzazione del titolo.
Un’altra prerogativa delle popolari, ritenuta dai più anacronistica, è la clausola di gradimento dei soci. La clausola di gradimento era una delle forti giustificazioni del sistema cooperativo, dal momento in cui si consentiva l’entrata in azienda a persone che fossero disposte a lavorare per lo sviluppo del territorio. Considerato che Bovio ritiene che si sia persa la vocazione al territorio, è di assoluta evidenza che ritenga superato anche il principio del gradimento.
Interrogato sulla possibilità della trasformazione delle banche popolari in società per azioni di diritto speciale, Bovio ha espresso il suo giudizio affermando che una scelta di una forma giuridica di “metà via” può servire per captare il consenso, poiché sarebbe molto difficile per un’assemblea di popolare optare immediatamente per la forma di s.p.a.[121].
Infine ciò che preoccupa i fondatori di Asnapop è la presenza nell’assemblea di Bpm, così come nell’assemblea di altre popolari, di una maggioranza rappresentata da dipendenti e da loro figli. Questa risulta essere un’anomalia pericolosa perché il manager può risultare condizionato da coloro che operativamente dirige. Dunque le preoccupazioni di Bovio e soci investono anche la sfera della governance, temendo che le banche popolari di ridotte dimensioni, caratterizzate da meccanismi di governo superati, non siano incentivate a crescere e a svilupparsi.


3.1.3 I disegni di legge di Camera e Senato

Dall’inizio del 2002 Camera e Senato sono state molto attive nella ricerca di soluzioni legislative sulla disciplina delle banche popolari. Le proposte presentate sono molte, in tutto nove, e molte perseguono gli stessi obiettivi: trasformare le banche popolari in società per azioni di diritto speciale o eliminare i tratti distintivi di questi istituti (voto capitario, limite al possesso azionario, clausola di gradimento) per permetterne una maggiore capitalizzazione e una maggiore facilità di accesso ai mercati istituzionali, nazionali ed esteri.
Quasi tutti i disegni di legge, i cui testi sono riportati integralmente nella seconda appendice di corredo al testo, si poggiano sul lavoro preparatorio svolto dall’Arel (Agenzia di ricerche e legislazione), in particolare da Antonio Mirone[122], e pur rappresentando versanti politi distinti giungono a conclusioni che divergono solo in pochi dettagli.
La strada seguita è appunto quella di trasformare le popolari da società cooperative a responsabilità limitata, a società per azioni di diritto speciale. Il cambiamento di forma farebbe, in tutta evidenza, perdere a questi istituti alcune delle caratteristiche proprie della fattispecie giuridica, vincolata al rispetto delle norme del Testo unico in materia bancaria e creditizia[123].
In alternativa, la soluzione sarebbe quella di lasciare inalterata la forma giuridica ma modificare gli aspetti maggiormente caratterizzanti, definiti dai più “anacronistici”[124].
I nodi principali su cui le proposte intervengono sono:
ú i limiti al possesso azionario detenibile da ciascun socio. Il suddetto limite, più che condizionare la possibilità di remunerazione dell'investimento, è finalizzato ad evitare che, malgrado il principio del voto capitario, si formino posizioni di dominio economico e si concretizzi la figura di un socio di riferimento in grado di esercitare un’influenza condizionante sull’attività della banca popolare;
ú il principio del voto capitario, che deroga al principio tradizionale di proporzionalità, e che impedisce che qualche socio possa assumere una posizione dominante;
ú la limitazione imposta nella raccolta delle deleghe, che possono essere rilasciate solo ai soci e per un numero non superiore a cinque;
ú il gradimento della banca per l’iscrizione nel libro sociale, che rappresenta un impedimento alla trasferibilità delle azioni.
I progetti che hanno una maggiore portata innovativa e che, pertanto, saranno esaminati in questa sede, sono quattro, come gli orientamenti politici che rappresentano: Margherita, Forza Italia, Alleanza Nazionale e Lega.
Per analizzare le singole proposte si segue un criterio di tipo temporale. La trattazione ha inizio, dunque, con il progetto n. 2273, presentato nel mese di febbraio 2002, dal seputato Serena (AN).
2273: questo progetto di legge ha come finalità quella di introdurre una speciale normativa che permetta alle aziende di credito, i cui titoli presentino requisiti di negoziabilità, di quotarsi nelle borse valori. La scarsa propensione alla quotazione delle aziende di credito italiane è imputabile principalmente al cosiddetto “capitalismo familiare” che comporta un azionariato poco diffuso[125]. La tesi sostenuta con questo progetto di legge è che la quotazione di tali aziende favorirebbe una maggiore trasparenza e una più facile negoziabilità dei titoli delle stesse. L’aumento della massa dei titoli, inoltre, creerebbe maggiori opportunità di investimento per i risparmiatori e quindi un ampliamento dell’azionariato. Soprattutto, permetterebbe alle popolari di rafforzare la loro natura di public company, impedendo forme di controllo di gruppi di potere sugli azionisti. Nello specifico la proposta prevede la quotazione, entro un anno dall’approvazione della legge, delle aziende di credito in possesso dei requisiti fissati dalla Consob, o in alternativa l’adeguamento a tali requisiti nel periodo di due anni dall’entrata in vigore della legge. Gli articoli 4 e ss. rivolgono l’attenzione esclusivamente alle banche popolari. Essi hanno lo scopo di rimuovere gli impedimenti presenti negli statuti di tali banche alla trasferibilità delle azioni, quali il gradimento della banca per l’iscrizione nel libro dei soci e le limitazioni alla rappresentanza nelle assemblee degli azionisti. Si prevede che non venga applicata la cosiddetta “clausola di gradimento”, ossia l’articolo 2525 3° comma c.c. , e che invece venga applicato, per quanto riguarda la rappresentanza in assemblea, l’articolo 2372 c.c. che prevede la possibilità di farsi rappresentare in assemblea solo da un altro socio.
2599: questo progetto è stato presentato il 3 aprile 2002 dal deputato Jannone (FI). In considerazione di una serie di elementi che sono stati evidenziati nel discorso di presentazione del disegno di legge alla Camera, e che sono di seguito riportati, il deputato sottolinea la necessità di un’adeguata attualizzazione della disciplina delle popolari che possa contemplare il ripristino delle prerogative dei soci, con particolare attenzione per l’esercizio del fondamentale diritto di voto. In sintesi risulta evidente che:
ú le banche popolari, e in particolare quelle quotate, hanno perso lo scopo mutualistico dell’origine, essendosi allontanate dalle finalità proprie delle banche cooperative;
ú le banche popolari hanno sempre più esigenze proprie degli istituti bancari ordinari, con un’offerta diversificata dei prodotti finanziari e con un modello organizzativo che si avvicina sempre di più a quello dei moderni istituti di credito s.p.a.;
ú le banche popolari quotate continuano a mantenere strumenti obsoleti, quali il voto capitario e la clausola di gradimento, che non solo disincentivano gli investimenti e sminuiscono l’appetibilità dei titoli, ma che riducono fortemente i più elementari diritti dei soci;
ú la limitazione del diritto di voto rappresenta un elemento restrittivo alla libera circolazione dei capitali;
ú infine, il numero dei soci delle banche popolari quotate si avvicina al milione, a testimonianza di una partecipazione che palesa notevoli diversità rispetto alla storica matrice cooperativistica delle banche popolari.

Il modello suggerito dalla riforma prevede la modifica delle attuali caratteristiche essenziali.
Infatti si dispone che entro sei mesi dall’approvazione della legge, le popolari quotate assumano la forma di s.p.a. di diritto speciale. I limiti del possesso azionario passano dallo 0,5 al 5% del capitale sociale, salvo diversa previsione dello statuto (il limite non può comunque essere inferiore al 2%). Il limite del possesso azionario per gli organismi di investimento collettivo è fissato nella misura del 10% (salvo diversa previsione dello statuto). In caso di superamento dei limiti si propone di introdurre una norma che consenta il permanere dei diritti patrimoniali, sterilizzando il diritto di voto per la parte che supera il massimo della partecipazione, senza alcun obbligo di alienazione di tale quota in eccesso.
Viene eliminato il voto capitario ed introdotto il voto proporzionale entro il tetto azionario del 5%. Il numero delle deleghe è compreso tra un massimo di cinquanta e un minimo di dieci. Possono essere delegati, alla rappresentanza in assemblea, solo altri soci della banca.
Infine, viene riformata la disciplina del gradimento. Si propone di limitare tale facoltà, meglio disciplinando le differenze tra lo status di azionista e quello di socio. Essa si applica solo nel caso in cui l’aspirante socio con un numero di azioni superiore al 2% del capitale sociale, non abbia i requisiti di onorabilità richiesti.
2619: testo presentato il 9 aprile 2002 per iniziativa del deputato Pinza (Margherita). Questo progetto di legge prevede una sostanziale separazione della disciplina tra banche popolari quotate e non. Per le prime dispone la loro trasformazione in società per azioni di diritto speciale. Per le seconde, invece, continua a prevedere l’applicazione delle norme del Testo unico, partendo dal presupposto che il modello “banca popolare” ha avuto un sicuro successo di mercato dovuto anche certamente alla specificità della disciplina propria di questi istituti.
La proposta di Pinza si muove da una logica di riforma delle banche popolari che escluda forzature autoritative che ne snaturino le caratteristiche. Come per i precedenti progetti esaminati, gli aspetti critici che ne ostacolano la piena competitività sul piano della concorrenza e del ricorso al mercato dei capitali sono il voto capitario, la limitazione delle deleghe di voto, il limite al possesso azionario.
Il disegno di legge prevede che le banche popolari quotate si trasformino in s.p.a. di diritto speciale ma non viene indicato un limite temporale all’applicazione della legge. Il limite al possesso azionario passa dallo 0,5 al 4% del capitale sociale (salvo diverse previsioni della statuto). I limiti al possesso azionario non si applicano agli organismi di investimento collettivo, che possono acquisire una partecipazione pari al 6% delle azioni.
Viene eliminato il voto capitario ed introdotto il voto proporzionale. Lo statuto ha però la possibilità di introdurre limiti stabiliti, anche in via ponderata, in percentuale rispetto al possesso azionario. Lo statuto determina il numero delle deleghe che non può essere un ogni caso superiore a dieci.
La disciplina della clausola di gradimento rimane inalterata e per tutti gli aspetti, non espressamente regolati da questa legge, si rinvia alle norme del codice civile in tema di società per azioni.
2875: presentato il 19 giugno 2002 per iniziativa del deputato Giorgetti (Lega). Questo progetto di legge risulta leggermente anomalo rispetto agli altri presentati perché l’obiettivo che si vuole raggiungere non è la trasformazione delle popolari in s.p.a. di diritto speciale, ma l’effettuazione di piccoli cambiamenti che favoriscano una maggiore flessibilità del modello. Si vorrebbe, dunque, migliorare il funzionamento degli organi societari e aumentare la soddisfazione delle esigenze delle diverse categorie di soci, senza modificare nulla delle caratteristiche della forma cooperativa.
Il progetto di Giorgetti non intacca nessuno degli elementi portanti della disciplina delle banche popolari.
Pertanto viene stabilito che il principio del voto capitario, il limite al possesso azionario e la clausola di gradimento non sono suscettibili di cambiamenti e che la disciplina delle banche popolari resta quella dettata dal Testo unico del 1993.
Le modifiche apportate riguardano una serie di possibilità assegnate agli statuti, in materia di deleghe di voto (accresciute fino a un massimo di dieci), di partecipazione per i soli organismi di investimento collettivo al capitale sociale (questa categoria può acquisire fino al 5% delle azioni, a patto comunque di non detenere la maggioranza del capitale) e la possibilità per questi ultimi di designare i sindaci di minoranza.


3.2 L’incompatibilità della disciplina delle banche popolari con il diritto comunitario

Asnapop ha incaricato la Società di Revisione KPMG di esprimere un parere sulla compatibilità con il diritto comunitario, in particolare con le norme sulla libera circolazione dei capitali, delle disposizioni che regolano attualmente nell'ordinamento italiano le banche popolari in special modo quelle quotate.
Il risultato della relazione è sfociato in una petizione indirizzata al Parlamento Europeo e in una denuncia presentata alla Commissione U.E. sulla non compatibilità della disciplina delle popolari con il diritto comunitario. Di seguito sono riportate e commentate le linee portanti della petizione che si basa su un documento elaborato dal professor Ruggiero Cafari Panico[126], partner KPMG.
La disciplina speciale italiana delle banche popolari, come già ricordato, si caratterizza per la presenza di alcuni istituti tipici quali il voto capitario, l’istituto del gradimento ed il limite del possesso azionario.
La vigenza della suddetta legislazione speciale nell'ambito dei mercati regolamentati determina un effetto dissuasivo nei riguardi degli investitori sia italiani che stranieri.
Il Trattato CE detta, agli artt. 56 e ss., la disciplina della libera circolazione dei capitali e dei pagamenti, che assume rilevanza come una delle quatto libertà fondamentali al cui raggiungimento è subordinata la realizzazione del mercato interno.
La Commissione, nell'interpretare la norma dell’art. 73b del Trattato (attuale art. 56 CE)[127], ricorda come il divieto in esso sancito alle restrizioni ai movimenti di capitale riguardi tanto le misure discriminatorie (ossia quelle che abbiano come destinatari soltanto i cittadini di altri Stati membri) quanto le misure non discriminatorie (indistintamente applicabili, che colpiscono in eguale misura sia i cittadini dello Stato membro sia quelli di altri Stati membri). La Commissione, inoltre, elenca quali attività siano da ricomprendersi nell'espressione “movimento di capitali”.
Tra queste si possono distinguere due tipi di operazioni: da un lato, l’acquisto da parte di non residenti di titoli nazionali, dunque di azioni e di obbligazioni in imprese nazionali, effettuata al solo scopo di realizzare un investimento finanziario e non al fine di cercare di influire sulla gestione dell'impresa; dall’altro, gli investimenti diretti che le note esplicative all’allegato definiscono come “investimenti di qualsiasi tipo effettuati da persone fisiche, imprese commerciali, industriali o finanziarie aventi lo scopo di stabilire o mantenere legami durevoli e diretti fra il finanziatore e l’imprenditore o l’impresa a cui tali fondi sono destinati per l’esercizio di un’attività economica. Per quanto riguarda le imprese che hanno la forma di società per azioni, si ha partecipazione con carattere di investimento diretto, quando il pacchetto di azioni in possesso di una persona fisica, di un’altra impresa o di qualsiasi altro detentore, attribuisce a tali azionisti la possibilità di partecipare effettivamente alla gestione di tale società o al suo controllo”[128].
La Commissione, in modo assolutamente esplicito, conclude a questo riguardo, che “l’acquisto da parte di investitori cittadini di un altro Stato membro di partecipazioni in imprese nazionali, come pure il pieno esercizio dei diritti di voto ad esse connessi, sono considerati una forma di movimento di capitali”.
Ciò premesso, va rilevato che la libera circolazione dei capitali, come pure il diritto di stabilimento ad esso necessariamente correlato ove si tratti di acquisire partecipazioni di controllo, può legittimamente subire delle limitazioni ove ricorrano determinate circostanze.
Con riguardo ai provvedimenti indistintamente applicabili, la Corte di giustizia ha esplicitamente affermato che “i provvedimenti nazionali che possono ostacolare o scoraggiare l'esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato devono soddisfare quattro condizioni: essi devono applicarsi in modo non discriminatorio, essere giustificati da motivi imperiosi di interesse pubblico, essere idonei a garantire il conseguimento dello scopo perseguito e non andare oltre quanto necessario per il raggiungimento di questo”[129].
In conclusione, la Commissione afferma che i provvedimenti non discriminatori sono ammessi solo se si fondano su una serie di criteri obiettivi, stabili e resi pubblici e possono essere giustificati da motivi imperiosi d’interesse generale sempre e comunque nel pieno rispetto del principio di proporzionalità.
Nel caso in esame, quindi, anche a voler individuare nell’ormai del tutto marginale carattere mutualistico delle banche popolari quotate la ratio del mantenimento di una normativa speciale e diversa rispetto a quella relativa agli ordinari istituti di credito, tale regime giuridico pare comunque assolutamente sproporzionato e inadeguato con riferimento all’obiettivo che con esso si intende realizzare. Tanto più ciò è vero, quando si ha riguardo a quella peculiare categoria di banche popolari ammesse al mercato borsistico.
Al fine di valutare la compatibilità di norme interne con la disciplina comunitaria sulla libera circolazione dei capitali, ciò che assume rilevanza non è tanto l’oggetto in sé della regolamentazione nazionale quanto piuttosto l'incidenza che questa riflette sulla libertà in questione.
Rientrano in particolare all’interno delle misure vietate dalla norma in questione anche quelle misure nazionali che abbiano come effetto la semplice dissuasione dal porre in essere quel negozio che realizza il movimento di capitale concretizzando così un ostacolo a quest'ultimo[130].
Se la legislazione nazionale rende particolarmente difficoltoso o poco attraente l’atto che determina il successivo spostamento di capitali, ciò si ripercuote necessariamente, limitandolo, sull’effetto che da tale atto dovrebbe derivare; nel nostro caso, appunto, la libera circolazione del capitale.
Quello che la società KPMG ha voluto evidenziare è che la disciplina delle banche popolari con i suoi istituti speciali, quali il voto capitario, il gradimento ed i limiti di acquisizione del capitale, ha effetti dissuasivi nei confronti dell’investitore straniero che è disincentivato dall’investire sia perché non può esercitare i diritti che normalmente sono riconducibili alle azioni che si trovano sui mercati regolamentati sia perché consapevole dell’esistenza di assetti organizzati sui quali non potrà intervenire proprio per le forti limitazioni connesse all’acquisto di azioni di banche popolari quotate.
Quello che si richiede al Parlamento Europeo è che la legittimità della disciplina italiana delle banche popolari sia verificata alla luce dei principi desumibili dal Trattato CE, dalla giurisprudenza comunitaria e dalla prassi applicativa della Commissione, come sopra elencati. Occorre evidenziare al riguardo, in primo luogo, che la legislazione sulle banche popolari realizza di per sé una restrizione alla libera circolazione dei capitali in ragione dei suoi effetti dissuasivi.
Avendo peraltro tale restrizione carattere non discriminatorio, poiché le regole sancite per questi istituti si applicano indistintamente nei confronti dell’investitore italiano come di quello straniero, occorre chiedersi se, in effetti, non ricorrano le condizioni che giustificano una deroga ai principi comunitari della libera circolazione dei capitali (sussistenza di motivi imperiosi di interesse generale, idoneità a garantire il conseguimento degli obiettivi perseguiti, principio di proporzionalità).
Analogamente, per quanto attiene alla disciplina speciale delle banche popolari, può rilevarsi che sebbene originariamente tale normativa trovasse una ragione in quell’interesse, come sopra rappresentato, che storicamente la giustificava, oggi vi sono fondati motivi di ritenere che tale giustificazione sia venuta meno.
Può dunque ritenersi che gli interessi ritenuti superiori che il nostro legislatore si è preoccupato di assicurare con un’apposita disciplina (quali lo scopo mutualistico e/o l’incentivo all’investimento da parte dei piccoli risparmiatori nonché dei dipendenti) si siano esauriti o comunque non rivestano più una particolare rilevanza. A ben vedere, le banche popolari sono oggi, di fatto, degli istituti ordinari di credito.
Gli effetti “dissuasivi” della legislazione vigente non trovano dunque alcuna giustificazione in “motivi imperiosi di interesse generale”.
Alla luce di queste considerazioni emerge, secondo il lavoro di Cafari Panico, che la disciplina speciale per le banche popolari necessita di un adeguamento, con particolare riferimento proprio alle banche popolari quotate, data la presunta incompatibilità tra i principi sanciti a livello comunitario ed i limiti normativi che tutt’oggi operano anche nei confronti degli istituti quotati.
Come è stato già accennato, il voto capitario, il gradimento, i limiti di partecipazione al capitale, rappresentano degli strumenti attraverso i quali i gruppi organizzati, per lo più italiani, esercitano, e si garantiscono di poter esercitare anche per il futuro, il potere gestionale degli istituti bancari. Le restrizioni imposte dalla legislazione speciale, pertanto, seppure appaiano formalmente come non discriminatorie, sostanzialmente lo divengono e, soprattutto, non appaiono in alcun modo proporzionali agli obiettivi attualmente perseguiti dagli istituti medesimi alla luce delle attività dagli stessi svolte.
In conclusione, l’attuale disciplina delle banche popolari ammesse al mercato borsistico appare in contrasto con la normativa comunitaria, ed in particolare con il principio di libera circolazione dei capitali e con quello di proporzionalità, e pertanto si chiede che il sistema legislativo delle banche popolari venga sanzionato a livello europeo.


3.3 Analisi dei fattori positivi e di quelli negativi conseguenti alla possibile trasformazione della configurazione delle banche popolari

Dopo aver riformato il sistema delle fondazioni l’attenzione di politici e di operatori economici si è spostata al comparto delle banche popolari che rappresentano una delle istituzioni che nel nostro paese ha dato forza e sostegno all’economia locale. Come già ripetuto più volte, le banche popolari hanno conseguito risultati in termini di performances e di redditività davvero eccellenti, dato anche l’assetto istituzionale che le caratterizza.
Lo status giuridico delle popolari, dunque, è tornato a far discutere e economisti e politici si interrogano sul complicato argomento della capitalizzazione di questi istituti.
Le proposte di riforma di cui si è parlato hanno prodotto una spaccatura tra coloro che sono strettamente a contatto con la realtà delle banche popolari: il presidente dell’associazione di categoria (Elio Faralli) e numerosi banchieri “popolari” sono propensi al mantenimento della struttura attuale; i parlamentari citati e i soci di popolari quotate, rappresentati da Asnapop, vogliono fortemente un cambiamento legislativo.
I progetti di legge sono stati elaborati seguendo lo schema di un lavoro preparatorio, di cui si è detto, svolto da Arel, nella persona di Antonio Mirone[131]. L’ex parlamentare democratico, alla luce di un’analisi delle legislazioni europee, ha optato per l’ipotesi della s.p.a. di diritto speciale. Un’idea non nuova, che piace a numerosi politici ma non a molti dei banchieri coinvolti.
Trasformare le banche popolari in s.p.a. di diritto speciale, significherebbe aprire queste banche alla possibilità di scalate e alla formazione di gruppi di maggioranza, aumentando la capacità di reperimento del capitale di rischio che ora è circoscritta dalla limitazione del possesso azionario e dai limiti posti sulla raccolta delle deleghe. L’obiettivo principale della trasformazione sarebbe quello di salvaguardare il patrimonio di tali istituti e di ovviare ai problemi di sottocapitalizzazione.
Il problema del voto capitario e delle deleghe di voto si rende ancora più stringente nel caso delle banche popolari quotate. È evidente l’incongruità di tale disciplina con la partecipazione ai mercati azionari, dove la regola è quella della partecipazione dell’azionista effettuata perlopiù in termini di investimento, e pertanto la figura del socio non ha il rilievo che ha in una società cooperativa.
La trasformazione in s.p.a. di diritto speciale vorrebbe consentire alle popolari una maggiore capitalizzazione senza che queste debbano trasformarsi in semplici s.p.a. e sparire dal mercato nel breve periodo. Dunque la soluzione prospettata permetterebbe alle banche popolari di mantenere pressoché intatte le caratteristiche portanti del modello coniugando alcune modifiche essenziali alla prosecuzione dello schema tipico. La banca popolare sopravvivrebbe rappresentando una soluzione ibrida tra s.p.a. e società cooperativa.
A parziale tutela dell’assetto giuridico-istituzionale delle banche popolari, vi sono le affermazioni del Governatore della Banca d’Italia che afferma che lo speciale statuto delle popolari permette di coniugare l’attenzione alle economie locali con l’offerta di servizi bancari di elevata qualità e che tali istituti arricchiscono l’articolazione del sistema bancario del nostro paese[132]. La strada suggerita da Fazio per la prosecuzione del modello è quella che è stata esaminata al paragrafo 3.1.1. : la fusione tra popolari. Non sarebbe neppure da scartare l’idea della creazione di network tra popolari che possano così coniugare problemi di capitalizzazione senza che venga stravolto il rapporto con la clientela.
La maggior parte dei banchieri “popolari” è decisamente contraria alle proposte che arrivano dal Parlamento. Portavoce del malcontento è Roberto Mazzotta, presidente della Banca Popolare di Milano. Questi, in più occasioni ha avuto modo di dimostrare con tenacia la sua avversità alla trasformazione delle popolari e al pericolo che si distrugga un’ulteriore comparto del sistema economico italiano, come si è fatto per il sistema delle casse di risparmio[133].
Un aspetto molto importante da ricordare è che la forma societaria non è assolutamente distinta dall’operatività della banca. Perciò la banca proiettata sui mercati internazionali che ha un’attività finanziaria molto importante o addirittura prevalente, che è l’intermediario dei grossi gruppi industriali, che ha un livello di concentrazione del rischio su grandi imprese molto forte, è inevitabile che sia una società per azioni. Di fatto non esiste banca cooperativa sia pure di grandi dimensioni che abbia attinenza con queste funzioni professionali. Invece la banca di territorio, che ha la sua operatività principale nell’area di insediamento storico, che svolge le funzioni proprie della banca commerciale, che ha come clientela prevalente le famiglie e l’imprenditoria media, che considera anche le grandi imprese ma non come sua attività tipica, che gestisce strumenti finanziari, è una banca cooperativa. E non si troverà ad essere governata da pochi grandi azionisti, ma al contrario da migliaia di azionisti.
Le banche che scelgono di proseguire la propria azione come banche di territorio, specializzate nell’attività di credito o assistenza finanziaria nei confronti dell’imprenditoria minore, hanno nella forma cooperativa un elemento di forte compatibilità[134].
L’analisi degli aspetti positivi e di quelli negativi è legata alla percezione che il socio ha dell’investimento in una banca popolare e alla mission a cui l’assetto di governo della banca intende conformarsi.
Se da un lato la trasformazione in s.p.a. consentirebbe una maggiore capitalizzazione, dall’altro l’allontanamento da quelli che sono i cardini del sistema bancario popolare farebbe scomparire la vocazione al localismo delle banche popolari e l’attenzione alla piccola media impresa, che da sempre è stato l’interlocutore privilegiato degli istituti in questione.
L’elemento del voto capitario è quello attorno al quale si concentrano la più intense critiche e molti dei parlamentari coinvolti affermano che con la nuova forma giuridica il valore delle popolari raddoppierebbe e si eliminerebbe l’anomalia di società quotate che non garantiscono l’esercizio del diritto di voto ai soci. Perlomeno, non che l’esercizio del diritto di voto sia precluso, ma è di fatto limitato dalla regola una testa - un voto. Al contrario, per i sostenitori del modello attuale, il voto capitario è l’elemento che garantisce autonomia e tutela all’identità di questa tipologia di banche.
Le azioni delle banche popolari quotate, mostrano risultati di mercato soddisfacenti, nel senso che mantengono stabilità nel tempo anche se non sono particolarmente redditizie, almeno non come quelle delle banche s.p.a.[135]. Dunque si potrebbe affermare che le quotazioni di molte delle banche popolari presenti sul mercato non vengano, da questo, premiate. Ciò però è una conseguenza non dell’inesistenza di fondamentali positivi nei risultati di bilancio delle popolari, ma del fatto che il mercato guarda questi titoli considerandoli come poco rischiosi e dunque poco remunerativi. Di questi titoli il mercato sa apprezzarne, di contro, la fondamentale stabilità[136].
L’opinione di coloro che si schierano contro le proposte del Parlamento ha come fondamento l’idea che le modifiche da introdurre siano dirette a trasformare soprattutto quegli aspetti delle popolari che si riferiscono alla realtà di borsa, e non a introdurre elementi di sostegno alla loro operatività. Inoltre sostengono che le assemblee delle banche popolari sono già oggi libere di decidere se mantenere la forma cooperativa o se trasformarsi in s.p.a. (possibilità ammessa dallo stesso legislatore) e che il pericolo cui si andrebbe incontro sarebbe quello di una coercizione operata proprio dal legislatore attraverso una normativa ad hoc.
Nel sistema bancario italiano si stanno realizzando molte concentrazioni con la formazione di grandi gruppi che certamente porteranno i diversi soggetti che ne sono parte a modificare la loro attività tradizionale. Molte banche che concorrono a fare i grandi gruppi vengono da una tradizione di forte posizionamento locale, dalla quale saranno inevitabilmente costrette a staccarsi proprio per i processi intrinseci delle operazioni di fusione. È evidente che i grandi gruppi vanno alla conquista di mercati nuovi, ma i mercati tradizionali devono pur essere serviti e lo saranno sempre di meno da queste banche. Ove le fusioni hanno effetto comportano una modifica del rapporto con la clientela e anche della composizione tipica della clientela stessa. La piccola e media impresa rischia allora di esserne tagliata fuori in due aspetti: quello della capacità del servizio e dell’attenzione che la struttura è in grado di dare al servizio, e quello dei volumi di credito erogabili. Quando il grande gruppo assume impegni poderosi e non di breve termine in grandi posizioni di rischio, è inevitabile una rarefazione dei volumi di credito accordato alla realtà di minore dimensione[137]. La concentrazione del rischio a parità di patrimonio non può non comportare rarefazione del credito. Queste sono le ragioni per cui le banche cooperative conquistano nuove quote di mercato: le aree lasciate libere dai grandi gruppi bancari vengono servite da queste banche che anche grazie alla loro forma societaria e al fatto che la loro attività è presidiata da migliaia e migliaia di soci, mantengono la loro operatività sul territorio[138].
In conclusione si può affermare che la trasformazione per legge delle banche cooperative in s.p.a. (normali o di diritto speciale che siano) comporterebbe un’immediata valorizzazione dei titoli quotati che indubbiamente avrebbero un forte incremento procurando capital gain assolutamente vantaggiosi e benefici per i detentori degli stessi. In secondo luogo queste banche verrebbero messe in condizioni di immediata scalabilità da parte di chi ha le possibilità per scalarle, che nell’attuale fase non sarebbero mai, o quasi, gruppi nazionali. Perderebbero la loro autonomia, il che non rafforzerebbe le loro capacità operative e l’attività di presidio alle economie locali. Per cui del vantaggio della legge godrebbe, anzitutto e in massime parte, l’azionista. L’intenzione di chi appoggia le iniziative di legge, dunque, è quella di creare un polo di banche, non del tutto s.p.a. ma neanche più cooperative, che si adegui alla realtà di borsa e che sia più competitiva a livello internazionale.
Di contro, coloro che contestano la soluzione legislativa, affermano che snaturare il modello di banca cooperativa non significa rendere queste banche più contendibili e più aperte al mercato, ma al contrario, significa favorire la speculazione[139]. L’innalzamento delle deleghe e dei limiti al possesso azionario, contestualmente con l’abolizione del voto capitario, esporrebbero di fatto le banche popolari al rischio di facili concentrazioni del capitale nelle mani di pochi soci, i quali con quote complessive del 20/25% potrebbero agevolmente controllare e governare la società, senza riconoscere a nessuno alcun premio di maggioranza.
Le due facce della moneta sembrano essere la contendibilità, con tutto ciò che comporta, e il radicamento territoriale, ossia il sostegno alle pmi. Senza dubbio la soluzione prospettata da Bankitalia - fusione tra popolari che così facendo mantengono il loro statuto e aumentano le possibilità di capitalizzazione - sembra, in conclusione, essere la più equilibrata.


CAPITOLO 4
UN ASPETTO PARTICOLARE: LA CORPORATE GOVERNANCE DELLE BANCHE POPOLARI

4.1 Definizione di corporate governance

La riforma emanata con il decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, recante il Testo unico in materia di intermediazione finanziaria, segna la tappa conclusiva della riforma della corporate governance relativamente alle società quotate nei mercati regolamentari, o che, anche se non quotate, facciano appello al pubblico risparmio.
Il tema della corporate governance ha occupato e occupa un posto di rilievo nell’ambito delle analisi societarie. Ciò significa che è aumentata l’attenzione alla complessità del funzionamento delle imprese e soprattutto ai danni che producono le crisi degli organi aziendali sull’efficienza delle imprese, del sistema finanziario in generale e dell’intero processo di allocazione delle risorse[140].
Le istituzioni finanziarie e le banche sono doppiamente interessate dal problema della corporate. Da un lato, al pari di tutte le altre imprese, sono soggette a regole di comportamento e funzionamento; dall’altro, in quanto perno della distribuzione dei flussi finanziari, hanno un ruolo attivo e decisivo nell’allocazione delle risorse delle imprese. Queste due dimensioni non sono fra loro disgiunte se nel lungo termine l’efficienza delle imprese è legata da una relazione biunivoca a quella delle banche.
La privatizzazione del settore bancario ha posto in maniera ancora più rilevante l’accento sul problema della corporate delle banche ovvero su come garantire efficienza e stabilità al sistema, evitando il ripetersi di quelle crisi che in anni precedenti ne hanno determinato il collasso. Altresì, come già esposto, il governo societario delle imprese bancarie riveste una particolare importanza dato il duplice ruolo svolto dalle banche che sono contemporaneamente oggetto e soggetto della governance a causa della peculiare funzione sociale ed economica propria della gestione dei risparmi e dell'erogazione del credito.
Per circa cinquant’anni la pervasiva e discrezionale regolamentazione­ statale ha svolto un ruolo di supplenza rispetto ai meccanismi di mercato che avrebbero dovuto garantire il buon funzionamento degli istituti di credito in una situazione di libera concorrenza, relegando co­sì in secondo piano la questione del governo degli stessi. In sostanza, la proprietà pubblica poneva a capo di un unico azionista la responsabi­lità di esercitare il governo societario, facoltà che si esprimeva quasi esclusivamente attraverso la nomina dei manager. Era assente, invece, il controllo effettuato dal mercato azionario; così come era minimo il peso degli altri soggetti, agli occhi dei quali la proprietà pubblica di­viene l’elemento predominante, come dimostra il massimo grado di ra­ting accordato in tutti i paesi alle banche pubbliche[141].
Tuttavia, sebbene la nazionalizzazione di gran parte del sistema cre­ditizio abbia assicurato una notevole stabilità al settore, la regolamentazione statale si è dimostrata invece scarsamente incisiva e insufficien­te sul fronte dell'efficienza gestionale e allocativa.
Con il termine corporate governance si intende il sistema mediante il quale le imprese sono gestite e controllate, e le modalità con cui vengo­no rappresentate e mediate le differenti priorità delle molteplici cate­gorie, che avendo relazioni di scambio con una banca, sono titolari di un interesse legittimo al buon funzionamento della stes­sa[142].
Questi soggetti sono rappresentati: dagli azionisti, dai dipendenti (personale non direttivo e, in modo partico­lare, i manager), dai depositanti e dagli utenti dei servizi prodotti (di fi­nanziamento, di investimento ecc.).
Affinché il mercato sia in grado di esercitare un’efficace azione di supervisione e di governo devono sussistere una serie di condizioni che la trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni non è in grado, di per sé, di garantire; infatti, molti dei fattori necessari per determinare un’appropriata governance delle imprese bancarie sembrerebbero essere assenti nell'attuale realtà italiana.
Innanzitutto, il mercato dovrebbe essere in grado di sanzionare la cattiva gestione del management di un istituto attraverso la possibilità di scalate ostili (take over) che ne determinino la sostituzione ad opera dei nuovi azionisti di maggioranza. Tuttavia, la probabilità del verificarsi di simili operazioni nel comparto bancario (e non solo di quello italiano) è estremamente remota sia a causa dell’esistenza di asimmetrie informative tra l’istituto acquirente e quello acquisito, sia per la tendenziale opposizione delle autorità di vigilanza[143]. Per quanto riguarda la realtà nazionale a questi fattori vanno anche aggiunti il preponderante peso delle fondazioni bancarie sul sistema nazionale e i loro numerosi e stretti rapporti azio­nari che consentono una elevata concentrazione proprietaria e quindi un’assoluta robustezza del controllo, rendendo estremamente dif­ficile e remota l’eventualità di scalate ostili.
La centralità delle banche nella corporate governance e in particolare la loro duplice posizione risultano evidenti in tutte le definizioni che sono utilizzate nella letteratura in argomento. Possiamo infatti identificare almeno quattro definizioni: una gestionale, una manageriale, una istituzionale in senso lato, ed in­fine una specificatamente finanziaria[144].
La definizione “gestionale” identifica la corporate governance come il sistema mediante il quale le imprese vengono gestite e controllate, e dunque vengono rappresentati e composti i molteplici interessi dei vari soggetti che hanno (o possono avere) rapporti economici con l'impresa.
In base alla definizione “manageriale” la corporate governance è il sistema in base al quale le imprese sono dirette e controllate. L’attenzione è quindi concentrata sul consiglio di amministrazione e gli altri organi sociali. Il consiglio è responsabile della definizione degli indirizzi strategici; della identificazione dei massimi diri­genti responsabili del raggiungimento degli obiettivi; della supervisione del ma­nagement nel suo complesso; della informativa fornita agli azionisti[145].
La definizione “istituzionale” - forse quella più generale e che spiega l’ampia interdisciplinarità dell’argomento - identifica la corporate governance come 1’in­sieme di regole e di istituzioni rivolte alle imprese da un lato e al mercato finanziario dall’altro.
È interessante ricordare che in tutte queste definizioni si fa riferimento al compito di tali regole, di conciliare interessi che possono essere in conflitto fra loro. Si fa riferimento in particolare alle modalità con cui si accede all’attività di impresa e con cui le imprese sono gestite, gli strumenti attraverso i quali vengono risolti i conflitti di interesse tra i vari partecipanti al processo produt­tivo e tutelati produttori e finanziatori, i canali di crescita delle imprese.
Oppure si fa riferimento all’insieme di regole e istituzioni volte a conciliare interessi di imprenditori e di investitori al fine di assicurare che il controllo delle imprese sia allocato con efficienza (cioè agli imprenditori adatti) in modo il più possibile indipendente dalle disponibilità finanziarie degli individui.
Infine, la definizione “finanziaria” fa esplicito riferimento a chi possiede diritti (residuali o no) sull’impresa e a1 rendimento da questi atteso. Alcuni fanno riferimento all’insieme dei finanziatori: in questo senso la corporate governance rinvia alle modalità con cui i finanziatori si assicurano di ottenere un rendi­mento dal loro investimento. Altri mettono in primo piano la posizione degli azionisti e le varie modalità con cui costoro possono indurre il management ad adottare strategie di massimizzazione del valore.
È evidente che tutte queste definizioni acquistano la massima valenza in una situazione in cui si realizza una separazione fra proprietà e controllo e attribuiscono un ruolo centrale alle banche e alle istituzioni finanziarie. In par­ticolare, la definizione gestionale oltre che quella finanziaria in senso stretto assegna una responsabilità particolare a chi è al centro dei flussi di credito. Ma anche nella definizione istituzionale il riferimento al conflitto di interessi fra vari stakeholders mette in evidenza le responsabilità dei detentori di una quota rilevante dei debiti dell'impresa. In altre parole, le regole e le istituzioni che definiscono la corporate governance riguardano tutti i mercati in cui opera l’impresa: quello dei prodotti, quello del lavoro (in particolare dei manager), quello finanziario. Quest’ultimo è pero quello che assume un rilievo specifico e particolare.
Il sistema di corporate governance nelle varie accezioni ricordate è cioè co­stituito da un insieme di regole che uniscono l’impresa nei vari mercati in cui opera e la indirizzano verso un uso efficiente delle risorse e la massimizza­zione del valore. La banca può essere considerata come l’unica impresa che, in virtù delle caratteristiche particolari del servizio offerto, è in grado di tra­smettere verso le altre imprese impulsi capaci di assicurare l’uso efficiente delle risorse.
È sempre più importante che l’impresa bancaria - in quanto organizzazione economicamente e socialmente complessa e massimamente influente sul regolare funzionamento dei sistemi di pagamento e sui rischi del sistema finanziario - sia governabile e sia sempre meglio governata per il perseguimento dei suoi fini istituzionali e per il soddisfacimento degli interessi dei suoi stekeholders.
Con questo termine, ormai correntemente in uso, si indicano tutte le categorie di soggetti che - avendo relazioni di scambio con la banca - hanno un interesse legittimo al buon governo della stessa poiché, in qualche modo e misura, ne condividono il rischio di funzio­namento[146]. I soggetti che hanno qualche titolo di legittimazione per essere con­siderati attori del governo societario, sono in primo luogo gli azionisti.
L’azionista è il portatore dei diritti proprietari, cioè colui che rischia tutta la posta (take) messa in gioco: ciò gli dà in linea di principio diritto all’esercizio del potere in tema di governo societario. Nella struttura societaria, questo potere non è mai diretto, ma viene esercitato attraverso organi societari (per esempio, il consiglio di am­ministrazione) ed organi esecutivi (per esempio, la direzione generale). Quindi l’esercizio del potere di governo comporta sempre, seppure in misura variabile, un certo grado di delega. Già in questo primo passaggio l’ottimalità del governo societario può essere compromessa.
Vi sono tuttavia altri stakeholders, il cui interesse è diverso da quello dell’a­zionista (non consiste nel risultato economico di un investimento di capitale) ed il cui rischio è in genere inferiore (o perché è parziale oppure per il fatto di ricevere tutela e protezione prioritarie rispetto all’azionista). Fra questi stake­holders occorre ricordare soprattutto i fornitori dei principali fattori produttivi, come il lavoro (rappresentato da soggetti diversi: manager, personale non di­rettivo, ecc.), il capitale di credito (depositanti, obbligazionisti, ecc.) e gli utenti dell’output, cioè dei servizi prodotti.
Anche tutte queste categorie socio-economiche subiscono una lesione di interessi legittimi in caso di cattivo funzionamento (governo inefficiente e inefficace) della banca. Esse tuttavia, non essendo titolari di diritti proprietari, non hanno poteri di go­verno, bensì esclusivamente poteri di controllo variamente configurati dalle normative vigenti. Quindi clienti, fornitori, dipendenti, ecc. hanno una legitti­mazione al controllo del governo societario, per quanto concerne le decisioni, le attività ed i processi aziendali che possano toccarne gli interessi specifici. Il tipo di controllo di cui si parla ora ha natura ed origini ben diverse da quello esercitato o esercitabile dall’azionista. Quest'ultimo si fonda sul di­ritto proprietario originario ed è simmetrico alla delega di potere attuata. Vice­versa, il controllo degli altri stakeholders è motivato dalla congiunzione di due circostanze: da un lato l’avere interessi in gioco, dall'altro l’essere e­sclusi dal processo decisionale ed esecutivo della gestione. L’esposizione di tali interessi a qualche forma di rischio fa sorgere una legittimazione al controllo[147].
Un modello di governo societario equo, equilibrato ed efficiente deve an­zitutto proporsi di realizzare un bilanciamento ottimale fra esercizio vero e proprio dei poteri decisionali ed esecutivi, ed esercizio delle diverse forme di controllo.
Nella letteratura della corporate governance trovano spazio molti studi relativi alla possibilità di governare le relazioni complesse tra gli stakeholders con modalità che, mediante il bilanciamento degli incentivi/disincentivi, consentano di garantire un equilibrio fra potere di governo e i diversi poteri di controllo. Uno di questi studi è rappresentato da un’analisi, teorica ed empirica, condotta da Donato Masciandaro[148] sull’integrazione delle diverse categorie di soci all’interno del governo della banca popolare.


4.2 Modello di integrazione tra le diverse categorie di soci delle banche popolari

Con il passare del tempo, le banche popolari hanno perso la loro speciale natura, assomigliando sempre di più a società di capitali o a banche caratterizzate da una matrice capitalistica, piuttosto che mutualistica.
La specifica natura del modello di banca cooperativa, come si è detto nel primo capitolo, è basata sulla presenza di più categorie di soci che sono strumentali alla gestione della società e sullo stretto legame con il territorio di appartenenza. La compresenza di una pluralità di categorie di soci che rappresentano altrettante funzioni obiettivo, fa sì che il governo societario sia caratterizzato dal coordinamento e dalla soddisfazione delle opposte esigenze, cercando di bilanciare gli interessi delle parti[149].
Le banche popolari rappresentano una realtà importante nel panorama bancario italiano, sia sul piano quantitativo (circa il 20% del sistema) che qualitativo in ragio­ne sia delle loro lusinghiere performance economiche e aziendali, sia del particola­re regime giuridico - istituzionale che go­verna l'assetto della proprietà e del con­trollo.
Il lavoro svolto da Masciandaro è organizzato in due parti: la prima teorica, la seconda empirica. En­trambe offrono risultati inediti per la comprensione del sistema di governo delle banche popolari.
Il punto di partenza dell’analisi è rappresentato dai risultati ottenuti da precedenti analisi sto­riche, aziendali e teoriche, sulla fisionomia dei soci che tipicamente hanno caratterizz­ato la banca popolare, fino a farle rappre­sentare una fisionomia peculiare della coo­perativa bancaria.
La peculiarità del modello è data dal fat­to che alla semplice organizzazione aziendale cooperativa dominata dalla figura unica del socio-lavoratore-cliente subentra un’im­presa in cui l’assetto della proprietà e del con­trollo è di tipo composito, dovendo regolare - sulla base dei principi del voto capitano e del gradimento del socio - l'interazione di al­meno quattro soggetti economici diversi an­che se accomunati dallo status di socio: gli amministratori, i dipendenti, i finanziatori, gli utenti. Il modello analitico studia le scelte dei soci che governano la banca, definiti soci amministratori, attenti alla loro rielezione, e per questo sensibili alle finalità di catego­rie di soci tra loro in parte eterogenee, frut­to appunto della peculiarità della banca po­polare, riassumibile nella formula di società di persone impegnata nella raccolta di ca­pitale di rischio. Esistono infatti i soci fi­nanziatori, tipici delle società di capitale, i soci utenti, caratteristici delle cooperative di consumo, e i soci dipendenti, che con­traddistinguono le cooperative di lavoro[150].
La formulazione analitica scelta coglie in modo generale e immediato i fattori da cui dipende la stabilità del controllo, date le caratteristiche dell’assetto proprietario.
La stabilità del controllo dipende da quanto efficaci sono i soci amministratori nel massimizzare la probabilità di rielezio­ne, tenendo conto delle funzioni obiettivo delle altre tipologie di soci, che, pur se tut­ti interessati alla remunerazione del capi­tale investito, si differenziano tra loro in quanto si avranno: i soci finanziatori attenti esclusivamente alla redditività del capitale investito; i soci utenti anche all'accesso e alla qualità dei servizi bancari; i soci di­pendenti anche alle condizioni e alla re­munerazione del capitale umano.
Il modello analitico mette in evidenza da quali fattori, e sotto quali condizioni, di­pende la stabilità del controllo, indivi­duando tre relazioni:
1) la stabilità del controllo nella banca popolare è diretta­mente correlata con la crescita e lo sviluppo dell’attività del­la banca stessa, purché i soci dipendenti non siano troppo corporativi e i soci utenti troppo tradizionalisti;
2) la stabilità del controllo nella banca popolare è inversa­mente correlata con una politica dei salari e delle retribuzio­ni accondiscendente, a meno che: i soci amministratori non siano troppo sensibili agli interessi dei soci dipendenti e questi ultimi siano esclusivamente interessati a propri inte­ressi corporativi. Se queste condizioni si verificano contem­poraneamente, la correlazione tra stabilità del controllo e po­litica salariale accondiscendente diviene diretta;
3) la stabilità del controllo nella banca popolare è diretta­mente correlata con una politica aziendale centrata sulla red­ditività, a meno che: i soci amministratori non siano troppo sensibili agli interessi dei soci utenti e questi ultimi siano esclusivamente interessati a propri interessi localistici e tradizio­nali. Se queste condizioni si verificano contemporaneamen­te, la correlazione tra stabilità del controllo e politica azien­dale aggressiva diviene inversa.
Il modello di corporate governance messo in luce dalla teo­ria viene poi sottoposto alla verifica dei dati relativi al pe­riodo 1973-1993.
A tal fine si introduce per la prima volta un indice di stabilità per l’assetto del controllo, costruito ri­correndo all’ipotesi più semplice e naturale: l’assetto degli amministratori è tanto più stabile quanto minori sono i cam­biamenti in tale compagine. L’indice di stabilità utilizzato si basa sulla permanenza in carica degli amministratori e dei di­rettori generali. Di tale indice vengono ricordate le princi­pali proprietà, al fine di porre in discussione un’ipotesi ricor­rente, secondo cui - sulla base più o meno esplicita di un’er­ronea assunzione del modello di public company come ben­chmark teorico di riferimento - non esisterebbe una relazio­ne tra stabilità e redditività nel caso delle banche popolari. Il modello teorico prevede viceversa che la stabilità dipenda dalla redditività, ma non solo da essa; per cui si dovrà attendere una relazione positiva tra le due variabi­li, ma non esaustiva.
Considerando l’insieme delle banche popolari presenti sen­za soluzione da continuità nel periodo considerato, sono state effettuate delle analisi econometriche di regressione, utiliz­zando come variabile dipendente l’indice di stabilità e come variabile indipendente una serie di indicatori di performance. I dati - pur non prestandosi ovvia­mente a conclusioni definitive - non smentiscono le predizioni della teoria.


4.3 Conclusioni degli studi di corporate covernance per le popolari

Si è cercato di dimostrare come la peculiarità messa in evi­denza dal comparto delle banche popolari in Italia abbia la sua radice ultima nella specificità del modello di corporate go­vernance che le caratterizza. La tesi sostenuta - la legislazio­ne vigente produce un assetto della proprietà caratterizzato da figure eterogenee di socio, che a loro volta producono in am­ministratori interessati alla propria rielezione, e sotto una se­rie di condizioni, una spinta endogena alla crescita e alla redditività - ha importanti conseguenze, sia sul piano interpre­tativo che su quello dei successivi percorsi di ricerca[151].
Sul piano interpretativo, il modello fornisce basi analitiche e formali che giustificano l'attenzione crescente a due condizioni - redditività e composizione non polarizzata del corpo sociale - da cui si fa dipendere il consenso dei soci amministratori nelle banche popolari.
La prima condizione, legata alla necessità di assicurare li­velli soddisfacenti di redditività (definita con l’aggettivo procapite), può apparire ovvia, ma va invece qua­lificata. Se è vero che la ricerca della redditività è la molla del­lo sviluppo di qualunque impresa bancaria privata, per la ban­ca popolare essa può consentire con più facilità proprio la com­posizione di interessi eterogenei e talvolta potenzialmente incompatibili, almeno in un dato orizzonte temporale.
Non è detto che una data politica di ristrutturazione azien­dale, coerente in prospettiva con gli interessi dei soci finanziatori, e dell’impresa nel suo complesso, sia immediatamen­te compatibile con le esigenze dei soci lavoratori. Ed ancora: la possibilità di offrire servizi e condizioni sempre più vantag­giose ai soci utenti, e in generale funzionali agli interessi lo­cali, può nel breve periodo non essere compatibile con gli in­teressi dei soci finanziatori, ovvero con esigenze e preferenze proprie dei soci lavoratori, o viceversa. In questo caso solo una banca popolare già sufficientemente redditizia ha i gradi di li­bertà necessari - come modalità e come tempi - per compor­re eventuali e temporanei conflitti di interesse. In assenza di redditività, le scelte strategiche immediate, essendo di fatto a somma zero, risultano assai più complicate e incerte, con riflessi sulla certezza e stabilità del controllo[152].
La seconda condizione, legata all’opportunità di rendere - date ovviamente le caratteristiche dei mercati e della funzio­ne di produzione dei servizi bancari e creditizi - sempre più coincidenti le singole figure logiche di socio, mira anch’essa a comporre interessi eterogenei e talvolta in conflitto, attra­verso la costituzione di soggetti economici misti, quanto a in­teressi e finalità. In altri termini, occorre conciliare il princi­pio della porta aperta, irrinunciabile vista la necessità sem­pre maggiore di capitali di rischio, e quindi l’eterogeneità delle diverse figure, con l’esigenza di evitare soci polarizzati su un’unica finalità. Ciascun socio può avere una motivazione pre­valente di adesione alla banca popolare, ma se è unica, au­mentano le probabilità che le scelte di gestione provochino nei diversi soci reazioni non omogenee.
Le due condizioni - redditività e composizione eterogenea ma non polarizzata - del corpo sociale appaiono contempora­neamente necessarie. Senza redditività diviene più difficile la composizione degli interessi compositi, non fosse altro per la crescente insoddisfazione dei soci finanziatori, e più incer­ti i margini di consenso quindi di stabilità del controllo. Sen­za un corpo sociale non equilibrato, si rischia da un lato che la gestione del controllo sia in qualche marniera catturata da componenti e interessi specifici, dall’altro situazioni di fram­mentazione e conflittualità diffusa; entrambi gli scenari sono letali per la crescita e la stessa esistenza di medio periodo dell'impresa.
Per il primo tipo di scenario si pensi ad esempio ai rischi potenziali di una banca popolare catturata dagli interessi dei soci lavoratori, in termini di rischiosità della ristrutturazione e oneri del personale; ovvero ai rischi potenziali, propri di una banca catturata dai soci utenti, in termini di rigidità alle ope­razioni di concentrazione con implicazioni di tipo localistico; o infine alle incognite per una popolare catturata dai soci finanziatori, che potrebbe finire nel circolo vizioso di repe­rimento sul mercato di capitale di rischio, necessità di sua re­munerazione, caduta dell’autofinanziamento e necessità di nuovo reperimento sul mercato di capitale azio­nario.
Il concetto di cattura qui esposto è di tipo squisitamente economi­co: indica quelle situazioni in cui i soci amministratori, indipendentemente dalle modalità con cui sotto stati eletti, han­no fatto scelte gestionali non coerenti con la doppia necessità di perseguire la redditività pro capite e una composizione del corpo sociale eterogenea ma non polarizzata[153].
Per il secondo tipo di scenario, si immagini semplicemen­te la difficoltà operativa di amministratori alle prese con un corpo sociale in cui risulta difficile coagulare una maggioran­za stabile e consistente: l’effetto è rendere l’orizzonte tempo­rale degli amministratori incerto e ridotto, con conseguenze immaginabili: difficoltà di pianificazione a medio termine, tendenza ad adottare politiche con benefici immediati in ter­mini di consenso e costi economici differiti e/o occulti, ecc.
Il modello può essere di qualche utilità per inter­pretare non solo la fisionomia della proprietà e del controllo, ma anche la relativa dinamica, particolarmente rilevante ne­gli ultimi tempi. Il settore delle banche popolari, come l’inte­ro sistema bancario italiano, è interessato da un processo di tra­sformazione e concentrazione, che in alcuni casi, implica per la banca interessata un radicale cambiamento della forma giuridico-istituzionale.
Sia la nascita che la morte - sempre in termini di model­lo giuridico istituzionale - di una banca popolare implicano la capacità di aggregare consensi; quindi occorre corretta­mente interpretare obiettivi e finalità dei soci, effettivi e/o potenziali, dell’azienda in oggetto; risulta evidente allora il potenziale campo applicativo del modello teorico, ba­sato proprio sull’identificazione di figure di socio caratteriz­zanti la banca popolare, e i loro reciproci intrecci[154].


APPENDICE I: IL TESTO UNICO BANCARIO

CAPO V
Banche cooperative.

Art. 28. Norme applicabili.
1. L’esercizio dell’attività bancaria da parte di società cooperative è riservato alle banche popolari e alle banche di credito cooperativo disciplinate dalle sezioni I e II del presente capo.
2. Alle banche popolari e alle banche di credito cooperativo non si applicano i controlli sulle società cooperative attribuiti all’autorità governativa dal codice civile.


Sezione I
Banche popolari.

Art. 29. Norme generali.
1. Le banche popolari sono costituite in forma di società cooperativa a responsabilità limitata.
2. Il valore nominale delle azioni non può essere inferiore a due euro.
3. La nomina degli amministratori e dei sindaci spetta esclusivamente all’assemblea dei soci.
4. Alle banche popolari non si applicano le disposizioni del decreto legislativo 14 dicembre 1947, n. 1577, e successive modificazioni.

Art. 30. Soci.
1. Ogni socio ha un voto, qualunque sia il numero delle azioni possedute.
2. Nessuno può detenere azioni in misura eccedente lo 0,50 per cento del capitale sociale. La banca, appena rileva il superamento di tale limite, contesta al detentore la violazione del divieto. Le azioni eccedenti devono essere alienate entro un anno dalla contestazione; trascorso tale termine, i relativi diritti patrimoniali maturati fino all’alienazione delle azioni eccedenti vengono acquistati dalla banca.
3. Il divieto previsto dal comma 2 non si applica agli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari, per i quali valgono i limiti previsti dalla disciplina propria di ciascuno di essi.
4. Il numero minimo dei soci non può essere inferiore a duecento. Qualora tale numero diminuisca, la compagine sociale deve essere reintegrata entro un anno; in caso contrario, la banca è posta in liquidazione.
5. Le delibere del consiglio di amministrazione di rigetto delle domande di ammissione a socio debbono essere motivate avuto riguardo all’interesse della società, alle prescrizioni statutarie e allo spirito della forma cooperativa. Il consiglio di amministrazione è tenuto a riesaminare la domanda di ammissione su richiesta del collegio dei probiviri, costituito ai sensi dello statuto e integrato con un rappresentante dell’aspirante socio. L’istanza di revisione deve essere presentata entro trenta giorni dalla comunicazione della deliberazione e il collegio dei probiviri si pronuncia entro trenta giorni dalla richiesta.
6. Coloro ai quali il consiglio di amministrazione abbia rifiutato l’ammissione a socio possono esercitare i diritti aventi contenuto patrimoniale relativi alle azioni possedute, fermo restando quanto disposto dal comma 2.

Art. 31. Trasformazioni e fusioni.
1. La Banca d’Italia, nell’interesse dei creditori ovvero per esigenze di rafforzamento patrimoniale ovvero ai fini di razionalizzazione del sistema, autorizza le trasformazioni di banche popolari in società per azioni ovvero le fusioni alle quali prendono parte banche popolari e da cui risultino società per azioni.
2. Le deliberazioni assembleari sono assunte con le maggioranze previste dagli statuti per le modificazioni statutarie; quando, in relazione all’oggetto delle modificazioni, gli statuti prevedano maggioranze differenziate, si applica quella meno elevata. E’ fatto salvo il diritto di recesso.
3. Si applicano l’articolo 56, comma 2, e l’articolo 57, commi 2, 3 e 4.

Art. 32. Utili.
1. Le banche popolari devono destinare almeno il dieci per cento degli utili netti annuali a riserva legale.
2. La quota di utili non assegnata a riserva legale, ad altre riserve, ad altre destinazioni previste dallo statuto o non distribuita ai soci, è destinata a beneficenza o assistenza.


APPENDICE II: TESTO DEI PROGETTI DI LEGGE

N. 1451 Senato della Repubblica
Modifica della configurazione giuridica delle banche popolari
(Presentato il 29 maggio 2002)
Articolo 1.
1. Le banche popolari sono costituite in forma di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata o, per quelle quotate nei mercati regolamentati, in forma di società per azioni di diritto speciale denominate «banche popolari s.p.a. di diritto speciale e sono soggette alla disciplina di cui alla presente legge.
Articolo 2.
1. Ferma restando la disciplina dell’articolo 31 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, per la trasformazione in società per azioni ordinaria, le banche popolari costituite in forma di società cooperativa possono trasformarsi in “banche popolari s.p.a. di diritto speciale”.
2. Le banche popolari quotate nei mercati regolamentati devono assumere la forma di società per azioni entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
3. Gli istituti del voto capitario, del gradimento ed i limiti alla detenzione del capitale sociale sono regolati dalle disposizioni della presente legge. Gli amministratori delle banche popolari provvedono a tutti gli adempimenti prescritti dalla legge per le società per azioni quotate al fine di rendere edotti i terzi, e di apportare le modifiche agli atti della società necessari per l’adeguamento alla nuova normativa.
4. Alle assemblee convocate successivamente, ovvero che si tengano successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, sono legittimati a partecipare, con diritto di voto, tutti i soci detentori di azioni della banca popolare quotata, a prescindere dall’ottenuto gradimento.
5. I soci sono chiamati a deliberare e ad esercitare il proprio diritto di voto proporzionalmente al numero di azioni da ciascuno detenute.
Articolo 3.
1. Nessun soggetto può detenere, direttamente o indirettamente, più del 5 per cento del capitale sociale.
2. Gli organismi di investimento collettivo del risparmio non possono detenere azioni in misura eccedente il 10 per cento.
3. In ogni caso, il diritto di voto per la parte eccedente il limite di cui al comma 1 resta sospeso, fatti salvi i diritti patrimoniali dei soci.
Articolo 4.
1. Gli statuti prevedono limiti di voto proporzionali rispetto al possesso azionario in conformità di quanto previsto ai commi 1 e 2 dell’articolo 3.
2. Il socio non può farsi rappresentare nelle assemblee se non da altro socio.
3. Gli statuti determinano il numero massimo di deleghe che possono essere conferite ad un socio e che in ogni caso non possono essere inferiori a 10 e superiori a 50.
Articolo 5.
1. Le azioni possono essere liberamente cedute con effetto verso la società.
2. Solo nel caso in cui il soggetto che si rende acquirente di azioni in percentuale superiore al 2 per cento del capitale sociale non sia dotato dei requisiti di onorabilità, il consiglio di amministrazione può non riconoscere lo status di socio e disporre il congelamento dei diritti di voto, fatti salvi i diritti patrimoniali.
3. Il consiglio di amministrazione è tenuto a riesaminare la decisione di cui al comma 1 su richiesta del collegio dei probiviri, costituito ai sensi dello statuto e integrato da un rappresentante dell’aspirante socio.
4. L’istanza di revisione è presentata entro un mese dalla data della comunicazione della deliberazione e il collegio dei probiviri si pronuncia entro un mese dalla data della richiesta.
Articolo 6.
1. Alle “banche popolari S.p.a. di diritto speciale” si applicano le disposizioni per le banche costituite in forma di società per azioni in quanto compatibili con la presente legge.

N. 1522 SENATO DELLA REPUBBLICA
Disposizioni in materia di banche popolari cooperative
(Presentato il 20 giugno 2002)

Articolo 1.
1. Le banche popolari, società cooperative per azioni a responsabilità limitata, sono disciplinate dalle disposizioni del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, e dalla presente legge. Le deliberazioni assembleari per le modifiche statutarie relative alle fusioni e trasformazioni sono assunte con la maggioranza dei due terzi del totale dei soci. Ciascun socio può rappresentare solo un altro socio.
Articolo 2.
1. Gli investitori gestori di risparmio collettivo di lungo periodo o di disponibilità destinate a fini istituzionali possono acquisire partecipazioni nelle banche popolari quotate in misura non superiore al 4 per cento del capitale di ciascuna banca, salvi i più contenuti limiti previsti dalla disciplina relativa a ciascuno di essi o dallo statuto della banca. A tali fini, le compagnie di assicurazione esercenti il ramo vita sono equiparate agli investitori di cui al primo periodo.
Articolo3.
1. Le banche popolari quotate possono stabilire, con apposita previsione statutaria, che l’elezione dei sindaci in rappresentanza della minoranza avvenga su designazione degli organismi di investimento collettivo del risparmio e degli altri investitori di cui all’articolo 2, partecipanti al capitale.

N. 1657 SENATO DELLA REPUBBLICA
Disposizioni in materia di banche popolari
(Presentato il 30 luglio 2002)
Articolo 1.
1. Le banche popolari sono società private ad azionariato popolare, diffuso e frazionato, costituite in forma di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata.
2. Le banche popolari sono disciplinate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, e dalla presente legge.
3. Alle banche popolari si applicano inoltre, in quanto compatibili, le norme previste all’articolo 5, comma 3, della legge 3 ottobre 2001, n. 366.
Articolo 2.
1. Fermo restando per ciascun socio il limite massimo dello 0,5 per cento al possesso azionario, nelle banche popolari quotate nei mercati regolamentati, per gli investitori istituzionali a carattere non speculativo, che gestiscono cioè cautelativamente risparmi di lungo periodo o proprie disponibilità patrimoniali, tale limite è elevato al 3 per cento, salvo limiti più ridotti previsti dallo statuto della banca o dalla disciplina che regola ciascun investitore istituzionale.
Articolo 3.
1. Le banche popolari quotate nei mercati regolamentati riconoscono ai soci investitori istituzionali la facoltà di designare il sindaco di minoranza.
Articolo 4.
1. Fermo restando il limite massimo di cinque deleghe conferibili a ciascun socio, nelle banche popolari quotate nei mercati regolamentati la Banca d’Italia e la Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB), nella valutazione e approvazione dello statuto, indicano il limite minimo di deleghe conferibili ad un socio, onde assicurare la più vasta partecipazione alle assemblee societarie.
N. 2273 CAMERA DEI DEPUTATI
Disposizioni per la quotazione obbligatoria in borsa degli istituti di credito e modalità per l'esercizio del diritto di voto da parte dei soci azionisti di banche popolari
(Presentato il 1 febbraio 2002)

Articolo 1.
1. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le aziende di credito di qualunque categoria, che si trovano nelle condizioni previste dalla legge, devono fare richiesta alla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) ed al consiglio di borsa, ovvero al comitato del mercato ristretto, per le quotazione dei rispettivi titoli azionari alla Borsa valori di Milano nonché, eventualmente, ad uno dei mercati ristretti operanti presso le borse valori italiane.
Articolo 2.
1. La CONSOB verifica l'esistenza delle condizioni per l'ammissione alla quotazione dei titoli di cui all'articolo 1. In caso di mancanza delle condizioni richieste, i soggetti di cui all'articolo 1 sono tenuti a provvedere al fine di adeguarsi ai requisiti richiesti entro il termine massimo di due anni dalla data di entrata in vigore della presente legge.
Articolo 3.
1.A parziale modifica delle condizioni necessarie per accedere alla quotazione in borsa o alla negoziazione presso il mercato ristretto, la CONSOB può procedere alla quotazione presso la Borsa valori di Milano o alla negoziazione presso il mercato ristretto anche per le azioni che sono possedute da più di venti azionisti, a condizione che i soggetti di cui all'articolo 1 abbiano almeno cinque sportelli.

Articolo 4.
1. Ai nuovi soci, acquirenti in borsa o presso il mercato ristretto delle azioni emesse da banche popolari, non si applica il disposto dell'articolo 2525, terzo comma, del codice civile.
2. Non sono efficaci, nei confronti degli acquirenti di cui al comma 1, le clausole dell'atto costitutivo e dello statuto che subordinano l'ammissione del socio al pagamento di somme ulteriori a qualunque titolo.
3. Hanno diritto di voto nelle assemblee i soli soci rappresentati da persone fisiche e che detengono il numero di azioni che costituisce il quantitativo minimo negoziabile in borsa o presso il mercato ristretto.
4. Le azioni di banche popolari quotate in borsa o presso il mercato ristretto sono liberamente trasferibili. E' nullo ogni vincolo posto dall'atto costitutivo e dallo statuto alla libera trasferibilità delle azioni.
5. Alle banche popolari le cui azioni sono quotate in borsa o presso il mercato ristretto non si applicano gli articoli 2523 e 2525 del codice civile, nonché l'articolo 30, comma 5, del testo unico di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni.

Articolo 5.
1. Per la rappresentanza nell'assemblea dei soci delle banche popolari le cui azioni sono quotate in borsa o presso il mercato ristretto si applicano le disposizioni di cui all'articolo 2372 del codice civile.
2. E' inefficace ogni diversa disposizione dell'atto costitutivo o dello statuto..


Articolo 6.

1. Per le società quotate in borsa o presso il mercato ristretto, hanno diritto ad intervenire all'assemblea gli azionisti che risultano iscritti al libro dei soci da almeno trenta giorni prima della data dell'assemblea, in deroga a quanto previsto dall'articolo 2532 del codice civile.
2. La società deve procedere all'iscrizione dei soggetti che ne fanno richiesta entro sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta stessa.

Articolo 7.

1. Ove la partecipazione alla assemblea sia subordinata al rilascio del biglietto di ammissione o ad altro documento, il rilascio di tale documento può avvenire sino all'atto dell'ingresso in assemblea.
Articolo 8.
1. In caso di mancata ottemperanza alle disposizioni di cui alla presente legge, i membri del consiglio di amministrazione sono puniti, ove il fatto non comporti danno maggiore, con l'ammenda di 5.165 euro, aggiornata annualmente in base al tasso di inflazione rilevato dall'Istituto nazionale di statistica.





N. 2599* CAMERA DEI DEPUTATI
Trasformazione delle banche popolari quotate in società per azioni di diritto speciale
(Presentato il 3 aprile 2002)

Articolo 1.
1. Le banche popolari sono costituite in forma di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata o, per quelle quotate nei mercati regolamentati, in forma di società per azioni di diritto speciale denominate “banche popolari s.p.a. di diritto speciale” e sono soggette alla disciplina di cui alla presente legge.
Articolo 2.
1. Ferma restando la disciplina dell'articolo 31 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, per la trasformazione in società per azioni ordinaria, le banche popolari costituite in forma di società cooperativa possono trasformarsi in banche popolari s.p.a. di diritto speciale.
2. Le banche popolari quotate nei mercati regolamentati devono assumere la forma di società per azioni entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge.
3. Gli istituti del voto capitario, del gradimento ed i limiti alla detenzione del capitale sociale sono regolati dalle disposizioni della presente legge. Gli amministratori delle banche popolari devono provvedere a tutti gli adempimenti prescritti dalla legge per le società per azioni quotate al fine di rendere edotti i terzi, e di apportare le modifiche agli atti della società necessaria per l'adeguamento alla nuova normativa.
4. Alle assemblee convocate successivamente, ovvero che si tengono successivamente alla data di entrata in vigore della presente legge, sono legittimati a partecipare, con diritto di voto, tutti i soci detentori di azioni della banca popolare quotata, a prescindere dall'ottenuto gradimento.
5. I soci sono chiamati a deliberare e ad esercitare il proprio diritto di voto proporzionalmente al numero di azioni da ciascuno detenute.

Articolo 3.

1. Nessun soggetto può detenere, direttamente o indirettamente, più del 5 per cento del capitale sociale, salvo che un limite più basso sia stabilito dallo statuto sociale, ma comunque non inferiore al 2 per cento, anche nell'ipotesi di cui al comma 2.
2. Gli organismi di investimento collettivo del risparmio non possono detenere azioni in misura eccedente il 10 per cento, salvo i limiti inferiori previsti nella disciplina propria di ciascuno di essi o di quelli stabiliti dallo statuto.
3. In ogni caso, il diritto di voto per la parte eccedente il limite di cui al comma 1 resta sospeso, fatti salvi i diritti patrimoniali dei soci.

Articolo 4.

1. Gli statuti devono prevedere limiti di voto proporzionali rispetto al possesso azionario.
2. Il socio non può farsi rappresentare nelle assemblee se non da altro socio e solo nei casi previsti dall'atto costitutivo.
3. Gli statuti determinano il numero massimo di deleghe che possono essere conferite ad un socio, che in ogni caso non possono essere inferiori a 10 e superiori a 50.

Articolo 5.

1. Le azioni possono essere liberamente cedute con effetto verso la società.
2. Solo nel caso in cui il soggetto che si rende acquirente di azioni in percentuale superiore al 2 per cento del capitale sociale non sia dotato dei requisiti di onorabilità, il consiglio di amministrazione può non riconoscere lo status di socio e disporre il congelamento dei diritti di voto, fatti salvi i diritti patrimoniali.
3. Il consiglio di amministrazione è tenuto a riesaminare la decisione di cui al comma 1 su richiesta del collegio dei probiviri, costituito ai sensi dello statuto e integrato da un rappresentante dell'aspirante socio.
4. L'istanza di revisione deve essere presentata entro un mese dalla data della comunicazione della deliberazione e il collegio dei probiviri si deve pronunciare entro un mese dalla data della richiesta.

Articolo 6.

1. Alle banche popolari s.p.a. di diritto speciale si applicano le disposizioni per le banche costituite in forma di società per azioni in quanto compatibili con le disposizioni della presente legge.

N. 2619 CAMERA DEI DEPUTATI
Disposizioni per la regolamentazione delle banche popolari
(Presentato il 9 aprile 2002)

Articolo 1.

1. Le banche popolari sono costituite in forma di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata o, per quelle quotate nei mercati regolamentati, in forma di società per azioni “speciale” denominata “banca popolare s.p.a. di diritto speciale” soggetta alla disciplina della presente legge.

Articolo 2.
1. Ferma restando la disciplina dell'articolo 31 del testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, per la trasformazione in società per azioni ordinaria, le banche popolari costituite in forma di società cooperativa per azioni possono deliberare la loro trasformazione in banche popolari s.p.a. di diritto speciale. In tale caso si applica l'articolo 31, commi 2 e 3, del citato testo unico.

Articolo 3.
1. Nessun socio di una banca popolare costituita nelle forme di cui all'articolo 1 può detenere, direttamente o indirettamente, più del 4 per cento del capitale sociale, salvo un limite più basso stabilito dallo statuto.
2. Gli organismi di investimento collettivo del risparmio non possono detenere azioni in misura eccedente il 6 per cento del capitale sociale, salvi limiti inferiori previsti dalla disciplina propria di ciascuno di essi o stabiliti dallo statuto.
3. La banca, rilevato il superamento dei limiti di cui ai commi 1 e 2, contesta al detentore la violazione del divieto.
4. Le azioni eccedenti i limiti di cui ai commi 1 e 2, ad eccezione di quelle derivanti da fusione od incorporazione, devono essere alienate entro un anno dalla contestazione.
5. In ogni caso l'esercizio del diritto di voto relativo alle azioni eccedenti i limiti di cui al presente articolo, resta sospeso, fermo restando l'esercizio dei diritti patrimoniali.

Articolo 4.

1. Lo statuto può prevedere limiti al voto proporzionale, stabiliti, anche in misura ponderata e secondo criteri di regressività, in percentuale rispetto al possesso azionario.
2. Il socio non può farsi rappresentare nelle assemblee se non da un altro socio e nei casi previsti dall'atto costitutivo. Lo statuto determina il numero massimo di deleghe che possono essere conferite ad un socio. In ogni caso non può essere conferita ad un socio un numero di deleghe superiore a dieci.
3. Ai fini previsti dal comma 2 non si applicano le disposizioni della parte IV, titolo III, capo II, sezione III, del citato testo unico di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58.

Articolo 5.

1. Le azioni della società non possono essere cedute con effetto verso la società medesima se la cessione non è autorizzata dal consiglio di amministrazione.
2. Le delibere del consiglio di amministrazione di rigetto dell'autorizzazione di cui al comma 1 devono essere motivate con riferimento all'interesse della società, alle prescrizioni statutarie e alle caratteristiche tipiche della banca popolare di diritto speciale.
3. Il consiglio di amministrazione è tenuto a riesaminare la decisione sull'autorizzazione di cui al comma 1 su richiesta del collegio dei probiviri, costituito ai sensi dello statuto e integrato da un rappresentante dell'aspirante socio.
4. La richiesta di riesame deve essere presentata entro un mese dalla comunicazione della deliberazione di rigetto; il consiglio di amministrazione si pronuncia entro un mese dalla ricezione della richiesta.
5. Coloro ai quali il consiglio di amministrazione abbia rifiutato l'ammissione a socio possono esercitare i diritti aventi contenuto patrimoniale relativi alle azioni possedute, ferma restando l'applicazione della disciplina di cui all'articolo 3.

Articolo 6.

1. Alla delibera assembleare di trasformazione in banca popolare s.p.a. di diritto speciale si applica il comma 2 dell'articolo 31 del citato testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1^ settembre 1993, n. 385.
2. Le modifiche statutarie, successive alla trasformazione in banca popolare s.p.a. di diritto speciale, riguardanti i limiti al possesso azionario, il voto multiplo, le deleghe di voto e il gradimento devono essere approvate con la maggioranza assoluta del capitale sociale.

Articolo 7.

1. Alle banche popolari s.p.a. di diritto speciale si applica la disciplina prevista per le banche costituite in forma di società per azioni in quanto compatibile con le disposizioni della presente legge.


N. 2875 CAMERA DEI DEPUTATI
Disposizioni in materia di banche popolari
(Presentato il 19 giugno 2002)

Articolo 1.

1. Le banche popolari si costituiscono nella forma di società cooperativa per azioni a responsabilità limitata.
2. Resta ferma la disciplina delle banche popolari contenuta nel testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni.
3. Alle banche popolari si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni vigenti in materia di società cooperative e le disposizioni da adottare ai sensi della legge 3 ottobre 2001, n. 366.

Articolo 2.

1. All'articolo 30 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, dopo il comma 1, sono inseriti i seguenti:
1-bis. Lo statuto determina il numero massimo di deleghe che possono essere conferite ad un socio. In ogni caso, ciascun socio non può rappresentare più di dieci soci.
1-ter. Fermo restando il limite massimo di cui al secondo periodo del comma 1-bis, le autorità di vigilanza, nell'esercizio del potere di valutazione dello statuto, possono indicare un numero inferiore di deleghe conferibili in una banca popolare quotata nei mercati regolamentati, in relazione alla ampiezza ed alla diffusione territoriale del corpo sociale.

Articolo 3.

1. All'articolo 30 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, dopo il comma 3 è inserito il seguente:



3-bis. Gli investitori istituzionali, indicati nell'elenco di cui articolo 30-bis, possono acquisire partecipazioni nelle banche popolari quotate nei mercati regolamentati in misura singolarmente non superiore al 5 per cento del capitale di ciascuna banca, salvo i più ridotti limiti previsti dalla disciplina propria di ciascuno di essi e dallo statuto della banca. Tali soggetti e gli organismi di investimento collettivo del risparmio, nel loro complesso, non possono detenere una quota maggioritaria del capitale della banca.

Articolo 4.

1. All'articolo 30 del testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, è aggiunto, in fine, il seguente comma:

6-bis. Le banche popolari quotate nei mercati regolamentati possono procedere all'emissione di nuove azioni soltanto in via straordinaria e su conforme deliberazione dell'assemblea straordinaria.

Articolo 5.
1. Al testo unico di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, dopo l'articolo 30 è inserito il seguente:

Art. 30-bis. (Sindaci di minoranza) - 1. Gli statuti delle banche popolari quotate nei mercati regolamentati prevedono che la nomina dei sindaci eletti dalla minoranza avvenga su designazione degli organismi di investimento collettivo in valori mobiliari e di altri investitori istituzionali partecipanti al capitale, inclusi in un apposito elenco predisposto dal Ministro dell'economia e delle finanze.

2. Il Ministro dell'economia e delle finanze predispone l'elenco di cui al comma 1, tenendo conto degli investitori istituzionali che, sulla base di norme o dello statuto, sono tenuti ad una gestione cautelativa del loro patrimonio, e di eventuali altri soggetti quali:



a) fondi pensione;
b) imprese di assicurazione esercenti il ramo vita;
c) fondazioni;
d) associazioni senza fini di lucro;
e) altri soggetti che gestiscono disponibilità di lungo periodo secondo criteri non speculativi.

N. 2942 Camera dei Deputati
Disposizioni in materia di banche popolari cooperative
(Presentato il 2 luglio 2002)

Articolo 1.
1. Le banche popolari, società cooperative per azioni a responsabilità limitata, sono disciplinate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, e dalla presente legge.
2. Le deliberazioni assembleari per le modifiche statuarie relative alle fusioni e alle trasformazioni delle banche popolari sono assunte con la maggioranza dei due terzi del totale dei soci. Ciascun socio può rappresentare solo un altro socio.

Articolo 2.
1. Gli investitori gestori di risparmio collettivo di lungo periodo o di disponibilità destinate a fini istituzionali possono acquisire partecipazioni nelle banche popolari quotate in misura non superiore al 4 per cento del capitale di ciascuna banca, salvo i più contenuti limiti previsti dalla disciplina relativa a ciascuno di essi o dallo statuto della banca. A tali fini, le compagnie di assicurazione esercenti il ramo vita sono equiparate agli investitori di cui al primo periodo.

Articolo 3.
1. Le banche popolari quotate possono stabilire, con apposita previsione statutaria, che l'elezione dei sindaci in rappresentanza della minoranza avvenga su designazione degli organismi di investimento collettivo del risparmio e degli altri investitori di cui all'articolo 2, partecipanti al capitale.

N. 3065 CAMERA DEI DEPUTATI
Disposizioni in materia di banche popolari cooperative
(Presentato il 24 luglio 2002)

Articolo 1.
1. Le banche popolari, società cooperative per azioni a responsabilità limitata, sono disciplinate dal testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, di cui al decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385, e successive modificazioni, e dalla presente legge. Alle stesse banche si applicano, in quanto compatibili, le norme di cui al comma 3 dell'articolo 5 del decreto legislativo 3 ottobre 2001, n. 366.


Articolo 2.
1. Gli investitori gestori di risparmio collettivo di lungo periodo o di disponibilità destinate a fini istituzionali possono acquisire partecipazioni nelle banche popolari quotate in misura non superiore al 4 per cento del capitale di ciascuna banca, salvo i più contenuti limiti previsti dalla disciplina relativa a ciascuno di essi o dallo statuto della banca. A tali fini, le compagnie di assicurazione esercenti il ramo vita sono equiparate agli investitori di cui al primo periodo.

Articolo 3.
1. Le banche popolari quotate possono stabilire, con apposita previsione statutaria, che l'elezione dei sindaci in rappresentanza della minoranza avvenga su designazione degli organismi di investimento collettivo del risparmio e degli investitori di cui all'articolo 2, partecipanti al capitale.

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[1] Bassi, Le società cooperative, Torino, Utet, 1995.
[2] Situazione definita “quadrato magico”, cfr. Masciandaro, “La specificità delle banche popolari”, Quali banche in Italia, a cura di Riolo e Masciandaro, Secondo rapporto sul Sistema Finanziario italiano, Milano, Edibank, 1996.
[3] Messori, Oltre la foresta pietrificata, Milano, Il sole 24 ore, 2000.
[4] Stornello, La banca tra mercato ed etica, Torino, Utet, 2001.
[5] Masciandaro, La banca invisibile, Milano, Il sole 24 ore, 2001.
[6] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[7] Affinito - Reviglio, Banche d’Italia, Milano, Il sole 24 ore, 1998.
[8] Stornello, La banca tra mercato ed etica, 2001, op. cit.
[9] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[10] Pmi = piccole medie imprese.
[11] Fantini, “Le banche popolari nel sistema creditizio italiano”, Bancaria, 1950, n. 1, p. 51.
[12] Rodino, Codice delle società cooperative, Firenze, Barbera, 1893.
[13] Aa. Vv. , Mediolanum, Milano, F. Vallardi, 1881.
[14] Padova, 1863, da Pecorari, La diffusione del credito e le banche popolari/ Luigi Luzzati, Venezia, Istituto veneto di scienze lettere ed arti, 1999.
[15] Fanfani, “Etica e bisogno economico: dai Monti di Pietà alla banca moderna”, Alle origini della banca: etica e sviluppo economico, a cura di Fanfani, Roma, Bancaria Editrice, 2002.
[16] Artt. 34, 2° comma e 35, Testo unico bancario.
[17] Fauceglia, “Esiste ancora il localismo delle banche popolari?”, Bancaria, 1995, n. 11, p. 66.
[18] Vigorelli, “Una vita da banchiere. Popolare”, Il Mondo, 2002, giugno.
[19] Barca, Imprese in cerca di padrone. Proprietà e controllo nel capitalismo italiano, Bari, Laterza, 1994.
[20] Masciandaro, “Le banche popolari italiane”, Quaderno di Ricerca, ANBP, 1997.
[21] Masciandaro, “Le banche popolari italiane”, 1997, op.cit.
[22] Masciandaro, “Le banche popolari italiane”, 1997, op. cit.
[23] Masciandaro, “La specificità delle banche popolari”, 1996, op. cit.
[24] Barca, Imprese in cerca di padrone…, 1994, op. cit.
[25] Bassi, Le società cooperative, 1995, op. cit.
[26] Masciandaro, “Le banche popolari italiane”, 1997, op. cit.
[27] Fonte Istituto centrale delle banche popolari, http://www.banchepopolari.org.
[28] Voce “Banca popolare”, in Digesto ipertestuale, Torino, Utet, 2002.
[29] http://www.seceti.it.
[30] Santosuosso, “Le due anime e le diverse identità delle banche popolari nell’universo della cooperazione”, Giur. comm., 1997, I, p. 434.
[31] Cfr. Santosuosso, 1997, op.cit.
[32] Polsi, Alle origini del capitalismo italiano, Torino, Einaudi, 1993.
[33] Costi, L’ordinamento bancario, Bologna, Il Mulino, 2001.
[34] Art. 2518, 1° comma, codice civile.
[35] Fonte ANBP (Associazione Nazionale fra le Banche Popolari).
[36] Art. 2511, codice civile.
[37] Alberici, Le cooperative di credito, Milano, Angeli, 1980.
[38] Anche se non si ritiene che costituisca un diritto soggettivo, essendo sufficiente che si materializzi nel dovere degli organi sociali di tener conto nella gestione della società dell’interesse dei soci al servizio mutualistico e al relativo vantaggio. (Costi, op. cit.)
[39] Santosuosso, “Cooperazione e mutualità nelle banche popolari; disciplina e prassi giuridica”, Diritto della banca e del mercato finanziario, 1991, I, p. 313.
[40] Simonetto, La cooperativa, Padova, Cedam, 1986.
[41] Fonte ANBP (Associazione Nazionale fra le Banche Popolari).
[42] Rescigno, “Il nuovo volto delle banche popolari”, Banca borsa e titoli di credito, 1994, p. 308.
[43] D’Amico, “Commento sub art. 28”, Commentario al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di Capriglione, Padova, Cedam, 1994.
[44] Voce Banca popolare, Enc. Diritto, 1959.
[45] Nigro, “Commento all’art. 45, cost.”, Commentario alla Costituzione, a cura di Branca, Bologna, Zanichelli, 1980.
[46] Cfr. Nigro, 1980, op. cit.
[47] Cfr. Nigro, 1980, op. cit.
[48] Schlesinger, “Le banche cooperative”, Rivista societaria, 1994, n. 5-6, p. 986.
[49] Cfr. Santosuosso, 1991, op. cit. e Rescigno, 1994, op. cit.
[50] Voce Banche Popolari, Digesto ipertestuale, 2002, op. cit.
[51] Marano, “Banche popolari e scopo mutualistico”, Banca borsa e titoli di credito, 2001, p. 573.
[52] Art. 29 T.u.b.
[53] Art. 30 T.u.b. , 5° comma.
[54] D’Amaro, “Banche popolari e banche di credito cooperativo: elementi di disciplina comune”, Le società, 1998, n. 12, p. 1395 e 1999, n. 1, p. 41.
[55] Bassi, Le società cooperative, 1995, op. cit..
[56] Art. 47 Cost. : “La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme, disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito”. Con questa norma si ritiene che il Costituente abbia voluto riconoscere la legittimità del mercato bancario e l’esigenza di una sua più completa organizzazione.
[57] Cfr. D’Amaro, 1998/1999, op. cit.
[58] Oppo, “Mutualità e lucratività”, Riv. dir. civ. , 1992, p. 361.
[59] Paolucci, La mutualità nelle cooperative, Milano, Giuffrè, 1974.
[60] Cfr. Marano, 2001, op. cit.
[61] Santosuosso, “Le due anime e le diverse identità…”, 1997, op. cit.
[62] Cfr. Marano, 2001, op. cit.
[63] Salerno, “La trasformazione delle banche popolari in società per azioni e lo spirito della forma cooperativa”, Banca borsa e titoli di credito, 1994, I, p. 337.
[64] Sentenza della Corte di Cassazione (78/141).
[65] 2541.Responsabilità sussidiaria dei soci. Nelle cooperative con responsabilità sussidiaria illimitata o limitata dei soci, questi, sia in caso di liquidazione coatta amministrativa sia in caso di fallimento, rispondono per il pagamento dei debiti sociali in proporzione della parte di ciascuno nelle perdite, secondo un piano di riparto da formarsi dai commissari liquidatori o dal curatore. Nella stessa proporzione si ripartiscono le somme dovute dai soci insolventi.
Dopo la chiusura della liquidazione coatta amministrativa o del fallimento, a meno che non sia intervenuto un concordato, resta salva l’azione dei creditori insoddisfatti nei confronti dei singoli soci nei limiti della loro responsabilità sussidiaria.
[66] Sentenza della Corte di Cassazione (97/4259).
[67] Sentenza della Corte di Cassazione (83/3769).
[68] Schlesinger, “Le società cooperative”, 1994, op. cit.
[69] Santosuosso, “Le due anime e le diverse identità…” , 1997, op. cit.
[70] D’Amaro, “Banche popolari e banche di credito cooperativo…”. 1998/1999, op. cit.
[71] Costi, Introduzione al Testo unico bancario, Milano, Giuffrè, 2000.
[72] Costi, Introduzione al Testo unico bancario, 2000, op. cit.
[73] D’Amaro, “Banche popolari e banche di credito cooperativo…”, 1998/1999, op. cit.
[74] Costi, Introduzione al Testo unico bancario, 2000, op. cit.
[75] Costi, L’ordinamento bancario, 2001, op. cit.
[76] In una prima stesura dell’articolo, non compariva soltanto la parola “rigetto”, ma anche “accoglimento”. L’articolo 4 del d. lgs. 4-8-99 n. 342, ha soppresso l’obbligo per il consiglio di amministrazione delle banche popolari di motivare le delibere di accoglimento delle domande di ammissione a socio, fermo restando l’obbligo di motivazione della delibera di rigetto.
[77] Capriglione, Commentario al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, 1994, op. cit.
[78] Ora sostituito dal valore di due euro.
[79] Costi, L’ordinamento bancario, 2001, op. cit.
[80] Gambino, “Sulla trasformabilità delle banche popolari in aziende di credito ordinarie”, Giur. comm., 1984, I, p. 1008.
[81] Sentenza della Corte di Cassazione (85/5887).
[82] Legge 218/90 e d.lgs. 356/90, leggi di ristrutturazione del settore pubblico del credito che espressamente rendevano possibili aggregazioni tra banche popolari ed enti creditizi pubblici finalizzate alla costituzione di società per azioni.
[83] Capriglione, Commentario al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, 1994, op. cit.
[84] Capriglione, Commentario al Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, 1994, op. cit.

[85] L’operazione di conferimento in s.p.a. è stata effettuata dalla Banca Popolare di Spoleto e dalla Banca Popolare di Molfetta, come risulta dai Bollettini di Vigilanza della Banca d’Italia nn. 3/92 e 3/94.
[86] Art. 2430 c.c..
[87] D’Amaro, “Banche popolari e banche di credito cooperativo…”, 1998/1999, op. cit.
[88] Art. 2536 c.c..
[89] Lamanda, La società per azioni bancaria, Roma, Bancaria Editrice, 1993.
[90] D’Amaro, “Banche popolari e banche di credito cooperativo…”, 1998/1999, op. cit
[91] Ianniello, La riforma del diritto societario, Milano, Ipsoa, 2003.
[92] Il modello monistico è caratterizzato dalla presenza del consiglio di amministrazione e del comitato per il controllo sulla gestione. Quest’ultimo, nominato dal c.d.a. al suo interno, è composto da amministratori non esecutivi che, oltre ad essere in possesso dei requisiti di indipendenza stabiliti per i sindaci, devono avere almeno un componente scelto fra gli iscritti nel registro dei revisori contabili istituito presso il Ministero della Giustizia. Il sistema dualistico, invece, prevede la presenza del consiglio di gestione (costituito da almeno due componenti anche non soci e nominato dal consiglio di sorveglianza) e del consiglio di sorveglianza (nominato generalmente dall’assemblea ordinaria e costituito da almeno tre componenti, di cui almeno un componente effettivo ed uno supplente devono essere iscritti nel registro dei revisori contabili).
[93] Bonfante, “La riforma della cooperazione della commissione Vietti”, Le società, 2002, n. 11, p. 1332.
[94] Mirone, “Disciplina delle banche popolari: studio per una riforma”, Arel, 2001.
[95] Ianniello, La riforma del diritto societario, 2003, op. cit.
[96] Il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria è un organismo di cooperazione internazionale composto dai rappresentanti delle banche centrali e delle autorità di Vigilanza bancaria dei paesi del cosiddetto Gruppo dei dieci (G10). Le proposte del Comitato, pur non essendo considerato un organismo sovranazionale, rivestono un’importanza considerevole negli ordinamenti giuridici nazionali, influenzando notevolmente le relative regolamentazioni in materia di supervisione finanziaria. L’obiettivo del Comitato è quello di eliminare le inefficienze dell’azione di Vigilanza e migliorare la qualità della supervisione bancaria. Il principale contributo del Comitato è rappresentato dall’elaborazione di una metodologia di valutazione delle condizioni di stabilità degli enti creditizi, denominata capital adequancy basata sull’imposizione di una dotazione patrimoniale minima parametrata alle attività di rischio intermediate, ponderate secondo prefissati coefficienti di rischiosità (Accordo sul capitale del 1988). Nel 1999 è stato rivisto e corretto l’Accordo sul capitale del 1988 introducendo un nuovo sistema di determinazione delle coperture patrimoniali a fronte del rischio di credito basato sui cosiddetti rating interni (Irb, Internal ratings based approach). Il sistema dell’erogazione dei crediti da parte delle banche va modificato, attribuendo a ogni istituto un rating che tenga conto dei rischi non solo di credito, ma anche operativi e di mercato. Inoltre, i ratio patrimoniali, i coefficienti di capitalizzazione a fronte degli impieghi, devono diventare più rigidi: gli istituti di credito, per investire, dovranno accantonare una quota maggiore del proprio patrimonio. La risoluzione in parola entrerà in vigore tra due anni, ed è ovvio che per le banche più piccole, soprattutto le popolari, sarà difficile adeguarsi alle nuove norme di capitalizzazione.
[97] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[98] Elli, “Scommesse popolari a lungo termine”, Il mondo, 2002, aprile.
[99] Chiarini, “Banche popolari, guai a demolirle”, Il nuovo, 2002, agosto.
[100] Mirone, “Disciplina delle banche popolari…”, 2001, op.cit.
[101] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[102] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[103] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[104] Febbraio 2003.
[105] Tamburello, “Popolari: avanti con le fusioni ma senza cambiare il modello”, Corriere della Sera, 2003, febbraio.
[106] Resti, “Il legame tra banca e territorio nell’attuale fase di ristrutturazione del sistema creditizio italiano”, Rivista Bancaria, 1999, n. 5, p. 29.
[107] Resti, “Il legame tra banca e territorio…”, 1999, n. 5, p. 29, op. cit.
[108] Resti, “Il legame tra banca e territorio…”, 1999, n. 5, p. 29, op. cit.
[109] Cfr. Resti.
[110] Masciandaro, La banca invisibile, 2001, op. cit.
[111] A’ Hearn, “Could southern italians comparate?”, Institute of Economics Workshop, Copenhagen, 1997.
[112] A’Hearn, “Could southern italians cooperate?”, 1997, op. cit.
[113] Cfr. capitolo 1.
[114] Resti, “Il legame tra banca e territorio…”, 1999, n. 5, p. 29, op. cit.
[115] Ruozi, “Popolari unite, la fusione parte con le carte in regola”, Il sole 24 ore, 2003, aprile.
[116] Banca Popolare di Bergamo e Banca Popolare Commercio & Industria.
[117] Ruozi, “Popolari unite…”, 2003, op. cit.
[118] Fonte http://www.asnapop.com.
[119] Nicola Ribis, docente di Economia all’Università Bocconi, http://www.asnapop.com.
[120] Scagliarini, “Faccia a faccia Bovio-Mazzotta”, Corriere della Sera, 2002, settembre.
[121] Scagliarini, “Faccia a faccia…”, 2002, op. cit.
[122] Mirone, “Disciplina delle banche popolari…”, 2001, op.cit.
[123] Attina, “E ora tocca alle popolari”, Milano Finanza, 2002, settembre.
[124] Ribis, http://www.asnapop.it
[125] Barca, Imprese in cerca di padrone…, 1994, op. cit.

[126] Ordinario di Diritto dell’Unione Europea.
[127] A norma del quale, sono vietate tutte le restrizioni ai movimenti di capitali tra Stati membri, nonché tra Stati membri e paesi terzi.
[128] Comunicazione relativa ad alcuni aspetti giuridici attinenti agli investimenti intracomunitari.
[129] Sentenza 30/11/95, causa 55/94.
[130] Corte di Giustizia 26 settembre 2000, C. 478/98.
[131] Mirone, “Disciplina delle banche popolari…”, 2001, op. cit.
[132] Bankitalia: Considerazioni Finali 31/7/2002 da Attina, “E ora tocca alle popolari”, 2002, op.cit.

[133] Chiarini, “Banche popolari, guai a demolirle”, 2002, op. cit. e Scagliarini, “Faccia a faccia Bovio-Mazzotta”, 2002, op. cit.
[134] Cfr. Chiarini.
[135] Chiarini, “Banche popolari, guai a demolirle”, 2002, op.cit.
[136] Scagliarini, “Faccia a faccia Bovio-Mazzotta”, 2002, op.cit.
[137] Burlando, “Corporate governance e atteggiamento verso il rischio delle banche popolari”, Credito Popolare, 2000, n. 4.
[138] Desario, “L’evoluzione del sistema bancario italiano e la situazione delle banche popolari”, Credito Popolare, 2001, n. 3.
[139]Così Vigorelli (Presidente di Banca Popolare Commercio & Industria), da Attina, “E ora tocca alle popolari”, 2002, op.cit.

[140] Aa.Vv., Le nuove funzioni degli organi societari: verso la corporate governance?, Milano, Giuffrè, 2002.
[141] Aa.Vv., Le nuove funzioni degli organi societari…, 2002, op.cit.
[142] Stornello, La banca tra mercato ed etica, 2001, op.cit.
[143] Forestieri - Onado, “Governo societario e imprese bancarie”, Banca impresa e società, 1998, n. 1, p. 31.
[144] Forestieri - Onado, “Governo societario e imprese bancarie”, 1998, n. 1, p. 31, op. cit.
[145] Cfr. Forestieri - Onado, 1998, op. cit.
[146] Mottura, “Corporate governance e banca: alcune specificità”, Banca impresa e società, 1998, n. 1, p. 57.
[147] Mottura, “Corporate governance e banca…”, 1998, n. 1, p. 57, op. cit.
[148] Ordinario di Economia Politica, Università Bocconi Milano.
[149] Zen, “Corporate governance in the co-operative banks of north-eastern Italy”, Wolpertinger meeting, Siena, 2002.
[150] Masciandaro, “La corporate governance nelle banche popolari”, Bancaria, 1998, n. 12, p. 36.
[151] Masciandaro, “La corporate governance nelle banche popolari”, 1998, op. cit.
[152] Resti, “Flessibilità, autonomia e nuovi modelli di governance nelle banche popolari”, Credito popolare, 2001, n. 1.
[153] Burlando, “Corporate governance e atteggiamento verso il rischio delle banche popolari”, 2000, n. 4, op.cit.
[154] Masciandaro, “La corporate governance nelle banche popolari”, 1998, op. cit.

* D’iniziativa del deputato Jannone.
 

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