Studio Legale Tidona e Associati  | Diritto Bancario e Finanziario

HOME

CONTATTO

CHI SIAMO

 

Magistra Banca e Finanza | Studio Legale Tidona e Associati | Diritto Bancario e Finanziario

Rivista di Diritto Bancario e Finanziario
Per contattarci

CERCA ARTICOLI:

La Banca d'Italia come Autorità Indipendente

Di

15 ottobre 2009

 


 
 
30 giugno 2003
 
Tesi di laurea in diritto pubblico dell'Economia, a/a 1999/2000, Università degli studi di Parma, professor Giorgio Cugurra

Di Pierrenzo Noventa



Indice degli Argomenti:

Premessa

Capitolo primo:
L’evoluzione storica della Banca d’Italia

§1-Breve excursus storico
§1.1- Tabella cronologica delle principali tappe verso l’unione monetaria
§1.2- Qualche spiegazione
§2-L’attuale posizione della Banca d’Italia
§3-Il sistema Europeo di banche centrali
§3.1- La struttura
§3.2- Le competenze residuali delle Banche Centrali Nazionali
§4- Sulla legittimazione democratica delle decisioni del Sistema Europeo di Banche Centrali

Capitolo secondo:
La struttura della Banca d’Italia

§1- La struttura della Banca d’Italia e le problematiche connesse alla medesima struttura
§2-Il nuovo assetto funzionale della Banca d’Italia dopo la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali
§2.1- La funzione monetaria
§2.2- La funzione valutaria
§2.3- La funzione di vigilanza
§2.3.1- I poteri informativi ed ispettivi
§2.3.2- I poteri regolamentari
§2.3.3- I poteri autorizzativi
§3-I rapporti della Banca d’Italia con il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio. Brevi cenni sulle problematiche connesse alla nozione di Comitato Interministeriale

Capitolo terzo:
Sul concetto di Autorità Indipendente e sulla qualificabilità come tale della Banca d’Italia

§1-Premessa
§2- L’idea di Autorità Indipendente
§2.1- Le caratteristiche distintive delle Autorità Indipendenti
§2.2- Le motivazione della posizione della Autorità Indipendenti al di fuori del Potere Esecutivo
§2.3- Un indice di riconoscibilità per la determinazione di tali Autorità: la Neutralità
§3-La valutazione di tali Autorità alla Luce di un’altra impostazione dottrinaria
§4-La Banca d’Italia e la sua configurabilità come Autorità Indipendente nel nostro ordinamento giuridico alla luce dell’indice di riconoscibilità della Neutralità
A)…Segue: ovvero la definibilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente
§5-Uno sguardo d’insieme relativamente all’esperienza degli Stati Uniti d’America e agli altri esempi provenienti dagli Ordinamenti Giuridici degli Stati Membri dell’Unione Monetaria

Bibliografia


 
 
Premessa

L’argomento di questo scritto riguarda la Banca d’Italia, nella sua possibile qualificabilità come Autorità Indipendente; non si può certo affermare che questo sia un argomento sul quale pochi hanno scritto, dato che molta illustre dottrina ha sviluppato profonde valutazioni. L’interesse per quest’argomento sorge dal fatto che la Banca si è sempre posta, all’interno dell’Ordinamento Giuridico Italiano in una posizione particolare: posizione dovuta soprattutto alla titolarità di poteri di particolare intensità, si pensi alla titolarità della Funzione Monetaria la cui principale forma d’estrinsecazione era rappresentata dalla titolarità del potere di emettere moneta che ”è attributo indefettibile della sovranità”, come da tutti sicuramente riconosciuto.
Dopo la nascita della Banca Centrale Europea e del Sistema di Banche Centrali Europee, nascita che ha determinato il trasferimento di tali competenze a queste Istituzioni sopranazionali, la Banca d’Italia si pone ancora in una posizione di particolare forza in relazione alle competenze residuatele. Mi riferisco, cioè, al settore della vigilanza del settore creditizio, ambito operativo in cui essa ancora svolge le sue funzioni ordinarie.
Prima di aver affrontato il problema della configurabilità della Banca come Autorità Indipendente, è stato opportuno prendere in considerazione in primo luogo, lo sviluppo storico che ha interessato la Banca dal suo atto di nascita, nel 1893 per giungere all’altro atto di nascita, quello della Banca Centrale Europea, il 1° gennaio 1999, unitamente alla contestuale adozione dell’Euro come Moneta Unica; in questo lungo periodo storico sono intervenute le Leggi bancarie del 1936/1938 nonché il nuovo testo unico bancario datato 1° settembre 1993 (attualmente in vigore) che ha apportato dei mutamenti per l’operatività della Banca stessa; basti ricordare l’adozione del principio della Vigilanza prudenziale in luogo di quella Strutturale oppure al recepimento delle direttive comunitarie in materia del credito oppure ancora all’adozione del principio dell’home country control in materia di competenza ad esercitare i controlli che spetta all’Autorità preposta alla vigilanza del paese d’origine della casa madre ma anche l’estensione dell’ambito operativo della vigilanza ai cosiddetti intermediari finanziari non bancari oltre che la nuova sistemazione dei rapporti con il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, sul quale si può assicurare che la Banca abbia una sorta di prevalenza materiale anche se, formalmente, essa ne è sott’ordinata.
Dopo aver collocato tale istituzione nelle giuste coordinate politiche e giuridiche, è stata approfondita la tematica della Banca come Autorità Indipendente; in prima battuta è stato opportuno analizzare il concetto d’Autorità Indipendente, individuandone i caratteri distintivi e le ragioni per cui questi organi sono stati posti al di fuori dell’esecutivo; proprio da questa considerazione si è giunti ad affermare che tali organi sono così qualificabili proprio per la loro indipendenza dal Governo, quindi dalla politica, giacché entità autoreferenti, prive di riferimenti politici, perché esse sono destinate a svolgere compiti che presuppongono specifiche competenze tecniche; si è giunti ad affermare, per questa via, che esse potrebbero essere facilmente rappresentate, in via d’immagine, come degli”orologiai “ il cui compito è quello di porre mano ad un meccanismo che è soggetto a starature. La loro è, dunque, una posizione che è intrisa di tecnicità e da cui, per forza di cose, la politica ne è esclusa. Si è poi proceduto ad un’analisi di tali Autorità sotto un altro aspetto; ovvero si è voluto prendere in considerazione il fatto che, in fin dei conti, la politica non ne è esclusa, anzi: si può affermare che attraverso queste Autorità assistiamo ad una razionalizzazione della politica. E’ proprio attraverso queste Autorità che la politica razionalizza il suo intervento, adeguandosi alla realtà della società in continuo mutamento: esse concretizzano l’intervento dello Stato in forme più produttive e meno invasive di quanto sia stato fatto con il sistema delle partecipazioni statali.
Alla luce di quest’ultima interpretazione, giustificatrice non della loro estraneità al Esecutivo, bensì del loro far parte del Esecutivo, si è giunti ad affermare che anche la Banca d’Italia è qualificabile come Autorità Indipendente in relazione alla settore della vigilanza del credito, poiché essa concretizza il modo con cui la politica razionalizza il suo intervento nel mercato del credito. La Banca, nel suo essere a capo di un ordinamento sezionale, concretizza i precetti che la Costituzione all’articolo 47 statuisce nel modo che più è adatto alla nuova configurazione dei tempi e della collettività.
Si è giunti a questa posizione perché la configurazione delle Autorità Indipendenti come entità neutrali, indifferenti agli interessi in gioco dal punto di vista di una tutela di interessi collettivi in posizione d’inferiorità rispetto ai titolari di posizioni giuridiche preponderanti, produce una visione del nostro ordinamento come liberistico, mentre ciò non è; altra considerazione a favore è che se si considerano le A.I. come neutrali, in quanto tecnicamente competenti ma non politicamente riferibili, si verrebbe ad ammettere l’esistenza di un concetto di homo oeconomicus che ha determinati bisogni e che necessita di forme di intervento tecniche e non politiche.
Si può ritenere la sussistenza di tali bisogni ma non si può ritenere che questi sopravanzino quelli più generali, orientati alla tutela sociale, che la nostra Costituzione prevede.



Capitolo primo
L’evoluzione storica della Banca d’Italia

Sommario: 1-Breve excursus storico. 1.1-Tabella cronologica delle principali tappe verso l’Unione Monetaria. 1.2- Qualche spiegazione. 2-L’attuale posizione della Banca d’Italia. 3-Il Sistema Europeo di Banche Centrali. 3.1-La struttura. 3.2- Le competenze residuali delle Banche centrali nazionali. 4- Sulla legittimazione democratica delle decisioni del Sistema Europeo di Banche Centrali.


1 : BREVE EXCURS STORICO.


La Banca d’Italia, com’è strutturata oggi, è il risultato di un processo di modificazione strutturale che prende origine dall’unità d’Italia per arrivare fino ad oggi con la costituzione dello SBCE. Si possono così individuare nello sviluppo storico e giuridico della BI quattro aspetti che possiamo così determinare: 1) la BI come istituto d’emissione; 2) la BI come banca dello Stato; 3) la BI come banca delle banche; 4) la BI come istituto di diritto pubblico.
La Banca d’Italia viene istituita nel 1893 in seguito alla fusione tra la banca nazionale toscana , la banca toscana di credito e la banca del Regno fusione regolata dalla convenzione approvata dal Ministero del Tesoro il 18 gennaio 1893, con legge n. 449/1893. Secondo il dettato di questo provvedimento, la BI si configura come una normale società anonima dotata di un capitale sociale nominale di trecento milioni di lire suddiviso in quote di 1000£ l’una, di cui solo duecentodieci milioni versati in ragione di settecento lire per azione. Da questo momento la BI si differenziava dalle altre banche perché essa poteva emettere banconote aventi valore legale (privilegio, questo, che avrebbe condiviso con il Banco di Napoli e con il Banco di Sicilia fino al 1926). Grazie a questa facoltà la BI verrà ad assumere una posizione progressivamente di maggior peso sia nel sistema bancario sia in quello monetario per tutto l’ordinamento, ed è proprio in relazione a queste competenze che, nel linguaggio comune, la banca che emette denaro e la banca centrale sono considerate un termine sinonimo. In realtà i due termini sono piuttosto diversi e simboleggiano due fasi storiche e giuridiche distinte: con il concetto di banca emittente si fa ordinariamente riferimento ad una banca ordinaria cui è concesso il potere di emettere banconote aventi valore legale, mentre quando si parla di banca centrale si fa riferimento ad un soggetto, risultato del processo d’unificazione tra i vari istituti d’emissione, il quale, oltre ad esercitare in regime di monopolio (per ovvie ragioni) l’emissione di banconote aventi valore legale, svolge anche un’attività di consulenza economico-finanziaria per il governo ed un’attività di controllo della circolazione monetaria. Come poc’anzi detto, nel1926 con il R.d.l. 812, alla Banca d’Italia fu attribuito il monopolio dell’emissione, ma si deve in ogni caso ricordare che la Banca d’Italia si trovava in una posizione di superiorità rispetto agli altri due istituti d’emissione, giacché ad essa fu assegnata in via esclusiva la gestione del servizio di tesoreria provinciale dello Stato in tutto il Paese. Il nuovo compito, attribuito alla BI, di cassiere dello Stato, fa evolvere la stessa in una banca centrale e, proprio per il carattere di stretta connessione che intercorre tra l’istituto che provvede al pagamento delle spese straordinarie dello Stato -come tali non coperte dal prelievo fiscale- e l’istituto emittente, in qualche modo si può vedere tale attribuzione come una sorta di contropartita della possibilità di emettere banconote in posizione di privilegio e del servizio di tesoreria. E’ del tutto chiaro che questa funzione di banca dello stato assume una sempre maggiore importanza man mano che aumentano i compiti degli Stati e quindi anche ne aumenta il fabbisogno finanziario. La disciplina legislativa delle attività della BI ha portato a far assumere alla BI la veste di una moderna banca centrale, imponendole di non operare con la clientela privata (art.23 legge bancaria ed art.41 n1 dello statuto) con la conseguenza di diventare un soggetto non concorrente con gli altri istituti di credito, ma di porsi piuttosto come un soggetto che esercita l’attività creditrice esclusivamente nei confronti degli altri istituti di credito.
E’ però con il 1936 che la BI muta radicalmente la sua struttura, nel senso che essa si trasforma da società anonima ad un istituto di diritto pubblico; quindi passa da una struttura di diritto privato ad una struttura di diritto pubblico allo scopo di “ tutela del pubblico credito e della continuità d’indirizzo dell’istituto d’emissione” come recita testualmente l’articolo 20 della legge bancaria. Questa trasformazione però non si realizza in modo completo tanto che si può sostenere che se formalmente la BI ha una struttura di diritto pubblico, in realtà la sua organizzazione interna è strutturata come una società per azioni.
Dopo le modifiche di cui sopra, la Banca d’Italia non subisce ulteriori modificazioni di natura giuridica; tuttavia il più evidente intervento sia di natura politica sia di natura giuridica si ravvisa alla fine di un lungo processo evolutivo cominciato con gli Accordi di Bretton-Wood (1944) attraverso la stesura e ratifica del Trattato di ROMA istitutivo della Comunità Economica Europea (1957).
Numerosi sono stati i momenti di transizione di questo processo che hanno portato alla nascita dell’Unione Europea e, quindi, alla creazione della Banca Centrale Europea e al contestuale inserimento della nostra banca centrale in un sistema di carattere sopranazionale, nel quale essa perde la sua configurazione di ente unico all’interno dell’Ordinamento Giuridico italiano. Risulta d’altro canto evidente come i mutamenti di cui si é parlato siano di ordine politico prima che giuridico salvo poi considerare che, quale effetto secondario di questo intervento politico, si configuri un mutamento giuridico incidente sulle attribuzioni e competenze di ogni banca centrale dei Paesi aderenti.


1.1 : TABELLA CRONOLOGICA DELLE PRINCIPALI TAPPE VERSO L’UNIONE MONETARIA.


1944 accordi di Bretton Woods;
Maggio 1950 Istituzione dell’Unione europea dei Pagamenti;
Aprile 1951 Trattato C.E.C.A.;
Giugno 1955 Risoluzione di Messina: si annuncia l’obbiettivo di creare un mercato comune, istituzioni comuni e armonizzazione delle politiche sociali;
Maggio 1957 Sottoscrizione del Trattato di Roma, istitutivo della Comunità Economica Europea;
Dicembre 1958 Ritorno alla convertibilità delle monete europee per le transazioni correnti;
1964 Istituzione del Comitato dei Governatori della Banche Centrali dei Paesi CEE;
Dicembre 1969 I Capi di Stato e di Governo dei paesi CEE affidano ad un gruppo di lavoro, presieduto da P. Werner, la predisposizione di un progetto per raggiungere l’unione economica e monetaria;
Ottobre 1970 Presentazione del Piano Werner, approvato l’anno successivo dal Consiglio Europeo;
Agosto 1971 Dichiarazione di inconvertibilità del dollaro USA in oro;
Marzo 1972 Fondazione del cosiddetto Serpente monetario europeo;
Marzo 1973 Abbandono definitivo del sistema di cambi fissi delineato con gli accordi di Bretton Woods;
Aprile 1973 Costituzione del FECOM(fondo europeo di cooperazione monetaria);
Marzo 1975 Creazione dell’Unità di Conto Europea, come paniere di quantità fisse delle valute CEE;
Aprile 1978 Il Presidente francese V.Giscard d’Estaing e il Cancelliere tedesco H.Schmidt propongono la creazione del Sistema Monetario Europeo(SME);
Marzo 1979 Lo SME diventa operativo e l’ECU(european currency unit)sostituisce l’UCE;
Febbraio 1986 Viene siglato l’Atto Unico Europeo con il quale è stabilita la scadenza del 1992 per il completamento del mercato unico europeo;
Giugno 1988 Il consiglio Europeo decide di istituire il Comitato Delors;
Aprile 1989 Il comitato Delors presenta il suo rapporto;
Dicembre 1989 Il Consiglio europeo decide di convocare una conferenza intergovernativa sul tema dell’Unione Monetaria europea;
Febbraio 1992 Viene firmato il trattato di Maastricht;
Giugno 1992 Presentato per l’approvazione con un referendum, la Danimarca vota contro la ratifica del Trattato stesso;
Settembre 1992 1° Crisi SME: Italia e Regno Unito abbandonano gli accordi di cambio; le monete di Irlanda,Portogallo e Spagna vengono svalutate a più riprese;
Gennaio 1993 Il Mercato Unico Europeo: libera circolazione dei capitali, delle merci, delle persone e dei servizi;
Agosto 1993 2° Crisi SME: i margini dell’accordo di cambio contenuti nello SME sono allargati dal 2.25% al 15%;
Novembre 1993 il Trattato di Maastricht entra ufficialmente in vigore;
Gennaio 1994 Inizia ad operare L’Istituto Monetario Europeo;
Dicembre 1995 Il Consiglio Europeo battezza con il nome di “EURO” la moneta unica europea;
Novembre 1996 La lira italiana rientra ufficialmente nello SME;
Giugno 1997 Il consiglio Europeo approva formalmente il Patto di Stabilità e di Crescita;
Maggio 1998 Il Consiglio Europeo decide il passaggio alla Moneta Unica, a partire dal primo di Gennaio del 1999, per 11 Paesi che sono:Austria, Belgio, Finlandia, Francia, Germania, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna.
La tabella presentata necessita di alcune spiegazioni; queste troveranno lo spazio necessario nel paragrafo 1.1 dove verranno indicati quelli che sono gli aspetti più interessanti.


1.2 - QUALCHE SPIEGAZIONE

Già nel Trattato di Roma possiamo scorgere dei movimenti prodromici del processo di creazione dell’Unione Monetaria perché nell’art.105 del medesimo Trattato si prevedeva l’istituzione di un COMITATO MONETARIO a carattere meramente CONSULTIVO “per promuovere il coordinamento delle politiche degli Stati membri nel campo monetario”. Il punto interessante è certamente il fatto che si trattava di un organismo la cui debolezza di azione era congenita, data la sua funzione meramente consultiva(senza la previsione di alcun obbligo di consultazione per le istituzioni europee e per gli organi competenti degli Stati membri).
Scorrendo la tabella scorgiamo che, nel 1964, fu istituito il Comitato dei Governatori delle Banche Centrali dei Paesi Membri. Anche quest’organo nasce con carattere meramente consultivo come, del resto, lo stesso Comitato Monetario ma a differenza del Comitato Monetario ,che fonda le sue radici su di una norma di carattere primario quale è l’art.105 Trattato di Roma,il comitato dei Governatori delle Banche Centrali dei Paesi Membri deriva la sua base giuridica ed istituzionale da una decisione del Consiglio Europeo quindi da una fonte di grado inferiore a quella dell’art.105 che è Norma Fondamentale.Nel corso dell’iter storico che ha portato alla creazione del U.E., significativo passaggio risulta essere quello dell’affidamento ad un gruppo di lavoro diretto da Pierre Werner ,allora primo ministro del Lussemburgo, di un progetto che aveva lo scopo di elaborare un piano per raggiungere l’Unione Monetaria.Nel piano che il gruppo di lavoro avrebbe presentato nel 1970 e che fu approvato con una decisione del Consiglio Europeo nel 1971, poca era l’attenzione prestata all’idea della necessità di creare una banca centrale europea mentre molto approfondita era l’analisi circa la possibilità di una progressiva stabilizzazione dei cambi tra le monete partecipanti. L’idea di base era che si dovesse spostare la politica di bilancio da un livello locale ad un livello Comunitario.
La costituzione del cosiddetto Serpente Monetario, l’abbandono del sistema di cambi fissi delineata con gli accordi di Bretton Woods e la costituzione del FECOM rappresentano i passaggi storici che costituiscono la concretizzazione delle idee contenute nel Piano Werner. E’ da dire però che questa architettura avrebbe visto ridurre la sua portata da un meccanismo di controllo dei cambi tra i paesi di: Belgio, Francia, Germania, Italia, Paesi Bassi, Norvegia, Danimarca e Gran Bretagna ad un accordo che produceva effetti limitatamente alle monete di Germania, Paesi BENELUX e Danimarca. Allo scopo di dare una base istituzionale a questo cd. ”SERPENTE” fu approvata la creazione del FECOM=fondo di cooperazione monetaria europea che aveva, però, poca forza di esplicare una qualche funzione sostanziale. L’Unità di Conto Europea è il precursore dell’ECU (European currency unit) che sarà adottato nel 1979 dopo che cominciò a farsi avanti l’idea che l’Europa sarebbe dovuta diventare una zona di stabilità monetaria con il rafforzamento della cooperazione nel campo dei tassi di cambio e proseguì fino alla creazione del SISTEMA MONETARIO EUROPEO molto voluto da due dei maggiori statisti europei dell’epoca: V.Giscard d’Estaing ed H.Schmidt. L’idea che sorreggeva tale progetto era di sviluppare un “Meccanismo di cambio” il cui scopo era di assicurare la stabilità monetaria attraverso un sistema di limiti d’oscillazione dei tassi di cambio di ciascuna moneta partecipante nei confronti di ciascun’altra (il limite era stato fissato nell’aver dovuto rispettare per ciascuna moneta una banda d’oscillazione rispetto alla parità fissata in un 2,25% di apprezzamento o di deprezzamento). Se è vero che a livello comunitario questo strumento non ebbe particolare successo per le divergenze dei paesi membri e soprattutto per la mancata costituzione del Fondo Monetario Europeo, nella realtà delle cose questo strumento servì a fondare un rapporto di reciproco sostegno tra lo SME e la leadership monetaria della banca centrale tedesca.Si era creato un meccanismo che, di fatto, assicurava alla banca centrale tedesca un ruolo di vigilanza sulle vicissitudini dei cambi delle monete partecipanti nonché sui livelli delle grandezze macroeconomiche europee (inflazione, livelli di disoccupazione, produzione industriale etc).
Il comitato Delors preparò un rapporto il cui contributo fu essenziale alla nascita dell’U.E. e che recepiva le indicazioni contenute nell’Atto Unico Europeo che aveva fissato la data dell’operatività del Mercato Comune per il 1992. In questo rapporto risultava assolutamente cambiata l’impostazione nel senso che non si doveva più pensare all’unione monetaria come un mero accordo tra governatori delle banche centrali nazionali per fissare tassi di cambio, ma doveva essere creata una base istituzionale forte, una moneta unica; considerare, quindi, l’unione tanto quanto una delle Nazioni partecipanti che erano e sono dotate di una loro moneta, di una loro banca centrale.E’ dunque da ora che si fa strada l’idea di una banca centrale europea e quindi anche di una moneta unica europea.
Dopo le due crisi S.M.E., successivamente all’inizio di operatività del M.E.C. e più tardi del Trattato di Maastricht inizia ad operare l’ISTITUTO MONETARIO EUROPEO. All’I.M.E. sia il Trattato di Maastricht sia la bozza dello Statuto della Banca Centrale Europea (articolato quest’ultimo dal Comitato dei Governatori e presentato alla conferenza intergovernativa con l’Unione Monetaria nel novembre 1990) erano affidate due funzioni: accrescere la cooperazione tra le banche centrali nazionali nella politica monetaria; preparare il quadro logistico, organizzativo e giuridico necessario alla conduzione della politica monetaria unica da parte della BCE. L’IME era destinato ad essere liquidato al momento dell’entrata in funzione della BCE; infatti il primo compito della BCE era di rivedere tutto il adopro preparatorio svolto dall’Istituto ed eventualmente scegliere tra le diverse opzioni che l’IME avesse presentato in ordine alla risoluzione di determinate situazioni quindi compito fondante di tutta l’attività della BCE era di dare veste giuridica, trasformandoli in atti giuridici da essa promanati, alle decisioni dell’IME. Secondo quanto stabilisce l’art.109 F, par.3, del Trattato di Maastricht tutto il lavoro svolto dall’IME deve essere considerato come una proposta da sottoporre all’approvazione della Banca Centrale.


2 - ATTUALE POSIZIONE DELLA BANCA D’ITALIA


Lo sviluppo storico e politico che è stato delineato impone di prendere in considerazione il nuovo organismo in cui la Banca d’Italia si trova ad operare .
Il Trattato di Maastricht ha risolto alla radice i problemi emersi nei precedenti tentativi di cooperazione monetaria attraverso il ricorso ad uno strumento monetario unico, l’Euro, ed una ISTITUZIONE cui è deputata la politica monetaria, cioè la Banca Centrale Europea.
Sul modello Nord-Americano,paese in cui circola un’unica moneta e la politica monetaria è decisa dalla Federal Riserve, così nell’area Euro la politica monetaria è affidata necessariamente ala Banca Centrale Europea mentre le politiche di bilancio, industriali, finanziarie etc. vengono lasciate alla competenza ed agli interventi delle singole Banche Centrali locali; questo permette di adottare le politiche che più si adattano alle realtà locali.


3 - IL SISTEMA EUROPEO DI BANCHE CENTRALI

L’atto di nascita della Banca centrale Europea può essere identificato nell’ art. 4 A del Trattato di Maastricht quando dice che “Sono istituiti,secondo le procedure previste dal presente Trattato un Sistema Europeo di Banche Centrali ed una Banca Centrale Europea, che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal presente Trattato e dallo Statuto del S.E.B.C. e della B.C.E. allegati allo stesso”.
Di questo sistema fanno parte oltre alle singole banche centrali nazionali la stessa Banca centrale Europea, che nel Trattato di Maastricht, assume la configurazione tipica nell’assetto istituzionale dell’Unione Europea. Secondo il disposto dell’art. 4A di cui sopra, viene infatti menzionata tra le istituzioni della Comunità Europea (Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione, Corte di Giustizia e Corte dei Conti) ed il Trattato le riconosce personalità giuridica e secondo lo Statuto del S.E.B.C. le è attribuita anche la più ampia capacità di agire per il raggiungimento delle sue finalità istituzionali.
Sotto l’aspetto giuridico-formale, la B.C.E. è un’Istituzione Comunitaria quindi ad essa si applicano le norme del Trattato relative alle Istituzioni perché dobbiamo considerare l’art 4 A del Trattato di Maastricht come la naturale evoluzione storica e giuridica del precedente art. 4 nel quale vengono indicate quali sono le Istituzioni Europee; pur se i suoi atti non possono essere considerati atti provenienti dagli organi politici della comunità, tuttavia gli atti della B.C.E. (Regolamenti, decisioni e raccomandazioni) saranno sottoposti al controllo di legittimità della Corte di Giustizia come gli omologhi atti comunitari.E’ interessante valutare un altro aspetto dell’organizzazione della struttura del S.E.B.C. che in qualche modo sembra contraddire questa pretesa di autonomia ed indipendenza del Sistema: ovvero che l’intervento della politica nelle scelte di politica monetaria della B.C.E. è pur sempre presente perché la nomina dei vertici della stessa B.C.E. è lasciata agli accordi politici tra i Governi dei paesi membri. Quello che risulta particolarmente evidente è il quadro giuridico di assoluta indipendenza ed autonomia della Banca rispetto a qualsiasi decisione delle Istituzioni Europee; ricalcando, in qualche modo, il modello che regola in Germania i rapporti tra Esecutivo e BundesBank secondo il quale nessun atto del governo può interferire con le scelte di politica economica adottate dalla banca stessa.
E’ dunque ben chiaro che la Banca Centrale Europea può configurarsi come una Istituzione al pari delle Istituzioni menzionate nell’art. 4 del trattato di Maastricht.
L’aver configurato la B.C.E. come una Istituzione Europea e tenendo conto dell’elevato grado di indipendenza ed autonomia di cui gode tale istituzione e soprattutto il fatto che i componenti non sono eletti ma sono cosiddetti tecnici, potrebbe creare dei problemi di legittimazione democratica delle decisioni della Banca; tuttavia a questa obbiezione si può rispondere che il suo atto di nascita garantisce comunque il rispetto del principio di legalità perché sia il Trattato di Maastricht, che ne configura le finalità, sia lo Statuto ad esso allegato, che ne stabilisce le modalità operative, sono stati ratificati o direttamente dai cittadini dei singoli Stati membri, attraverso procedure di approvazione diretta, oppure attraverso leggi statali licenziate dai rispettivi organi legislativi.
A sostegno dell’affermazione precedentemente scritta possiamo ricordare l’art. 109 A, par. 2b dove viene affermato che la nomina del presidente e dei membri del comitato esecutivo coinvolge necessariamente anche l’Autorità Politica. Si può ricordare, inoltre, come sia prevista tanto la partecipazione del Presidente del Consiglio dei Ministri finanziari dei Paesi Membri, cui è attribuito il potere di presentare mozioni, quanto quella di un membro della Commissione Europea, pur senza diritto di voto, alle sedute del Consiglio Direttivo della BCE, quanto la partecipazione del presidente della BCE alle sedute della Commissione.
La Banca Centrale è inoltre tenuta alla presentazione al Parlamento Europeo,al Consiglio europeo nonché a quello dei Ministri Europei di relazioni annuali, oltre che alla Commissione di relazioni sull’attività del Sistema Europeo di Banche Centrali e sulla Politica Monetaria attuata ed in corso.
Come è stato possibile appurare, se è vero che l’azione della banca centrale è del tutto indipendente ed autonoma dalle influenze politiche,ciò nonostante è altresì vero che sono stati approntati dei complessi obblighi di trasparenza che permettono la più completa conoscibilità dell’azione della Banca stessa.
Sin dalla bozza del Progetto DELORS risultava evidente che l’indipendenza e l’autonomia della Banca e del Sistema, nei confronti degli Stati Membri e delle Autorità Comunitarie, era una caratteristica imprescindibile ed intriseca all’ idea del raggiungimento dell’Unione Monetaria.
Tra i numerosi studi effettuati sul Progetto, quello che ha sviluppato il Professor J.U.LOUIS ha portato alla luce alcuni aspetti importanti: in questo studio si afferma che l’indipendenza e l’autonomia della Banca e del Sistema sono state effettivamente garantite sia sotto il profilo istituzionale, con l’attribuzione della personalità giuridica, sia materiale, con l’attribuzione di specifiche competenze decisionali, sia personali, con le norme relative al proprio personale, sia finanziario, con l’attribuzione di proprie risorse patrimoniali.


3.1 - LA STRUTTURA

La banca centrale europea e le singole banche centrali nazionali (esattamente 11 che hanno adottato l’Euro e 4 che ancora non l’hanno fatto) compongono il Sistema Europeo di Banche Centrali.
Non dotato di personalità giuridica di cui, invece, risulta dotata la Banca Centrale Europea e le singole Banche centrali nazionali, il S.E.B.C. è guidato dagli stessi organi direttivi della banca centrale.
Tale Sistema ha una strutturazione complessa nel senso che ad una unicità direttiva a livello decisionale corrisponde una molteplicità operativa da parte delle singole banche centrali nazionali alle quali viene ampiamente decentrata l’operatività delle decisioni centrali in materia di politica monetaria. Ricorrendo ad un’immagine, potremmo dire che il Sistema è un gigante la cui testa è rappresentata dalla B.C.E. mentre le braccia sono le singole banche centrali europee.
Si può notare come la struttura presenti un intreccio piuttosto profondo tra la centralità delle decisioni, da un lato e decentramento operativo dall’altro; sono piuttosto chiare ed evidenti le analogie con strutture analoghe presenti nei sistemi federali esistenti ma altrettanto chiare ed evidenti ne sono le ragioni di differenziazione rispetto ai medesimi.
Di base bisogna far notare che il Sistema non è organo di uno Stato Federale(come per esempio la banca centrale Nord-Americana oppure la banca centrale Tedesca) piuttosto nel caso in esame si parte da un altro punto di vista ovvero ci troviamo di fronte ad Istituzioni nazionali che si riuniscono in un Organo sopranazionale al quale i singoli paesi membri delegano la gestione della politica monetaria unica.
Il S.E.B.C. presenta dunque la caratteristica di avere al vertice un unico organo decisionale che attua un ampio decentramento operativo; ma quali sono le attività che vengono decentrate tutte quelle funzioni di analisi e di supporto operativo alle decisioni prese in sede centrale. Diciamo innanzitutto che tale decentramento operativo permette di assicurare un esigenza di parità tra le banche facenti parte del Sistema soprattutto perché è specificamente stabilito che ogni operazione decisa a livello centrale deve poi essere distribuita per la sua attuazione a tutte le banche centrali nazionali.
In secondo luogo questo modus operandi permette di preservare ancora di più la funzione di gestore della politica monetaria comune della Banca centrale, svincolandola da tutta quell’attività di controllo e vigilanza che rimane di competenza delle singole banche nazionali( quando previsto) e di non cambiare nulla nei sistemi bancari nazionali, visto che le singole Aziende di credito locali, mantengono i loro depositi liquidi presso le rispettive banche Nazionali.
La scelta effettuata di assicurare un completo decentramento operativo di decisione a monte centralizzate ha posto di fronte una serie di problemi fino ad ora mai si erano presentati e risolti in modo innovativo. Vediamo come sono stati risolti questi problemi.
In primo luogo nella struttura del S.E.B.C. sono stati previsti dei COMITATI, la cui attività consiste nel monitoraggio costante dell’attività istituzionale al fine di presentare tutte le proposte di modifica o di cambiamento che si rendessero necessarie, per favorire il coordinamento più stretto possibile tra le singole banche nazionali operative e la banca centrale europea.
Un altro aspetto problematico, risolto in modo del tutto innovativo, era quello di come garantire un adeguato livello di comunicazione tra le varie banche nazionali e la banca centrale ed è stato risolto dotando sia le singole entità locali che l’entità centrale di adeguati sistemi informatici(video-conferenze, strumenti di posta elettronica e non ultimo la creazione del Sistema Target che permette di assicurare i pagamenti interbancari in tempo reale).
Idealmente possiamo raffigurarci la struttura del S.E.B.C. come una struttura a raggiera dove al centro troviamo la Banca centrale in possesso di tutte le informazioni per prendere tutte le decisioni mentre progressivamente allontanandocene troviamo le singole entità locali che forniscono tutte le informazioni necessarie, collegate tra di loro e che detengono solo una parte delle informazioni raccolte.



3.2 - LE COMPETENZE RESIDUALI DELLE BANCHE CENTRALI NAZIONALI.

Dopo aver esaminato la struttura del S.E.B.C., bisogna domandarsi se alle banche nazionali spettino delle attribuzioni diverse o residuali rispetto a quelle di competenza della BCE.
La risposta è che alle entità locali rimangono attribuite una serie di attività che però, come è specificamente detto, non possono essere in contrasto con gli obbiettivi ed i compiti del S.E.B.C.. Infatti lo Statuto prevede che ,in questo caso, le singole banche nazionali operino sotto la propria autorità e responsabilità e che per nessun motivo la loro opera in tali campi non può essere mai considerata opera del S.E.B.C.
Tra le varie funzioni residuali troviamo quella di Tesoreria delle PP.AA con l’unico limite, per altro fondamentale, del divieto di effettuare finanziamenti delle Amministrazioni Pubbliche sia locali che centrali.
Ma l’intervento funzionale più importante è dato dall’attività di controllo e vigilanza sui Sistemi bancari, mercati finanziari ed intermediari finanziari; si deve specificare che tali attribuzioni non sono sempre attribuite alle cognizione della banche centrali locali, essendo spesso attribuite alla cognizione di Autorità diverse.
Per quel che riguarda il nostro paese, tale attività è lasciata alla cognizione della Banca d’Italia ed è però proprio su questo argomento che porterò la mia analisi valutando l’opportunità di lasciare alla nostra banca centrale la totalità di tali competenze ovvero lasciandone alcune ad essa e ipotizzando di trasferirne altre ad Autorità diverse anche alla luce del fenomeno di trasformazione del sistema bancario, fenomeno non solo italiano,che crea strutture bancarie sempre meno locali e sempre più globali oppure tentare di configurare la Banca d’Italia come una Autorità indipendente proprio in relazione alla sua competenza di vigilanza sul Sistema bancario nazionale.



4 - SULLA LEGITTIMAZIONE DEMOCRATICA DELLE DECISIONI DEL S.E.B.C.

Se da un punto di vista giuridico gli atti della Banca e quelli del Sistema sono sottoposti ad un controllo di legittimità da parte della Corte di Giustizia Europea, che ne garantisce la legalità, un problema diverso e forse in qualche modo “falso” è dato dalla cosiddetta “RESPONSABILIZZAZIONE DEMOCRATICA del SISTEMA”.
A sostegno di questa necessità sono state previste forme di collegamento tra il Sistema e le Istituzioni, ma sono peraltro MERE FORME di INFORMAZIONE e parlare di Responsabilizzazione democratica per queste Istituzioni, parrebbe incongruo vista la natura delle funzioni che esse sono chiamate a svolgere.
Questo è, secondo alcuni, un falso problema perché, come poco sopra affermato, se è vero che la B.C.E. ed il S.E.B.C sono dotati di una forte autonomia ed indipendenza, è anche vero che : in primo luogo si ribadisce che l’atto di nascita delle stesse nonché tutti i passaggi prodromici che dal 1957 hanno portato alla nascita dell’Unione Monetaria sono stati ratificati con leggi nazionali licenziate dai rispettivi Parlamenti Nazionali oppure con forme di democrazia diretta e quindi si può dire senza dubbio che esse stesse godono di un elevato grado di legittimità democratica; in secondo luogo che sono stati previsti obblighi di trasparenza che devono essere rispettati da queste Istituzioni; in terzo luogo che per la nomina dei vertici della Banca è necessario l’ intervento dei Governi degli Stati membri.
Accanto a posizioni come quella appena riportata, se ne possono trovare altre che sono,ovviamente, di segno opposto; l’economista F. MODIGLIANI sostiene che i problemi de responsabilizzazione democratica del sistema ci sono e si possono individuare nel testo dell’art. 105 del Trattato di Maastricht laddove vengono “GERARCHICAMENTE’ individuati i compiti spettanti alla B.C.E.
L’art. 105 afferma che compito primario della Banca è quello di “mantenere il livello dei prezzi” quindi esplicare una funzione di barriera contro l’avanzamento dell’ inflazione e che solo dopo aver raggiunto tali obbiettivi, la Banca potrà dedicarsi agli altri ed in particolare alla lotta contro la disoccupazione; questa rigida predeterminazione di compiti non giova a garantire la responsabilizzazione del Sistema perché ,cosi facendo, la Banca risulta del tutto staccata dalla realtà economica locale ed altresì risulta essere paralizzata da troppo potere(in quanto, come sappiamo, essa ,per le sue decisioni ed operatività,è del tutto indipendente dagli organi politici sia comunitari che nazionali).




Capitolo secondo
La struttura della Banca d’Italia


Sommario: 1-La struttura della Banca d’Italia e le problematiche connesse alla medesima struttura. 2-Il nuovo assetto funzionale della Banca d’Italia dopo la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea. 2.1-La funzione Monetaria. 2.2-La funzione Valutaria. 2.3-La funzione di vigilanza. 2.3.1-I poteri Informativi ed Ispettivi. 2.3.2- Il potere Regolamentare. 2.3.3-I poteri Autorizzativi. 3- I rapporti della Banca d’Italia con il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio. Brevi cenni sulle problematiche connesse con la nozione di Comitato Interministeriale


1 - LA STRUTTURA DELLA BANCA D’ITALIA E LE PROBLEMATICHE CONNESSE ALLA MEDESIMA STRUTTURA


Come abbiamo potuto notare nel primo paragrafo del precedente capitolo, la Banca d’Italia si è trasformata da una società anonima ad un Istituto di Diritto pubblico “ ai fini della tutela del pubblico credito e della continuità d’indirizzo dell’istituto d’emissione” (art. 20 della legge bancaria del 1936); tuttavia a questa mutazione giuridica non corrisponde una modificazione della struttura organizzativa della Banca stessa.
Infatti, l’organizzazione interna della Banca d’Italia è caratterizzata dalla commistione di elementi tipici di una società per azioni sia d’elementi riconoscenti la sua natura di “ Istituto di diritto Pubblico”.
E’ fuor di dubbio che, attualmente nel nostro ordinamento giuridico, la Banca d’Italia si configuri come un Istituto di Diritto Pubblico; alcuni autori hanno sostenuto che la Banca d’Italia fosse qualificabile come Organo dello Stato altri come Ente Strumentale, taluni come Ente Autonomo. Tutte le affermazioni teoriche che hanno portato alle definizioni di cui prima, costituiscono il punto d’arrivo di ragionamenti che traggono spunto da due opinioni diverse; la prima posizione esalta l’aspetto privatistico, sì da renderla estranea alle pressioni politiche, la seconda, invece, ne rimarca il carattere pubblicistico perché è comunque ravvisabile, se non un controllo, un dovere di adeguamento da parte della Banca, per tutte le sue funzioni, alle linee guida di politica economica generale elaborate dai tradizionali organi della rappresentanza politica. Tuttavia, secondo la legislazione che concerne direttamente la Banca stessa, vi sono caratteristiche che la riportano ad una dimensione societaria. L’affermazione in questione è supportata da alcune disposizioni legislative direttamente riferibili alla Banca, ma anche dalle regole determinate dallo Statuto; per esempio la Banca d’Italia non detiene la titolarità di un patrimonio (come tutti gli enti pubblici) bensì di un capitale sociale suddiviso in quote nominative possedute da Casse di risparmio, Istituti di credito di diritto pubblico e banche di Interesse nazionale, Istituti di Assicurazione. A temperare, in qualche modo, questo carattere “societario” della struttura giuridica della Banca d’Italia è, peraltro, previsto un vincolo all’alienabilità delle quote in primo luogo in relazione agli acquirenti, che devono essere soggetti legittimati a possederle ed in seconda battuta in relazione al preventivo consenso del Consiglio Superiore. Va, poi, notato come l’esclusione del capitale privato dalla partecipazione al capitale della Banca d’Italia conferma il carattere associativo dell’Istituto. La profonda commistione di caratteristiche diverse nell’organizzazione della Banca, la possiamo notare anche nella sua struttura interna; infatti, organi della Banca d’Italia sono:
1) Assemblea dei partecipanti cui compete l’approvazione del bilancio della Banca e la nomina dei membri del collegio sindacale.
2)Il consiglio superiore ai cui 13 membri nominati dall’Assemblea, cui si aggiunge il Governatore, che lo presiede, spetta l’Amministrazione Generale della Banca.
3)Il comitato del Consiglio superiore composto dal Governatore e da quattro membri nominati annualmente dal Consiglio Superiore, con funzioni consultive e di amministrazione attiva demandategli dal Consiglio Superiore o dal Governatore.
4)Il Direttorio, composto dal Governatore, dal direttore Generale e da due Vicedirettori Generali, cui è attribuita la direzione dell’Istituto in linea con le indicazioni fissate dal Consiglio Superiore, dal Comitato e dal Governatore.
5)Il Governatore, vero organo di vertice dell’organizzazione.
A ben guardare ci troviamo di fronte ad una tipica struttura di una società per azioni con gli Organi di amministrazione e di controllo nominati dall’Assemblea con la considerazione che tutto questo è dato per presupposto anche dal Testo Unico Bancario del 1993.
Come per tutte le società per azioni sussiste il diritto, per i partecipanti, ad ottenere un rendiconto annuale sulla base di un bilancio da sottoporre all’approvazione dell’assemblea generale. Il mantenimento della forma privata di organizzazione interna e di gestione ne conferma la dimensione imprenditoriale che ne caratterizza fondamentalmente la natura dell’Istituto. Se, poi, aggiungiamo che la Banca d’Italia risulta del tutto priva di forme di sovvenzione finanziaria statale, è evidente che essa conforma la sua attività al rispetto del criterio di Economicità, inteso come necessità di raggiungere la parità tra costi e ricavi. Allo stesso tempo, però, l’art. 19 dello Statuto prevede che la nomina e la revoca del Governatore( con una delibera conforme da parte del Consiglio Superiore della Banca) debbano essere approvate con Decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con in Ministro del Tesoro sentito il Consiglio dei Ministri.
Questo non perfetto adeguamento della forma giuridica esterna della Banca con la sua struttura interna e con la nuova realtà politica successiva alla legge del 1936, ha inciso molto sulle posizioni di vertice della Banca stessa in particolare sulla posizione del Governatore.
Escluso che lo si possa qualificare come un amministratore delegato, è altrettanto certo che non dipende dal Governo né è sottoposto al suo controllo poiché gode di un mandato a tempo indeterminato ma non si può dire, allo stesso modo, che egli e la sua azione siano del tutto indipendenti ed autonome perché, comunque, è sempre previsto un potere di vigilanza e di direttiva del Ministero del Tesoro.
E’ possibile rilevare che il Governatore (l’abbiamo definito Organo di Vertice) si pone in una posizione di rilevante autonomia rispetto all’Organizzazione Interna e questo è altresì confermato dalla particolare procedura prevista per la sua nomina oltre che, naturalmente, da quel che concerne la sua operatività; ora, però, è opportuno cercare di individuare chi sia realmente depositario del potere di designazione di questo organo di vertice, giacché nel procedimento di nomina confluiscono interventi di soggetti diversi.
Da un lato interviene il Consiglio Superiore che deve deliberare la nomina nel rispetto di quorum partecipativi dei suoi membri (è richiesta la presenza di almeno i 2/3 dei membri) e di quorum elettivi (è richiesto il voto favorevole di almeno i 2/3 dei membri presenti) dall’ altro la nomina del governatore è un atto giuridico che riveste la forma del Decreto presidenziale emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con il Ministro del Tesoro sentito il Consiglio dei Ministri.
Sulla base di quanto appena affermato, si potrebbe affermare che il potere di designazione spetti per intero al Consiglio Superiore, mentre l’intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro del Tesoro configurerebbe una sorta di ratifica formale, di atto di assenso, un atto di gradimento che non può produrre alcuna forma di intervento decisionale.
L’autonomia del Governatore trova ulteriore rafforzamento nel carattere di monocraticità dell’organo e nella provenienza interna dei Governatori. La posizione di autonomia del governatore nei confronti del potere politico è altresì riaffermata dal procedura di revoca, procedura per la quale è necessario l’intervento del Consiglio Superiore nonché dalla durata della sua carica. In particolare si possono trarre delle motivazioni a sostegno dell’autonomia della sua posizione anche dalle norme relative a previsioni di incompatibilità previste dallo Statuto della Banca stessa; questa posizioni di incompatibilità operano su due fronti: da un punto di vista interno, tutto il personale della Banca è escluso dalla partecipazione ad altri istituti di credito, non è concesso di esercitare attività commerciali o compiere operazioni di borsa né essere Amministratori o Sindaci di società; da un punto di vista esterno, è previsto che Senatori, Deputati e quanti svolgano un attività politica non possano far parte dei consigli della Banca.



2 - IL NUOVO ASSETTO FUNZIONALE DELLA BANCA D’ITALIA DOPO LA NASCITA DEL SISTEMA EUROPEO DI BANCHE CENTRALI E DELLA BANCA CENTRALE EUROPEA.


Come già approfonditamente spiegato nel capitolo precedente, la nascita e la piena operatività della Banca centrale Europea ha prodotto una profonda mutazione delle funzioni della Banca d’Italia.
Le funzioni della Banca d’Italia, prima della nascita dell’Unione Monetaria, erano legate all’emissione della carta moneta, alle attività di controllo nella materia valutaria, nell’ambito delle attività bancarie, nella materia della finanza non bancaria oltre che tutta quell’attività di controllo del sistema finanziario, nel suo complesso.
Tradizionalmente un’analisi delle funzioni svolte dalla Banca d’Italia era sviluppato in modo congiunto, non foss’altro per lo stretto legame di interconnessione che si può ravvisare tra le funzioni stesse: un esempio poteva essere (e può tuttora esserlo) dato dallo stretto intreccio che si ravvisa tra la funzione Monetaria, quella di Vigilanza sul settore Bancario e quella Valutaria.
L’irrompere, in ultima battuta, sulla scena dell’Istituzione B.C.E., ma precedentemente, lo svolgersi storico degli eventi che hanno portato alla creazione dell’Unione Monetaria, hanno avuto la conseguenza di produrre una progressiva mutazione delle funzioni della Banca stessa.
Il processo di cui è stato fatto cenno, ha visto come momento conclusivo la nascita del S.E.B.C. ma ha trovato, per quel che riguarda l’ordinamento interno italiano, un passaggio cruciale, con il Testo Unico Bancario approvato con d.lgs. n 385 del 1°settembre 1993, nel divieto, a carico della banca stessa, di utilizzare gli strumenti propri della Vigilanza bancaria per attuare finalità di Politica Monetaria.
Questo sviluppo politico e, quindi, giuridico ha prodotto un progressivo scollamento e, contemporaneamente, una progressiva presa di coscienza della posizione di autonomia nei confronti dell’Autorità Politica nella quale operava ed opera la Banca d’Italia; posizione di autonomia che, insieme con altri indici di riconoscibilità sicuramente più fondanti, permette di qualificare la Banca d’Italia come un Autorità indipendente.(L’argomento sarà trattato nel capitolo terzo di questo scritto).
Procediamo, quindi, a prendere in considerazione le funzioni demandate alla Banca d’Italia, ovviamente tenendo conto degli interventi apportati nel corso dell’immediato passato.



2.1 - LA FUNZIONE MONETARIA


Come dato di fatto, “dogma economico”quasi, si afferma che principali, se non esclusivi, strumenti della politica monetaria sono rappresentati dalle seguenti operazioni:
1) La determinazione del tasso ufficiale di sconto.
2)Il potere di emissione della Moneta
Come si può ben vedere, mentre la determinazione del tasso ufficiale di sconto è qualificabile come decisione tecnica, che può risentire di determinazioni esterne, è ben chiaro che il Potere di emissione della moneta si cala in una dimensione strettamente politica; strettamente politica per il semplice fatto che “il batter moneta” è un attributo indefettibile della Sovranità e perché questa rappresenta l’estrinsecazione, al di fuori dei confini nazionali, del potere sovrano dello Stato.
Alcuni autori hanno ritenuto di poter fondare una concettualizzazione della Banca stessa come autorità indipendente, soprattutto argomentando che in quest’ambito la Banca stessa godrebbe di una capacità di sviluppare un opera di indirizzo politico senza alcuna forma di ingerenza di carattere politico da parte di alcun organo dello Stato; questo perché l’averle affidato la titolarità di un potere di così rilevanti implicanze vale a collocarla: ”Nel cuore della potenza politica dello Stato”.
Le attribuzioni di cui è stato fatto cenno, cioè la fissazione del tasso ufficiale di sconto nonché tutte le decisioni di politica monetaria, sono state tutte affidate alla Banca Centrale Europea, che ne ha, ora, la competenza decisionale ed al S.E.B.C., cui è stata attribuita una competenza operativa, in una visione di decentramento operativo di decisioni a monte centralizzate.
In questa situazione, nuovissima, la Banca d’Italia opera come longa manus, come strumento operativo, sul campo, delle decisioni prese dal Consiglio Direttivo della Banca Centrale Europea; essa non è più “arbiter” unico delle decisioni attinenti alla funzione monetaria. Conseguenza diretta ed evidente è che la configurabilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente proprio perché dotata di tali attribuzioni monetarie che le permettevano di attuare un indirizzo politico, al riparo da ingerenze di altri organi dello Stato, comincia a vacillare. Non è certo il caso di arrivare alla conclusione, drastica, di escluderne la configurabilità; forse questa può essere ravvisata sotto un ‘altro aspetto funzionale della stessa Banca.
L’aspetto della funzione monetaria, per altro, non risulta esaurito dal potere di determinazione del T.U.S. e dal potere di emissione( attribuiti ad un livello sopranazionale) ad essa, infatti, rimangono affidate alcune funzioni che, come le precedenti, incidono, anche se in modo diverso, sul rapporto Banca centrale-Stato.
La Banca d’Italia è ancora titolare in via esclusiva della gestione del servizio di tesoreria provinciale dello Stato, cioè di eseguire e ricevere i pagamenti per conto dello Stato e che ci permette di affermare che la Banca é la Banca dello Stato. Non è solo per quest’aspetto che siamo legittimati a dire che si viene sviluppando un rapporto ben preciso tra la Banca e lo Stato: essa, infatti, continua a svolgere la funzione di “Prestatore di ultima Istanza delle Imprese Bancarie”, operando come Banca delle Banche. Si è detto prima che anche in questo è ravvisabile un’incidenza nei rapporti STATO-BANCA e lo possiamo motivare affermando che se la Banca d’Italia non svolgesse questa funzione potrebbe esporre lo Stato ad una situazione di pericolo tale da non consentirgli di garantire la stabilità e al solvibilità del sistema finanziario nel suo complesso.
Abbiamo visto come questa funzione sia stata utilizzata per configurare la Banca coma Autorità Indipendente, come tale impostazione a tutt’oggi non possa più essere utilizzata a causa dei mutamenti politici ed economici intervenuti; nei successivi capi analizzeremo le residuali funzioni, cercando di valutare se ed in quale veste essa possa configurarsi come Autorità Indipendente.


2.2 - LA FUNZIONE VALUTARIA


Una nozione di funzione valutaria può essere data dicendo che, allorquando si tratti di difendere lo Stato da attacchi alla sua struttura economica, le Autorità Pubbliche che ne hanno le attribuzioni possono intervenire sul mercato dei cambi vendendo, o comprando, la valuta nazionale contro un estera, a seconda che si voglia contenerne, o sostenerne, il valore. Funzione, questa, che presuppone la necessità di riserve di valuta e di oro che possano essere utilizzate dalla banca centrale per i fini di cui è stata fatto cenno. Con la nascita del S.E.B.C. questa funzione è stata affidata proprio alla Banca Centrale Europea, che svolge tale funzione allo stesso modo in cui opera nel campo della politica monetaria,cioè attuando un decentramento operativo di decisioni a monte centralizzate.
L’attuale strutturazione del sistema prevede che dell’ammontare totale delle riserve, una parte sia attribuita direttamente alla banca centrale ed una parte sia attribuita alla disponibilità delle singole Banche Centrali Nazionali.
A questo proposito, vigono sistemi diversi per la gestione delle riserve mantenute presso la B.C.E. e di quelle mantenute presso le singole B.C.N.: infatti per quelle mantenute presso la B.C.E. vale un sistema di rigido controllo, configurandosi, in via d’immagine, un rapporto del tutto simile a quello che intercorre tra il proprietario del capitale finanziario( la B.C.E.) ed i gestori dello stesso(le singole B.C.N.) che gestiscono un ammontare di riserve corrispondente a quanto inizialmente versato. Viceversa per quelle che rimangono in dotazione alle singole B.C.N., il controllo della B.C.E. é molto meno rigido; la regola è che la gestione da parte delle singole B.C.N. delle riserve è fatta”in coerenza con le politiche monetarie e del cambio della comunità”(art. 31, par. 2 statuto della S.E.B.C.); sono, inoltre, previsti per garantire questo obblighi di informazione e meccanismi di autorizzazione. Quanto poc’anzi affermato, costituisce il punto di arrivo di un processo che si è, come visto, sviluppato in numerose tappe.
Nell’analisi di questa funzione dobbiamo ricordare l’importanza dell’intervento dell’Ufficio Italiano Cambi (U.I.C.) nonché del Comitato Interministeriale Credito e Risparmio (C.I.C.R.).Il primo ha operato, per lo meno fino all’entrata in vigore della normativa sulla libera circolazione dei capitali nei paesi aderenti all’Unione, come “cambia valute necessario”data la sua funzione di contraente indispensabile nella vendita/acquisto di moneta e di strumenti di pagamento sull’estero di tal che aveva, in conseguenza, poteri di controllo sulle operazioni di flusso della moneta italiana.
Al secondo spettavano poteri di alta vigilanza sul sistema valutario, in funzione dall’articolo 1 del D.L.C.P.S. n° 691 del 1947,( potere riaffermato nell’articolo 2 del T.U. bancario, eliminando qualsiasi riferimento alla materia valutaria; ragione per cui ad esso competono questi poteri solo in materia di credito e tutela del risparmio); in seguito alla libera circolazione intraeuropea dei capitali, conseguenza dell’abbattimento dei confini per la creazione del mercato unico, queste due istituzioni hanno perso le loro attribuzioni in tale campo per vederle attribuire, in un primo tempo alla banca centrale, che così svincolata da ogni indirizzo politico, questo in relazione allo svolgimento dei poteri di alta vigilanza spettanti al C.I.C.R., finiva essa stessa per costruirsi un indirizzo politico, potendola pertanto collocare nell’ambito delle Autorità Indipendenti, per poi arrivare ai noti mutamenti strutturali relativi al Governo della moneta.


2.3 - LA FUNZIONE DI VIGILANZA


La ripartizione delle attribuzioni della Banca d’Italia risulta giocoforza mutata in conseguenza dell’entrata in funzione del S.E.B.C., per cui , a buona ragione, si può affermare che l’unica delle funzioni storicamente attribuite alla competenza diretta della Banca e ad essa rimasta sia rappresentata dalla Funzione di vigilanza; sarà su quest’aspetto che approfondirò la mia analisi cercando di valutare se sia possibile ancora parlare di A.I. nei confronti della Banca solo in relazione alla sua attuale competenza. Questa precisazione è dovuta alla considerazione che molti autori hanno ritenuto di poterla qualificare come tale solo in relazione alle sue precedenti funzioni Monetarie e Valutarie.
L’articolo 4 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia fissa le funzioni della Banca d’Italia in tale ambito operativo; nella sua funzione di Vigilanza, la Banca centrale svolge una serie di attività che vanno dalla formulazione al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio di proposte per le delibere affidategli in materia di disciplina e vigilanza bancaria, emana regolamenti, impartisce istruzioni, adotta provvedimenti di carattere particolare, esercita poteri autorizzativi, informativi ed ispettivi.
Prima di addentrarci in un esame più approfondito delle forme in cui si esplica tale funzione, pare opportuno delimitare i confini di questa attività soprattutto valutando se per il loro esercizio sia necessario l’intervento di altri soggetti giuridici operanti nel settore.
L’intervento del nuovo Testo Unico si è inserito nell’alveo creato dalla vecchia legge Bancaria, attuando una specificazione dei criteri di controllo sul sistema e caratterizzando tutta la normativa dall’opzione per la cosiddetta “Vigilanza Prudenziale”(espressione che delinea un modus operandi basato prevalentemente su un controllo regolamentare degli equilibri tecnici delle banche e sulla sussistenza negli esponenti aziendali dei requisiti di onorabilità e professionalità, opzione che risulta recepita dal testo in materia creditizia dalla seconda Direttiva C.E.E.) piuttosto che per la cosiddetta “Vigilanza Strutturale”( orientata prevalentemente verso interventi sulla struttura del sistema creditizio).
Pur nella forma prudenziale anche il nuovo corpus normativo,che si inserisce nell’alveo del vecchio impianto normativo, ha mantenuto una notevole forma di controllo sul sistema dato che si è considerato opportuno non ridurre gli strumenti di vigilanza, quanto piuttosto procedere ad una loro razionalizzazione.
L’intervento di altri soggetti giuridici si concretizza nelle attribuzioni del C.I.C.R.( l’analisi dei rapporti tra le due entità sarà oggetto di analisi nel terzo paragrafo di questo capitolo); il D.L.C.P.S. n°691 del 1947 aveva affidato a tale organo un potere di alta vigilanza, oltre che in materia monetaria e valutaria( oggi escluse), anche in materia di tutela del risparmio e di esercizio della funzione creditizia ed aveva disposto che le funzioni del cessato Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito fossero attribuiti alla Banca d’Italia.
In quest’ottica se non si poteva parlare di un vero e proprio rapporto gerarchico, tuttavia i rapporti potevano essere ben delineati pensando alla sussistenza di un rapporto di direzione: infatti non potendo il Comitato impartire ordini precisi alla Banca oppure sostituirsi alla Banca nell’esercizio delle sue funzioni, tuttavia tale organo poteva esercitare un potere di direzione nel momento deliberativo delle regole che poi avrebbero gestito tutto il complesso sistema bancario .
Con l’entrata in vigore del nuovo corpus normativo bancario le cose appaiono mutate; anche se l’articolo 2 prevede ancora il potere di alta vigilanza in capo al Comitato, è pur vero che i due centri di potere si pongono in posizione di pariteticità, forse addirittura potendosi in qualche modo determinare una sorta di prevalenza “materiale”della banca sul Comitato; questo lo si può dedurre da una serie di disposizioni che attribuiscono alla Banca il potere di proposta per la maggior parte dei provvedimenti che il C.I.C.R. adotta in materia creditizia e finanziaria( art. 4 T.U. 385 del 1993) insieme alle disposizioni che prescrivono che alle riunioni del Comitato debba partecipare anche il Governatore, con funzioni meramente consultive, oltre alla considerazione che il Comitato per l’esercizio della sua funzione deve avvalersi della struttura della Banca. Struttura, dunque, nella quale si configurano intrecci e ripartizioni di competenze che bene sono giustificate dall’esistenza di un mercato concorrenziale piuttosto che amministrato( quale era quello che scaturiva dalla impostazione delle leggi bancarie del 1936-1938), la cui presenza male accetta autorità di provenienza governativa per loro natura recettive e riproduttive di decisioni politiche mentre risultano necessarie autorità tecniche di vigilanza che intervengano a correggere possibili distorsioni del mercato. Prima di procedere all’esame dei vari tipi di poteri esercitati dal complesso Banca d’Italia-C.I.C.R., appare opportuno ricordare che il Testo Unico del 1993, principale fonte normativa di riferimento,è profondamente intriso di riferimenti alla disciplina unitaria comunitaria in materia di credito e lo stesso articolo 6 prevede:”…le autorità creditizie esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni comunitarie. Applicano i regolamenti e le decisioni della Comunità Europea e provvedono in merito alle raccomandazioni in materia creditizia e finanziaria”. Anche se questa norma appare più di principio che altro, è possibile ravvisare, in qualche modo, “l’intentio di autorizzare un opera di coordinamento e di adeguamento dell’intera disciplina vigente, sì da porre il fondamento di un nuovo diritto comunitario bancario”.
Riferendoci al T.U., troviamo agli artt. 7, 7°comma e 69 riaffermata una intenzione di forte collaborazione tra Autorità di Vigilanza; in questi articoli si prevede la disciplina della scambio di informazioni tra la Banca d’Italia e le Autorità di vigilanza degli altri paesi UE, sempre però nel rispetto del principio del Home country control, espressione con la quale si vuol significare: attribuzione dei poteri di vigilanza all’autorità del paese dove si trovi la casa madre.
In prima battuta va per altro ricordato che questo complesso di norme i riferisce non solo alle Banche tradizionalmente intese ma anche agli intermediari finanziari ed ai gruppi bancari, configurando, dunque, un ampliamento generale dell’ambito di efficacia della disciplina bancaria rispetto a quanto regolato dalle leggi bancarie del periodo fascista.
Questa dilatazione della nozione di operatori del credito impone, come risulta dal testo unico, che:
siano individuate a livello legislativo le finalità della vigilanza;
siano applicati ai procedimenti instaurati nell’esercizio della attività medesima i principi della trasparenza amministrativa;
Sull’individuazione a livello legislativo della finalità, l’articolo 5 riporta testualmente:”…avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario nonché all’osservanza delle disposizioni in materia creditizia”.
A guardare alla vecchia legge bancaria, in questa non erano predeterminate le finalità che dovevano essere poi desunte per via interpretativa né era indicata la distinzione tra le competenze spettanti alla Banca d’Italia in materia di vigilanza e di politica monetaria, mentre l’articolo 5 lo fa.
Il legislatore, prevedendo che la Banca d’Italia, nello svolgimento della sua attività di controllo, sia tenuta, ex articolo 4 T.U. bancario, a rendere pubblici previamente i principi ed i criteri cui è improntata la sua operatività nell’attività di vigilanza, a stabilire i termini per provvedere, a motivare le proprie decisioni, a pubblicare i propri provvedimenti a carattere generale, a rendere conto annualmente del proprio operato mediante la pubblicazione di una relazione sullo stato della vigilanza ha voluto, in qualche modo, porre un temperamento agli ampi margini di discrezionalità che permeano tutta l’attività della Banca d’Italia come autorità di vigilanza, soprattutto se si pensa che cardine di tutto il sistema dei controlli è dato dal principio della sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, principio piuttosto generale che lascia ampi margini di manovra a chi deve darne attuazione. Questo può essere lo spunto per portare l’analisi su un configurazione della Banca stessa come A.I. in una visione diversa da quella tradizionalmente operata.
In ogni caso, per riprender quanto appena affermato, bisogna dire che numerose sono le disposizioni sparse nel corpo del T.U. che riferiscono l’importanza del principio di cui è parola nell’articolo 5, la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati: possiamo per esempio ricordare l’articolo 14, 2° comma in tema di autorizzazioni all’esercizio dell’attività bancaria, l’articolo 19, 3° e 7° comma in tema di autorizzazioni ad acquisizioni di azioni o di quote di banche, l’articolo 20, 2° comma in materia di eventuali sospensioni del diritto di voto nei confronti di soci di banche che partecipino ad un accordo per l’esercizio del diritto di voto oppure, con molta rilevanza nell’attuale panorama bancario, l’articolo 56, 2° comma in materia di autorizzazioni alle operazioni di fusione e/o acquisizione cui prendano parte banche; sono tutte norme, queste, che incidono su materie piuttosto rilevanti se non altro perché vengono ad operare pienamente nella tutela della concorrenza e del mercato e che devono rispettare dei parametri di trasparenza tali da permettere di raggiungere la finalità di cui all’art. 5 impedendo che l’azione della Banca si configuri come troppo discrezionale (in un senso di permettere che l’azione possa non essere motivata dalla tutela degli interessi pubblici alla libera concorrenza nel mercato delle attività bancarie).
Il terzo comma dell’articolo 4 del T.U. reca l’ulteriore novità del nuovo corpus normativo: si dispone, cioè, l’applicabilità ai procedimenti posti in essere dalla banca dei principi, in quanto compatibili, della trasparenza amministrativa; l’articolo presenta una particolarità nel senso che “… si intendono attribuiti al Governatore della Banca d’Italia i poteri per l’adozione degli atti amministrativi generali previsti da dette disposizioni”. Particolarità non di poco conto in relazione alla quale la più importante dottrina ha emesso un giudizio negativo. La critica che viene mossa è la seguente: nella realtà delle cose, più che un applicazione dei principi di trasparenza amministrativa si è voluta una completa sottrazione di tale funzionalità all’influenza di detti principi; in particolare, secondo detta dottrina, si sarebbe dovuto procedere, anziché ad un mero rinvio di compatibilità, ad una precisa indicazione delle procedure nonché, cosa ancora più importante, si sarebbero dovute indicare le eventuali deroghe al sistema.
Altro punto di discrasia è quello che si può notare se si analizza l’articolo 9 del T.U. dove si stabilisce che avverso i provvedimenti adottati dalla Banca è dato reclamo al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio con una legittimazione attiva generalizzata( chiunque vi abbia interesse) entro 30 giorni dalla data di pubblicazione o di comunicazione del provvedimento.Tale articolo, però, altro non fa che confermare l’impostazione per cui si configura una sorta di omogeneità tra il soggetto controllato e quello che svolge il controllo. Mi spiego meglio: se poniamo l’attenzione sul C.I.C.R vediamo che, in primo luogo, alle riunioni del Comitato deve partecipare il Governatore della Banca( anche se in funzione consultiva), in secondo luogo, il comitato deva servirsi, per la sua operatività, del personale e degli strumenti approntati dalla Banca d’Italia quindi è possibile ravvisare non solo una sostanziale omogeneità ma addirittura una posizione egemonica della Banca sul Comitato, così da esporre il sistema ad un rischio di sovrapposizione dell’ente controllato sull’ente controllore.
E’ su questi aspetti che nel capitolo successivo verrà posta l’attenzione, per giustificare la qualificazione della Banca come Autorità Indipendente soprattutto dopo che le tradizionali funzioni attribuite alla Banca, attraverso le quali se affermava la natura di A.I., sono state trasferite, come noto, ad Organismi sopranazionali.


2.3.1 - I POTERI INFORMATIVI ED ISPETTIVI


Quest’insieme di poteri rappresentano il primo nucleo degli strumenti attraverso cui si concretizza l’attività di vigilanza, previsti all’articolo 51 del T.U. bancario e permettono all’autorità di vigilanza di intervenire sia a livello di attività bancaria tradizionale sia di attività finanziaria esercitata dagli intermediari finanziari.
Il loro oggetto riguarda tutta quell’attività di informativa che contiene le segnalazioni richieste per arrivare alle comunicazioni di possesso o di variazione del possesso di partecipazioni qualificate in Banche, società finanziarie che siano a capo di banche, società di intermediazione finanziaria ecc.; essi rappresentano la materializzazione di un obbligo di comunicazione che insiste su tutti i soggetti operanti sia in funzione di verifica sia di integrazione dei dati comunicati.


2.3.2 - I POTERI REGOLAMENTARI


L’articolo 4 del T.U. bancario stabilisce che la Banca d’Italia “emana regolamenti nei casi previsti dalla legge, impartisce istruzioni e adotta provvedimenti di carattere generale di sua competenza”.
Se l’articolo succitato stabilisce in via generale e programmatica l’esercitabilità di tali poteri, sottoponendone l’esercizio ad una riserva di legge, per cui la Banca non potrebbe emettere provvedimenti fuori dei casi e dei limiti stabiliti dalle leggi che ne autorizzano l’emanazione, vi sono altre norme del medesimo T.U. che indicano specificamente i casi in cui opera tale potestà. Si tratta di ipotesi quali, quelle indicate agli articoli 53 e 68, specificamente intitolate alla “VIGILANZA REGOLAMENTARE” che producono i loro effetti, rispettivamente, sulle banche e sulle società capogruppo di gruppi bancari nonché l’ipotesi prevista nell’articolo 107 dove è sancita la possibilità di dettare istruzioni agli intermediari, iscritti all’albo speciale, in materia di adeguatezza patrimoniale e di contenimento del rischio.
Questo complesso normativo, che costituisce il nucleo della cd.”VIGILANZA PRUDENZIALE” permette alla Banca d ‘Italia, in conformità alle deliberazioni del C.I.C.R., di emettere regolamenti aventi ad oggetto:
1)Adeguatezza patrimoniale;
2)Contenimento del rischio nelle sue diverse configurazioni;
3)Partecipazioni detenibili;
4)Organizzazione amministrativa, contabile ed i sistemi di controllo interni;
Questo ambito di operatività, pur potendo sembrare molto ristretto, permette alla Banca d’Italia di esercitare poteri molto ampi entro i quali è possibile ricondurre quelli indicati ex art. 32 della vecchia legge bancaria nonché parte di quelli indicati negli articoli 33 e 35 medesima legge rappresentando :“un robusto elemento di continuità fra il vecchio ed il nuovo che corre sul filo dell’amministrativizzazione”
Se la configurabilità della Banca d’Italia come Autorità Indipendente risulta dato risultante da una interpretazione dottrinaria approfonditamente spiegata nel corso del III° capitolo di questo scritto, anche se ora in modo diverso da come si era tradizionalmente proceduto( dato il trasferimento ad un organismo sopranazionale delle funzioni attraverso cui precedentemente la si configurava come tale), come tale risulta dotata di una potestà regolamentare come per tutte le altre autorità presenti nel nostro ordinamento giuridico; il problema si pone, come del resto per tutte le altre A.I., per quel che riguarda il fondamento giuridico di tale potestà, soprattutto per quel che riguarda la Banca d’Italia, la quale se formalmente esclusa dal vertice organizzativo dei settori Economico-Finanziari dello Stato, di fatto è depositaria di un potere e di un’autorevolezza ben superiori a quanto si possa scorgere dai testi legislativi di riferimento.
Abbiamo precedentemente notato come la Vigilanza regolamentare si sviluppi e quali siano gli organi che vengono interessati; questa, secondo una dottrina particolarmente efficace, raggruppa istituti diversi, coinvolgendo sia l’intero corpo dei poteri amministrativi( attribuiti non solo alla Banca d’Italia, ma all’insieme delle autorità creditizie) sia i vari e numerosi casi in cui la legge permette alla Banca d’Italia di emettere disposizioni di carattere generale ed astratto.
In relazione a quest’aspetto, possiamo distinguere tra:
1)Disposizioni(o provvedimenti)di carattere generale adottati dalla B.I. in conformità a delibere del C.IC.R. a loro volta emesse sulla base di proposte provenienti dalla Banca stessa (cfr. artt.12, 5°e 6° comma, 17, 38, 49, 53 d. legisl.385 del 1993);
2)Regolamenti emanati dalla B.I.” nei casi ammessi dalla legge”( cfr. artt. 12, 7° comma, 20, 117, 8°comma del medesimo decreto);
Questa è una posizione che, partendo dal presupposto di qualificare la banca come Autorità indipendente, colloca gli atti regolamentari da questa adottati fra quelle fonti secondarie che si pongono in relazione alla legge in rapporto di competenza; viceversa se, come alcuni ritengono, si afferma che gli atti normativi di riferimento , anziché essere liberi, sono ATTI-RISULTATO dell’esercizio di un potere delegato nel quale non è dato trovare alcun conferimento in questa direzione , non solo gli atti della Banca ma anche quelli di Consob, del C.I.C.R. sarebbero privi di un’idonea base giuridica.
Si tratta di posizioni alquanto lontane tra di loro che sono ben indicative della situazione nella quale la Banca d’Italia, come titolare della funzione del controllo e della vigilanza sul credito, opera come Autorità Indipendente e come tale ha una “tendenza espansiva”che risulta connaturata alla natura di tali Autorità, come l’esperienza di Consob, del Garante per l’editoria e la radiodiffusione e dell’Isvap stanno a dimostrare.



2.3.3 - I POTERI AUTORIZZATIVI


In conseguenza dell’opzione della Vigilanza Prudenziale, attuata con il T.U. bancario del 1993, tali poteri hanno perso molta della loro importanza; tuttavia è possibile ravvisarne ancora l’operatività in aspetti, non marginali per altro, della attività delle banche e che in qualche modo possono essere ricondotti ad una posizione della Banca d’Italia come”Autorità Garante della Concorrenza e del mercato del credito”.
Per portare qualche esempio di tali poteri, si può fare riferimento alle necessarie autorizzazioni per l’esercizio dell’attività bancaria, alle fusioni, alle scissioni, trasformazioni nonché alle fusioni che interessino banche popolari o di credito cooperativo che poi diventino società per azioni; questi poteri ci permettono di avvicinare la funzionalità della banca ad una sorta di garante della funzionalità del sistema creditizio e di conseguenza di tutela della libera concorrenza, quasi fosse, appunto, un A.G.C.M. di settore. A sostegno di quanto affermato si possono riportare le norme che stabiliscono l’onere di comunicazione e, quindi, di autorizzazione alle operazioni per le acquisizioni di azioni o di quote in banche o società finanziarie capogruppo quando superino un determinato ammontare oppure comportino il controllo della banca o del gruppo.
In quest’ambito si devono menzionare i poteri che la normativa antitrust affida alla Banca d’Italia: per esempio ad essa, ex art.20, 2°comma T.U. bancario, compete l’adozione di tutti i provvedimenti necessari a colpire le intese restrittive della concorrenza, le situazioni di abuso di posizione dominante e di concentrazioni restrittive della libera concorrenza, in questi casi sussistendo un preventivo obbligo di consultazione con l’Autorità garante per la concorrenza e il mercato con cui è stato stipulato un accordo per rendere chiare e semplificate le procedure relative alle attività attribuitele ex articolo 20 del testo unico. Tale ripartizione di competenza è dovuta ad una maggior capacità della Banca di svolgere questa funzione perché titolare di specifiche cognizioni tecniche che la rendono forse più idonea ad operare con maggior celerità e precisione.


3 - I RAPPORTI DELLA BANCA D’ITALIA CON IL COMITATO INTERMINISTERIALE CREDITO E RISPARMIO. BREVI CENNI SULLE PROBLEMATICHE CONNESSE CON LA NOZIONE DI COMITATO INTERMINISTERIALE


Si è spesso accennato, nelle pagine precedenti, ai rapporti tra la Banca d’Italia e il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio, rapporti che attualmente, dopo il trasferimento della titolarità di funzioni monetarie e valutarie a favore del S.E.B.C. e della B.C.E., si trovano ad incidere esclusivamente nell’alveo della vigilanza sul mercato del credito; sono rapporti che si esplicano in modo molto particolare, dato che pur nella sua qualità di Comitato Interministeriale, inteso come centro di potere intermedio tra il Governo ed il Parlamento, la sua azione perde di efficacia e di effettività a favore, invece, di un esaltazione del ruolo della Banca d’Italia. Posizione, questa, che rispecchia pienamente l’opinione per cui tra il Comitato e la Banca non si possa configurare un rapporto di gerarchia, quanto piuttosto di generica direzione, di alta vigilanza: ciò importa una serie di problemi, di cui è già stato fatto cenno, che riguardano la discrasia tra le funzioni tecniche che competerebbero al Comitato e l’oggettiva impossibilità per lo stesso comitato di darvi corso in maniera autonoma per la preponderante influenza che la Banca d’Italia esercita, soprattutto perché per esempio il Comitato emette le sue deliberazioni su proposta della Banca stessa, il Comitato per svolgere la sua attività deve avvalersi della struttura della Banca d’Italia.
Il problema che si pone in questa materia è che si aderisce alla tesi dominante che inserisce i Comitati negli organi di rilevanza costituzionale, quindi categorizzando in tal modo anche il C.I.C.R., risulta per questa via difficile da qualificare una tale abdicazione di funzionalità ad un organo, la Banca d’Italia, su cui ha, sulla base della configurazione giuridica dominante, un potere di indirizzo e di regolamentazione.
L’unica via che ci permette di uscire da questa situazione di crisi è di configurare la Banca come una sorta di A.G.C.M. settoriale e quindi definirla ancora come Autorità indipendente, a prescindere dal fatto che non risulta più titolare di quelle funzioni in presenza delle quali la precedente dottrina le aveva dato questa qualifica; cercando di darle la stessa configurazione ponendo l’attenzione su un aspetto che attualmente risulta preponderante, anche se si potrebbe rischiare di creare una confusione di soggetti che vengono ad operare su uno stesso ambito operativo.
Questo sarà l’argomento del successivo capitolo di questo scritto, dove verrà sviluppata un’analisi, anche comparativa, delle varie nozioni dottrinali al riguardo delle Autorità Amministrative Indipendenti.



Capitolo terzo
Sul concetto di autorità indipendente e sulla qualificabilità come tale della Banca d’Italia.


Sommario: 1-Premessa. 2- L’idea di Autorità Indipendente. 2.1- Le caratteristiche delle Autorità Indipendenti. 2.2- Le motivazioni della posizione al di fuori del potere esecutivo delle Autorità Indipendenti. 2.3- Un indice di riconoscibilità per la determinazione di tali Autorità: la Neutralità. 3- La valutazione di tali Autorità alla luce di un’altra impostazione dottrinaria. 4- La Banca d’Italia e la sua qualificabilità come Autorità indipendente nel nostro Ordinamento giuridico, alla luce dell’indice di riconoscibilità della neutralità. -A) Segue…. 5- Uno sguardo d’insieme relativamente alle esperienze degli Stati Uniti d’America ed agli altri esempi provenienti dagli ordinamenti giuridici degli Stati Membri dell’Unione Europea.


1 - PREMESSA.

In quest’ultimo capitolo prenderemo in considerazione il concetto di Autorità Indipendente per poi tentare di dipanare la complicata situazione in cui si trova la Banca d’Italia ai fini della sua configurabilità come tale; ho ritenuto opportuno inserire, in questo capitolo, un breve excursus sulle esperienze di statunitensi nonché prendere in considerazione quanto accade negli ordinamenti europei.
Quest’excursus non sarà certamente prolisso, ma cercherà di essere il più esauriente possibile.
Come è stato chiaro, la Banca d’Italia ha subito le profonde modifiche, di cui ho riportato nei due precedenti capitoli, e questo ha portato alla necessità di rivederne il suo inserimento nella categoria in oggetto, cercando di attribuire rilevanza ad un aspetto cui precedentemente non era preso in considerazione ai nostri fini, in altre parole quello della Vigilanza sul sistema creditizio interno.
Oggetto di questa mia analisi, sarà proprio quello di valutare se essa sia qualificabile come A.I. oppure se proprio i mutamenti di cui sopra non l’abbiano allontanata dal modello tradizionalmente inteso.



2 - L’IDEA DI AUTORITA’ INDIPENDENTE.


Dobbiamo domandarci quali siano le ragioni giustificatrici della nascita di tali Autorità e, soprattutto, delle attribuzioni di questi organi dello Stato.
In prima istanza, appare opportuno rilevare che le finalità per cui sono state create le Autorità Indipendenti in qualsiasi ordinamento giuridico che si prenda in esame, appaiono essere di natura giustiziale: cioè fornire protezione a categorie di interessi, generalmente collettivi o diffusi, sottoposti alle influenze di poteri forti; un esempio paradigmatico in proposito è quello della tutela degli interessi dei consumatori e dei produttori verso le grandi concentrazioni monopolistiche, oppure della tutela degli interessi dei risparmiatori e degli investitori nei confronti delle società quotate in borsa; oppure, in relazione alla Banca d’Italia, la tutela dell’interesse collettivo alla stabilità e alla solvibilità del sistema creditizio interno.
In seconda battuta, l’indipendenza di tali Autorità si è concretata in forme di autonomia qualificata sia nei confronti dei soggetti imprenditoriali operanti nel settore sia nei confronti del Governo; l’autonomia in questione, viene garantita da particolari procedure per la nomina degli organi di vertice, di regola scelti con l’intervento del Parlamento; dalla durata del mandato, sfalsato rispetto ai tempi delle cariche politiche che sono intervenute alla loro nomina; da severe regole in materia di incompatibilità e di conflitti di interesse. Tutto questo porta alla conseguenza che per queste Autorità sia assente una qualsivoglia forma di subordinazione alle altre amministrazioni pubbliche.
Ultimo, ma non certo meno importante aspetto, è quello per cui esse, dalle leggi istitutive, hanno ricevuto un insieme composito di funzioni che non sono mai qualificabili come funzioni di gestione ma di controllo, regolazione, sanzione; un insieme di funzioni che usualmente sono ripartite fra i diversi poteri dello Stato.
Se, poi, prendiamo in considerazione l’esperienza Anglosassone, a fianco delle tradizionali funzioni amministrative (di autorizzazione, di vigilanza) troviamo funzioni cd "quasi-legislative" (o di normazione secondaria) oltre a funzioni di soluzione di controversie e di decisione, definite altresì “quasi-judicial”; proseguendo in questo breve accenno, possiamo affermare che la commistione di funzioni eterogenee, di regola affidate ai diversi poteri dello Stato, è tipica e ben evidente nelle independent agencies statunitensi, mentre negli ordinamenti giuridici europei risulta meno intensa.
Quanto appena affermato, se ci permette di delineare i punti cardine entro cui ci si muove quando si parla di Autorità Indipendenti, tuttavia non è sufficiente per garantirne una categorizzazione giuridicamente rilevante.
Quello che si vuole dire è che di fronte ad una nozione di Autorità Indipendenti, è abbastanza facile sostenere che non è possibile parlare di unitarietà della nozione perché troppi sono gli elementi di diversità tra i vari tipi appartenenti a questo genere; per fini generali, potrebbe essere detto che esse si risolvono in un regime derogatorio rispetto al tradizionale modello di pubblica amministrazione. Questa è, però, un’affermazione che non può essere accettata perché, così facendo, si verrebbe a togliere rilevanza ad una nuova forma di estrinsecazione della Pubblica Amministrazione .
E’opinione comune nella dottrina che questa tendenza sia dovuta al fatto che il nostro legislatore attribuisce il nomen "Autorità" anche ad organismi che, in luogo di essere indipendenti ed autonomi, si pongono in condizione di subordinazione e dipendenza rispetto al Governo ed alla Pubblica Amministrazione; ciò porta con sé l’evidentissimo rischio di un logoramento e di un ampliamento esagerato della nozione con l’unico risultato certo di annullarne il concetto.
Quello che invece potrebbe risultare utile sarebbe di indicare un nucleo concettuale unitario di Amministrazione Indipendente che in qualche modo serva da indice di riconoscibiltà per le medesime Autorità; secondo attenta dottrina questo minimo comune denominatore sarebbe costituito da due elementi:
 
A) La separazione dal Governo.
B)L’adesione di questi nuovo organi agli interessi emergenti della società.
 
Il primo elemento porta con sé la rottura della regola della responsabilità ministeriale per quanto riguarda l’operato delle Autorità Indipendenti; il secondo funge da stampella per il primo in un senso ben determinato ovvero la rottura della regola della responsabilità ministeriale porta alla conseguenza della possibile critica di carenza di legittimazione democratica nell’azione delle Autorità in questione. E’ altresì vero che questi nuovi organi, rispondendo alle nuove esigenze degli interessi della società, si pongono essi stessi come portavoce della società, non essendo più, per il loro operato, necessario un referente politico dotato di rappresentatività. Essi rappresentano la punta più avanzata della tutela della legittimazione democratica.
Quello che appare ormai pacificamente accettato è che per queste Autorità, più che una nozione unitaria, si deve fare riferimento ad un idea di che inglobi in sé i due elementi costituenti il cd. minimo comun denominatore, cioè la separazione dal Governo e l’adesione agli interessi emergenti della collettività.
Sorge a questo punto un problema di rilievo che deve essere preso in considerazione: quello della natura giuridica di tali Autorità.
Partendo dalla considerazione che le Autorità Indipendenti non perseguirebbero la cura di interessi pubblici o collettivi, piuttosto operando in posizione di terzietà, esse qualificherebbero fattispecie concrete sulla base di specifiche normative per arrivare all’emissione di pronunce o misure sanzionatorie, ordinatorie, risarcitorie o ripristinatorie; quindi per questa via la natura di queste autorità sarebbe quasi giurisdizionale, facendosi riferimento a quanto accade nell’ordinamento statunitense con le Independent Agencies , dove la funzione decisoria e “quasi-judicial” risulta ben evidente.
Secondo un altra corrente dottrinaria, si può affermare che esse costituirebbero organi appartenenti all’esecutivo che svolgono funzioni amministrative( e per questa via realizzando interessi pubblici) anche se in modi particolari e diversi dal tradizionale modus operandi della P.A., con un elevato tasso di imparzialità.
Va comunque rilevato che tali A.I. perseguendo fini di pubblico interesse, anche se questi del tutto specifici, operano come organi amministrativi nell’esercizio di poteri amministrativi e normativi: e questo si può vedere nelle funzioni regolamentari dove le Autorità esprimono potestà che sono espressione di autonomia normativa oltre che nell’esercizio delle funzioni strettamente amministrative dove esplicano poteri di discrezionalità tecnica o amministrativa.
Quanto all’indipendenza di tali autorità, non si può certo affermare che si tratta di un elevato grado di indipendenza costituzionale riconosciuto agli enti territoriali, alla Corte dei Conti o al Consiglio di Stato; piuttosto è una forma di indipendenza che deriva dal fatto che tali autorità godono di competenza tecnica, nei loro campi di attività, molto approfondita che permette loro di operare, per attuare le loro finalità istituzionali, nel modo migliore possibile allo scopo di assicurare tutela agli interessi emergenti dalla collettività.


2.1 - LE CARATTERISTICHE DISTINTIVE DELLE AUTORITA’ INDIPENDENTI.

Quanto finora osservato può essere d’aiuto per comprendere, in via generica, quali siano state le motivazioni per cui sono nate queste Autorità; ciò, tuttavia, non può essere sufficiente ai fini di una catalogazione generale.
E’ quindi necessario, dopo averne delineato i tratti comuni, le finalità, approfondirne l’analisi cercando di individuare le caratteristiche distintive.
Abbiamo visto che esse nascono per dare una risposta alle nuove esigenze della collettività e per una progressiva sfiducia nello Stato con la particolarità che esse promanano dallo stesso Stato nel quale sta venendo a mancare la fiducia da parte dei cittadini; è per questo motivo che la dottrina ha, per loro, coniato definizioni del tipo”Amministrazioni Indipendenti ad alto tasso di imparzialità” oppure di “Organismi Super Partes”. La definizione più corrente è quella di Autorità Amministrative Indipendenti, alle quali è consentito di operare al riparo da influenze interne ed esterne, in particolare dall’indirizzo politico governativo.
Il problema di fondo è che, nel nostro ordinamento, ci troviamo di fronte ad un gruppo disomogeneo di centri di potere entro cui ciascuna autorità gode di forme di operatività e di struttura diverse; sarebbe possibile dire che per tutte si dovrebbe parlare di persone giuridiche pubbliche, solo che questa qualificazione risulta espressamente chiarita solo per la CONSOB, mentre per le altre si dovrebbe operare in via interpretativa prendendo in considerazione un complesso di elementi, che però non sono rintracciabili in ogni forma di A.I. operante.
Quello che però è possibile fare è rilevare che:
1)La costituzione dei nuovi organismi avviene sempre per atto legislativo con la partecipazione delle opposizioni.
2)La nomina dei singoli componenti che guidano l’istituzione avviene per atto pubblico; sono previste forme di incompatibilità particolarmente severe.
3)La selezione del personale avviene sempre per concorso pubblico.
A sostenerne ancora il carattere pubblico è la possibilità per esse di intervenire, esprimendo pareri, sulle iniziative legislative e regolamentari, su richiesta dell’amministrazione o dell’ente pubblico interessati, in condizione di parità con la Ragioneria Generale dello Stato e del Consiglio di Stato. Questo potere, certamente, non è riconoscibile in nessun altro soggetto privato.
Ancora, guardando agli atti emessi da questi soggetti essi sono immediatamente impugnabili davanti al Tribunale Amministrativo Regionale(se amministrativi) con la conseguenza che, essendo atti di diritto pubblico, sono espressione di una potestà giuridica pubblica, quindi provengono da un’Autorità Pubblica ovvero rappresentano la concretizzazione di un potere di imperio. Quello che però ci rivela il loro carattere pubblicistico é il potere di svolgere indagini, ispezioni, richiesta di notizie alle PP.AA oltre alla possibilità, per alcune di queste autorità, di emettere sanzioni pecuniarie( A questo proposto si possono prendere in considerazione gli artt. 14,15 e 19 della legge del 1990 sull’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; altresì esplicativo di questo potere è l’art. 2, nn. 8 e18, lett. c, della legge n°481 del 1995 sull’Autorità di regolamentazione dei servizi di pubblica utilità).
Tutto questo affermato, se è vero che ci porta a determinare il collegamento di questi soggetti ad interessi pubblici, è altresì evidente che per tutti i soggetti appartenenti a questa categoria mancano gli elementi che sono fondamentali per stabilire i collegamenti con lo Stato.
In primo luogo, per nessuno di questi soggetti è previsto che siano sottoposti a forme di assoggettamento e forme di controlli atti a consentire ai pubblici poteri un intervento correttivo sulla loro attività; in seconda istanza, salvo che per la CONSOB (cfr art. 1, u.c., legge 281 del 1985)sono previste forme di controllo eccezionale rappresentato dallo scioglimento degli organi con possibilità di nomina di un Amministratore Straordinario.
Questa peculiare loro posizione, altro non fa che confermare che se essi operano in collegamento con la Pubblica amministrazione, essi ne sono estranei; rappresentano un modus intermedio di sviluppo dell’attività amministrativa volto alla tutela di interessi, diffusi o collettivi, che non potrebbero esserlo in maniera forte dalla normale struttura della macchina della Pubblica Amministrazione. E’ perciò che se si possono configurare come persone giuridiche pubbliche, non possono essere accorpati nella galassia degli Enti Pubblici.
In particolare, se è vero che nella nostra Costituzione sono previsti numerosi organismi indipendenti, è altresì vero che le Autorità in questione presentano profili di accentuata indipendenza non solo nei confronti dello Stato come Ente Pubblico ma anche, e soprattutto, nei confronti della totalità dei soggetti indistintamente; indipendenza che, giova ricordarlo, nasce non dall’interesse dello Stato alla continuità, bensì da istanze che provengono dal basso oppure da altra origine; il potere delle Autorità indipendenti di disapplicare la normativa interna a favore di quella comunitaria ne costituisce una conferma.
Tirando le fila del discorso, potremmo arrivare a due ordini di conclusioni:
1)Le Autorità Indipendenti godono di forme di indipendenza più accentuate rispetto a quelle garantite agli altri organi indipendenti e questo ne rende difficoltosa una loro classificazione entro i poteri dello Stato.
2)Le Autorità Indipendenti, pur essendo fortemente svincolate dal Governo, nei cui confronti in ragione delle proprie competenze gli sottraggono via via attribuzioni, lo sono altresì dal Parlamento. Infatti, anche se la loro indipendenza è frutto di una decisione legislativa, tuttavia questo non determina alcuna forma di loro sudditanza all’organo legislativo; esse, lungi dal sottostare al Parlamento, ne condividono l’indirizzo politico, si affiancano all’attività del Parlamento acuendo , in tal modo, la presa di distanza dallo Stato -Apparato.
Il successivo ed i seguenti paragrafi saranno dedicati alla ricerca delle ragioni ulteriori che hanno spinto il legislatore a porre tali Autorità al di fuori del Potere esecutivo ed alla determinazione di un indice di riconoscibilità alla luce del quale si procederà ad un valutazione della posizione della Banca d’Italia.


2.2 - LE MOTIVAZIONI DELLA POSIZIONE AL DI FUORI DEL POTERE ESECUTIVO DELLE AUTORITA’INDIPENDENTI.


La tendenza a staccare queste autorità dall’alveo del potere esecutivo si può già ravvisare negli artt. 97 e 98 della Costituzione, laddove si afferma che la Pubblica Amministrazione si ispira al principio della separazione della politica dall’amministrazione. Tendenza che già aveva avuto le sue prime manifestazioni ai tempi dell’unificazione e che aveva trovato strenui assertori in quelli che intravedevano i pericoli che si sarebbero concretati in caso di ingerenze della politica nell’amministrazione.
Se poniamo l’attenzione sul nostro ordinamento costituzionale, il potere giudiziario è esplicitamente definito indipendente da qualsiasi altro potere: il che rende l’indipendenza di tale ordine sicuramente più netta rispetto all’indipendenza dell’amministrazione rispetto alle ingerenze degli apparati di Governo; il motivo di tale insicurezza sta nel fatto che la nostra Costituzione riconduce l’amministrazione nell’ambito del Governo -essendone il braccio operativo - ma non la prende in considerazione in via diretta oltre al fatto che afferma la responsabilità politica del Ministro davanti al Parlamento per l’attività svolta dal suo Ministero.
Il problema può essere risolto cercando i rimedi che permettano di preservare l’attività amministrativa dalle ingerenze della politica, di cui ovviamente l’attività del Governo risulta impregnata.
Dobbiamo porci delle domande per verificare quali siano le esigenze che impongano la separazione, non solo formale ma operativa, dell’amministrazione nel suo manifestarsi e possiamo trovarne la risposta prendendo in considerazione due esigenze rilevanti:
1)la necessità della stabilità degli apparati amministrativi allo scopo di evitare che sommovimenti politici possano intaccare la continuità della funzione amministrativa.
2)la necessità di dare attuazione ai principi che la nostra carta costituzionale prevede per l’attività dei pubblici uffici: cioè garantire che i pubblici uffici:”siano organizzati…in modo da assicurare l’imparzialità ed il buon andamento”. Il principio dell’imparzialità è volto a far in modo di considerare tutti i cittadini sullo stesso piano, prescindere da qualsivoglia connotato sociale, per cui se l’amministrazione fosse concepita come espressione della politica dominante si porrebbe in grande pericolo; viceversa il principio del buon andamento dell’amministrazione richiede che il personale impiegato risulti dotato di competenze tecniche specifiche che non necessariamente sono in possesso dei politici, dato che l’investitura politica ne prescinde.
A guardare il disegno costituzionale, l’amministrazione tradizionalmente intesa, dovrebbe essere in grado di assicurare, con un elevato grado di imparzialità, compiti specifici, espressione di nuove esigenze della collettività; in realtà questo non è tanto che si è provveduto a attribuirne la competenza ad organismi nuovi, di difficile catalogazione.
Questa dislocazione ha dato adito a numerose posizioni dottrinarie; alcuni autori hanno preso atto del fenomeno limitandosi a farlo rientrare nella manifestazione di una crisi del principio dell’unità dello Stato. Questa corrente dottrinaria, consapevole dei rischi di una siffatta posizione, giunge ad affermare che tali soggetti non dovrebbero essere catalogati negli organi amministrativi, bensì tra gli organi costituzionali.
A questa posizione dottrinaria fa eco, negandola, un’altra che, basandosi sulla disciplina dell’Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità in materia di energia, sostiene che detta autorità costituirebbe un amministrazione settoriale cui si aggiungerebbe la funzione di garanzia degli interessi degli utenti; si tratta sicuramente di funzioni riconducibili all’amministrazione ma in senso particolare, che ne giustifica l’indipendenza e cioè: per le funzioni di amministrazione, per la soddisfazione di esigenze di carattere tecnico, per la funzione di garanzia di interessi degli utenti, per evitare ogni forma di condizionamento politico sulle determinazioni dell’autorità.
Soprattutto per questo secondo aspetto, si sono levati dubbi di costituzionalità per il fatto dell’ampia delega di poteri normativi conferita a tale autorità e per l’abbandono della regola della responsabilità ministeriale nei confronti del Parlamento; a tutto questo viene data un’agile risposta incentrata sul mantenimento e sul rispetto del principio di responsabilità davanti al Parlamento, nel senso che gli amministratori sono nominati dal Governo e devono contare sul consenso dei due terzi dei componenti delle commissioni permanenti.
A fianco di queste opinioni dottrinarie, si è fatta strada una dottrina che, invece di prendere semplicemente atto della tendenza in atto, pone l’attenzione sulla ricerca di ragioni giustificative della posizione esterna di tali autorità ravvisandone le motivazioni nel fatto che il legislatore ha dovuto affidare le funzioni di tutela di particolari forme di interessi collettivi di rilevanza costituzionale, che richiedono una tutela forte, ad organismi indipendenti dotati di una posizione di terzietà, di forte imparzialità, di evidente neutralità, di esplicita indifferenza verso gli stessi interessi tutelati. Si configura, dunque, una regolazione di quei settori non secondo criteri di ispirazione politica bensì secondo canoni che, oltre ad essere ispirati a criteri tecnici e specialistici, sono espressione di rispetto dei principi di garanzia e di neutralità. Questo risulta essere il punto di arrivo di una valutazione che ha enucleato i caratteri tipici dell’ambito di operatività di queste autorità affermando quanto segue:
1)Esigenza di rispondere a esigenze di particolare tecnicismo e specializzazione, non altrimenti tutelabili dall’amministrazione tradizionalmente intesa.
2)Tendenza di alcuni settori economici all’autosufficienza.
3)Ricerca di organi che non solo rispettassero criteri di competenza specialistica ma anche di imparzialità necessari per fornire tutela a categorie di soggetti esposti a poteri forti.
Il fatto che poi, parlando di Autorità Indipendenti, ci troviamo di fronte ad organismi la cui funzione fondamentale è quella di regolazione e protezione di interessi collettivi in alcuni settori di grande portata sociale, risulta evidente che detta funzione deve essere libera da condizionamenti da parte del potere politico, da un lato, ma anche, dall’altro, dei gruppi di privati permettendo la tutela dei cittadini dallo sfruttamento dei vantaggi derivanti dall’abuso di una posizione dominante.


2.3 - UN INDICE DI RICONOSCIBILITA’ PER LA DETERMINAZIONE DI TALI AUTORITA’: LA NEUTRALITA’.


I problemi di cui è stato fatto cenno nel corso dei paragrafi precedenti, possono venire agilmente risolti se si pone l’attenzione sul concetto di neutralità: essa sta a significare indifferenza rispetto agli interessi in gioco e ciò risulta incompatibile con l’idea tradizionale di amministrazione, visto che essa é per sua natura legata agli interessi pubblici che intersecano la sua attività e che sono affidati alla sua cura.
Risulta evidente che vi è una profonda differenza tra imparzialità e neutralità(spesso, però, i termini vengono sovrapposti); è chiaro che, esplicitando il significato di questi due termini, si può capire che l’imparzialità, caratteristica, ex art. 97 e 98 della Costituzione, dell’amministrazione, è incompatibile con la neutralità; infatti mentre l’idea di neutralità esprime indifferenza rispetto agli interessi in gioco, con l’idea di imparzialità si vuol fare riferimento all’esigenza di comportarsi nei confronti di tutti i cittadini allo stesso modo, senza discriminazioni arbitrarie.
Alla luce di quanto affermato, risulta evidente che l’esigenza di neutralità e di imparzialità costituisce carattere tipico della giurisdizione, mentre per quanto riguarda l’amministrazione, il suo carattere tipico è quello dell’imparzialità. Sulla base di questa affermazione, possiamo giungere ad affermare che le esigenze di imparzialità e di tecnicismo non sono idonee a giustificare, da sole, la creazione di Autorità Indipendenti. Se così fosse, l’amministrazione adeguatamente rafforzata, potrebbe provvedervi, senza dover ricorrere a creazioni ed appesantimenti della macchina statale.
Il motivo di questa creazione deve, invece, essere ricercato nell’attribuzione a questa Autorità di funzioni neutrali, il cui unico scopo è quello di produrre una regolazione, in funzione di arbitraggio e tutela delle posizioni deboli, agli interessi che interferiscono con la sua attività, compresi quelli pubblici, senza alcuna interferenza da parte del potere politico che è portato per sua natura a parteggiare per l’uno piuttosto che per l’altro.
Sulla base di quanto emerso dal quadro precedentemente descritto, è possibile procedere ad una classificazione dei poteri pubblici in modo tripartito:
1)Funzioni di amministrazione in senso tradizionale, svolte da soggetti pubblici sott’ordinati alla funzione politica del governo locale o centrale.
2)Funzioni di amministrazione esercitate da organi indipendenti da ogni potere e per questa via autoreferenti poiché privi di rappresentatività politica( per esempio Il Consiglio Superiore della Magistratura).
3)Funzioni neutrali esercitate in posizione di indifferenza rispetto agli interessi concreti, pubblici o privati che siano, attribuite ad organi indipendenti da altri poteri, quindi autoreferenti poiché privi di rappresentatività politica( organi della giurisdizione; Consiglio di Stato in sede consultiva; Corte dei Conti in sede di controllo; la Banca d’Italia, la quale detiene anche funzioni di regolazione e di direzione del credito per cui si avvicina, sia pure in modo del tutto peculiare, alla politica del governo). Così argomentando, il carattere della neutralità è esplicitamente visibile in tutte le Autorità Indipendenti previste dal nostro ordinamento.
Con l’istituzione della Consob e con la sua ristrutturazione (legge n°281/85), dell’Isvap (legge n°576/82), del Garante della Radiodiffusione e dell’editoria( legge n°223/90), del Servizio centrale degli ispettori tributari -(SECIT) (legge n°146/80), del Difensore civico (legge n°142/90), dell’Autorità Garante della concorrenza e del Mercato (legge n°287/90), della Commissione di garanzia sul diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali (legge n°146/90), dell’Autorità per l’informatica (decreto legislativo n°39/93), dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici (legge n°109/95), dell’Autorità per l’energia elettrica ed il gas (legge n°481/95) si sono create le premesse per comprendere che, in una logica di mercato aperto( come è quella in cui nascono le A.I. in funzione di regolazione), vi sono settori, non solo economici, in cui occorre non amministrare, ma regolare; si tratta di settori in cui gli interessi devono essere lasciati liberi nel rispetto di regole comuni da parte di tutti i titolari, siano essi soggetti pubblici o privati. Si tratta di una scelta cui siamo stati spinti dall’entrata in Europa dove il principio della libera concorrenza ha un ruolo di primo piano nel sistema.
E’ infatti evidente che se le funzioni esercitate dalle A.I. sopraccitate, fossero inglobate nell’amministrazione, tradizionalmente intesa, non sarebbero libere, ma dovrebbero necessariamente sottostare all’indirizzo politico del Governo.


 
3 - LA VALUTAZIONE DI TALI AUTORITA’ ALLA LUCE DI UNA DIVERSA IMPOSTAZIONE DOTTRINARIA.


L’ultimo capoverso del paragrafo precedente, permette di prendere in considerazione il problema della identificabilità di tali Autorità Indipendenti sotto un altro aspetto. E’ chiaro che partendo dall’impostazione precedentemente descritta, ci troveremmo ad accettare un’impostazione liberistica della nostra Costituzione, in conseguenza della quale risulterebbe escluso il bilanciamento dei valori privati con i valori/fini sociali, che, invece, risulta essere elemento intrinseco alla nostra Costituzione.
Se si prende in considerazione quanto è stato stabilito con la nuova disciplina regolatrice della Consob( autorità indipendente per antonomasia), si vede che la partecipazione delle Assemblee alla nomina concretizza la legittimazione di tali Autorità e che, quindi, queste si trovano ad operare in una piena investitura unificante che coinvolge da un punto di vista politico, maggioranza ed opposizione, da un punto di vista istituzionale, Governo e Parlamento. Si spiega questa posizione, con l’affermazione che è la specifica missione di queste Autorità che la richiede: missione non servente, ma sostitutiva, in qualche modo, dei compiti del legislatore(vista l’ampia delega di cui esse godono). Si tratta di compiti che presuppongono l’unità dei soggetti che normalmente ne sono affidatari: Governo, Parlamento, maggioranza ed opposizione.
L’intervento nelle procedure di nomina di queste Autorità degli Organi sopracitati, porta alla conseguenza che tali Autorità si presentano come il frutto di un’unificazione difficile ma necessaria, visto il loro ambito di operatività entro settori, cd. Sensibili, dove la conflittualità è più evidente e dove lo Stato, globalmente, inteso, non sa o non vuole intervenire.
Se si prende in considerazione il plesso legislativo di riferimento, secondo attenta dottrina, con queste Autorità non si è voluto dettare una disciplina di garanzia delle libertà dei privati, che assicuri la massima certezza in materia di rapporti tra soggetti escludendo qualsiasi alea di discrezionalità della Pubblica amministrazione; piuttosto, lo scopo sarebbe quello di elaborare nuove modalità di realizzazione dell’interesse pubblico in un momento storico in cui si vuole lasciare massimo spazio alla libertà dell’iniziativa privata- pur ricordando che essa non può ledere determinate posizioni giuridiche sociali che afferiscono ad interessi fondamentali della collettività.
Quello che appare evidente, da una valutazione comparativa delle leggi di riferimento, è che non si é voluta una eliminazione o una neutralizzazione (nel senso indicato nel paragrafo precedente) quanto una razionalizzazione della politica; con ciò non volendo escluderla da questi plessi di potere, anzi cercando di dare alla Pubblica Amministrazione (che della politica è esecutrice) una veste nuova che deve tenere conto di una complessità progressiva della società.
Questa complessità sociale, che non può essere quella della stesura della Costituzione, porta con sé una maggiore complessità decisionale; l’autorità amministrativa si trova così investita di una attribuzione che le era sconosciuta: quella di risolvere conflitti tra interessi non definiti(almeno secondo i vecchi schemi operativi della P.A.) né tantomeno definibili secondo schemi preordinati e provenienti dall’alto, ma definibili solo in itinere.
Ora il problema è che, stando così le cose, quest’attività non può non definirsi politica perché essa si sostanzia di strumenti che solo un organo politico può utilizzare: acquisizione illimitata di dati, applicazione a largo raggio di conoscenze tecniche, comunicazione con i cittadini e con gli organi politici. E’ pur vero che si tratta di settori ridotti, che si tratta di una sfera d’azione che è limitata perché sottoposta a procedimenti, ma è comunque una sfera di scelte politiche( libere nel fine da perseguire), nei limiti di quanto attribuito dalle legge istitutive.
Quindi, secondo questa posizione dottrinale, non si può dire che la politica sia stata neutralizzata da queste Autorità, né si sono creati, con queste Autorità, poteri non-politici, né che si tratta di organi che tutelano particolari categorie di interessi diffusi, considerabili come soccombenti di fronte a determinate concentrazioni di poteri, piuttosto bisogna dire che è lo stesso Stato che opera tenendo conto di queste nuove situazioni sociali, operando con nuovi strumenti, con nuove forme estrinsecative della P.A.; tutto questo perché si tratta di tutelare interessi sociali, che appartengono alla collettività generale non semplicemente a gruppi, per quanto ampi, che non sono la società.
Ne la volontà di creare poteri neutrali come non-politici, può dirsi concretizzata, secondo questa importante dottrina, per il fatto di aver creato poteri politici nuovi, per quanto in ambiti limitati e razionalizzati.
Questo rappresenta, secondo tale dottrina, l’unico rimedio per operare in società complesse ed in continua evoluzione , salvo non volere la ricostituzione di un centro unitario di decisione politica, quindi negando la complessità sociale e i conflitti da essa provocati.


4 - LA BANCA D’ITALIA E LA SUA QUALIFICABILITA’ COME AUTORITA’ INDIPENDENTE NEL NOSTRO ORDINAMENTO GIURIDICO ALLA LUCE DELL’INDICE DI RICONOSCIBILITA’ DELLA NEUTRALITA’.


La Banca d’Italia ha subito profondi mutamenti sia funzionali, con il nuovo testo unico bancario (d.lg. n° 385 del 1°settembre 1993), sia strutturali con la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea per cui delle tradizionali funzioni:1)regolazione del mercato monetario; 2)direzione e vigilanza del sistema creditizio; 3)servizio di tesoreria; 4)emissione di carta moneta; 5)servizio delle stanze di compensazione; 6)attività bancaria le sono rimaste, in via diretta, solo quelle relative alla vigilanza e ed alla direzione del settore creditizio.
Questo nuova posizione incide sicuramente sulla sua configurabilità come Autorità Indipendente, facendo trasparire problematiche di individuazione che cercheremo di analizzare.
La Banca può utilmente accostarsi all’idea di Autorità Indipendente soprattutto in relazione alle sue funzioni residuali ed in funzione di vicende relative alle ristrutturazioni( di cui vedi legge 218 del 30 luglio 1990 e d.lg. n°356 del 20 novembre 1990) nonché alle privatizzazioni (vedi D.L. n.° 332 del 31 maggio 1994, convertito con modificazioni in legge n°474 del 30luglio 1994) tanto che alcuni autori ne hanno definito l’attività come:”funzione essenziale di snodo, di valvola di regolazione e di arbitraggio tra i grandi gruppi nazionali ed esteri”. Per questa via, altri hanno affermato che essa si pone come snodo tra il mercato e l’autorità politica per la possibilità di quest’ultima di avvalersi delle informazioni che la Banca d’Italia, in qualità di regolatrice del sistema creditizio, può offrire dopo averle assunte nell’esercizio della sua attività di “vigilanza sul sistema”. Questo accade perché l’attività istituzionale della vigilanza da parte della Banca, si dilata partendo da una operatività puntuale sino a tracimare in un’attività di sistema, data la direzione della sua attività verso l’ottenimento di un progressivo rafforzamento e lo sviluppo del sistema creditizio e degli intermediari finanziari, attraverso il monitoraggio continuo del sistema per garantire il raggiungimento dello scopo previsto dalla legge,quello di assicurare stabilità, efficienza, concorrenzialità al sistema creditizio nel suo complesso.
Quindi secondo questa tesi, che configura ancora il sistema creditizio come un “ordinamento sezionale non aperto al mercato in cui operavano un numero limitato di operatori che si occupavano di un numero ristretto di operazioni e che, soprattutto, sottostavano alla attività di direzione in senso proprio della Banca d’Italia e del Tesoro” il plesso Banca d’Italia-C.I.C.R.-Ministero del Tesoro rappresenterebbero un’ente-autorità amministrativa ”quasi indipendente” al quale vengono affidate potestà precettive penetranti nei confronti di un numericamente determinato gruppo di operatori (anche se non limitato) riunito obbligatoriamente in un albo.
La trasformazione del mercato da chiuso, dove operavano pochi operatori sottoposti ad una attività di direzione da parte del plesso di cui sopra, ad aperto oltre alle numerose leggi degli anni ’90, che hanno inciso sulle attribuzioni delle Autorità creditizie(Banca d’Italia e C.I.C.R.), se appunto per alcuni non hanno cambiato la natura sezionale del sistema ed hanno portato a quella definizione di ente-autorità”quasi indipendente”, impone di approfondire l’analisi per valutare se si possa dire che la Banca sia o no un autorità indipendente.
Le leggi del 1990 hanno avuto l’effetto di far venire meno buona parte dei poteri amministrativi di direzione, con la conseguenza di funzionalizzare l’impresa bancaria che ha spinto ulteriormente verso il mercato l’attività creditizia ma le stesse leggi non sono state cosi risolutive per l’eliminazione di tali poteri amministrativi. A questo proposito, si può ricordare che la Banca d’Italia, escluso che possa adottare programmi di settore, tuttavia può produrre “disegni generali”che poi coincidono con l’indiscusso potere della Banca di indirizzare le società bancarie verso obbiettivi generali di efficienza mediante norme secondarie e terziarie oltre che mediante funzioni individuali, in sede di controllo o di presentazione di progetti di trasformazione; ancora si può fare riferimento alla sussistenza dei poteri di autorizzazione all’attività bancaria, alla partecipazione al capitale di banche, alla disciplina di particolari categorie di banche, alla disciplina della vigilanza oltre alla disciplina dei gruppi.
Quello che, però, insinua dubbi sulla qualificabilità nel senso di Autorità Indipendente della Banca è proprio il permanere dei poteri di cui si è fatto cenno nel periodo precedente; infatti, se queste potestà non fossero presenti non ci sarebbe dubbio su tale inserimento. I poteri in questione, si concretano in forme di ingerenza sulla vita delle imprese che non si possono giustificare se si accoglie la tesi per cui elemento caratterizzante tali Autorità è costituito dalla loro funzione di regolazione in una prospettiva di arbitraggio degli interessi in gioco nel settore cui ciascuna di esse è preposta, in una parola il loro essere neutrali in relazione agli interessi gioco sia nei confronti dei singoli sia nei confronti delle imprese operanti.
E’ chiaro che il Governo non può dare direttive sull’operatività della Banca, per cui stando a questa idea ci troveremo entro i confini della separazione con il potere esecutivo, ma è altrettanto vero che i rapporti tra Governo e Banca d’Italia non potranno mai porsi in posizioni diametralmente opposte( ovviamente fatti salvi i casi di scuola di posizioni governative che non hanno a cuore la stabilità del sistema); il fatto che, anche col testo unico del 1993 si sia mantenuta questa situazione di “interrelazione non dichiarata” è dovuta a resistenze di ordine politico che trovano il loro riscontro del dettato dell’articolo 47 della Costituzione che prescrive la tutela del risparmio mediante il controllo dell’esercizio del credito. In quest’ottica, però, dobbiamo ricordare che nella funzione della vigilanza sul credito entra in gioco anche il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio il quale, per sua natura e composizione, può essere portatore di valutazioni di ordine politico.
E’ un rischio di certo attenuato visto che l’art. 4 del nuovo testo unico prevede che le proposte delle deliberazioni del Comitato di cui ai tit. II e III e all’art. 107, siano formate dalla Banca d’Italia, però questo costituisce un elemento a sfavore della qualificazione ricercata.
La Banca d’Italia appare dunque in posizione peculiare dato che nel settore, unico ormai, rimastole di competenza, permane una struttura di controllo che non si concilia con l’idea di libertà del mercato creditizio; essa sicuramente si pone in posizione di indipendenza e di imparzialità nel settore, ma non può dirsi che la sua azione sia neutrale, attributo ben diverso dall’imparzialità, intendendo per neutralità una posizione di regolazione in funzione di arbitraggio degli interessi in gioco. L’indipendenza di cui è stato fatto cenno se formalmente non c’è, visto che la Banca ha un referente politico concretizzato dal C.I.C.R., di fatto si riscontra visto quanto statuisce il nuovo testo unico e di cui, prima, è stato fatto cenno.
L’imparzialità dell’azione della Banca è ravvisabile proprio nel fatto che essa, comunque, fa parte della Pubblica Amministrazione, la cui azione ne é imperniata, ma anche nel fatto che essa svolge la sue funzioni con autonomia di giudizio, quindi con una propria politica legata esclusivamente a criteri tecnici e non agli indirizzi dell’esecutivo.
La sua non “Neutralità” la si deve invece dedurre dal permanere di poteri di direzione e di controllo che fa intravedere una convivenza tra mercato regolato ed ordinamento sezionale amministrato.
Risulta evidente che questa si configura come una ipotesi che tende ad escluderne la configurabilità come Autorità Indipendente pur non dimenticandone l’ampia sfera di autonomia ed indipendenza di cui essa gode, forse in ragione della sua particolare competenza tecnica; questa configurazione spiega, poi, il comportamento tenuto dalla stessa Banca d’Italia nel corso dell’anno 1999 di fronte ai casi in cui la stessa ha negato l’autorizzazione alle offerte pubbliche di acquisto e scambio che coinvolgevano noti e importanti istituti di credito italiani: infatti se fosse configurabile come Autorità Indipendente essa avrebbe dovuto operare come regolatore in funzione di arbitraggio degli interessi dei risparmiatori da un lato e dall’altro operare come regolatore di intese che avrebbero potuto essere restrittive della libertà di concorrenza; nella realtà dei casi è parso che il suo intervento fosse diretto a preservare il controllo ed il suo indirizzo sul sistema.
Sarebbe plausibile pensare, a sostegno di questa affermazione, che se fosse avvenuto il contrario, la posizione della Banca sarebbe stata in qualche modo toccata dalla plausibile richiesta di ingerenza della Autorità indipendente per antonomasia, la CONSOB, per lo meno quando gli istituti coinvolti fossero regolarmente quotati in borsa.

-A) SEGUE …

Il paragrafo precedente porta con sé la considerazione che la Banca d’Italia non possa definirsi come Autorità Indipendente perché essa non si porrebbe in una posizione di tutela di interessi diffusi in funzione di esigenze giustiziali a garanzia delle posizioni giuridiche soggettive, ciò che, invece, caratterizza le medesime Autorità.
Questa definizione importa però la conseguenza che le Autorità in questione operino come centri di potere che intervengono nel momento in cui il meccanismo del libero mercato si inceppa oppure si vengono a creare situazioni che ne falsano l’operatività; quindi, a ben vedere, esse sono neutrali in quanto sono tecniche, servono perché si vuole tutelare l’homo oeconomicus come tale, distinguendolo dal cittadino, dall’essere umano.
Tecnicamente, però, neutralità non ha solo questo significato: o meglio, non è detto che l’operatività di tali Autorità debba mostrare la loro neutralità in questo senso.
Mi spiego meglio: se si prende l’idea della neutralità non come esigenza di intervenire per tarare un meccanismo che è soggetto a starature, quanto piuttosto come equidistanza per garantire un fine superiore, bisogna anche dire che la neutralità tipica delle Autorità Indipendenti è espressione dell’adeguamento dello Stato-organizzazione alle nuove esigenze che la società impone, il che postula l’intervento della politica anche in questi nuovi centri di potere.
Per il mezzo di questa configurazione delle Autorità Indipendenti come Poteri Neutrali che rappresentano la razionalizzazione della politica le esigenze di tutela dei fini sociali, della tutela del “welfare state” verrebbero garantite da queste Autorità che concretizzano l’intervento della politica attraverso forme nuove, più rispettose dell’iniziativa economica privata( o meglio in modo più economico rispetto alla stagione delle partecipazioni statali o, ancor prima, dei programmazione economica quinquennale).
Sostanzialmente, sulla base di quanto affermato da autorevole dottrina, si può dire che le Autorità Indipendenti sono tali non per necessità di un esagerato tecnicismo e per l’esclusione della politica dagli ambiti interessati, quanto piuttosto per farla rientrare con forme nuove in ambiti in cui più marcato si sente lo scollamento tra società e Stato.
Ma allora, se definiamo così l’intrinseca natura delle Autorità in questione, come valutare la posizione della Banca d’Italia? Si potrebbe affermare che essa si configura come Autorità Indipendente per vari motivi: il primo è quello per cui alla nomina del Governatore partecipa il Governo (anche se l’intervento questione è considerato più una ratifica che un apporto concreto); il secondo perché nella sua operatività essa procede in stretto contatto con un organo politico (il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio).
E’ su questo secondo punto su cui si vuole porre l’attenzione; il fatto che si è sempre detto che la Banca è alla testa di un ordinamento sezionale, ovvero un habitat in cui le imprese ivi operanti si pongono in rapporto di direzione e controllo da parte dei pubblici poteri, il fatto, poi, che in seguito alla nascita del Sistema di Banche Centrali Europee, le siano rimasti i soli poteri di Vigilanza nel settore del credito ed il suo operare non tralasciando l’intervento del C.I.C.R., permette di configurarne la neutralità nel senso di equidistanza dai fini sociali previsti dalla Costituzione ed gli scopi individuali dei singoli; e per fare questo è necessario non creare delle entità staccate dalla realtà politica che rechino con sé l’illusione del ricorso al tecnicismo, quanto piuttosto delle entità neutrali in quanto politiche; e questo lo si può ravvisare nell’operatività della Banca d’Italia che deve operare tenendo conto dell’intervento del Comitato(organo politico) e perché deve operare al fine di raggiungere i fini sociali previsti dalla Costituzione all’articolo 47 nella sua veste non di “orologiaio” quanto piuttosto di Pubblica Amministrazione che opera in veste nuova, coerente con le esigenze della società che non tollera più interventi predefiniti dall’alto, ma definiti, a livello zero, dalle stesse PP.AA operanti man mano che si presentano.


5 - UNO SGUARDO DI INSIEME RELATIVAMENTE ALLE ESPERIENZE DEGLI STATI UNITI D’AMERICA ED AGLI ALTRI ESEMPI PROVENIENTI DAGLI ORDINAMENTI GIURIDICI DEGLI STATI MEMBRI DELL’UNIONE MONETARIA.

A conclusione di questo scritto, dopo aver valutato la portata delle modifiche strutturali che hanno interessato la Banca d ‘Italia per effetto della nascita del S.E.B.C e della B.C.E., del nuovo testo unico bancario e quindi aver valutato la qualificabilità della Banca come Autorità Indipendente alla luce dell’applicazione dell’indice di riconoscibilità della neutralità ed aver preso in considerazione la sua possibile definibilità come Autorità Indipendente secondo un’idea di equidistanza, pare opportuno svolgere una valutazione di insieme anche su quanto avviene in altri ordinamenti giuridici per valutare le differenze rispetto al sistema operante in Italia e quindi per approfondire la posizione di tali Autorità nei sistemi che verranno presi in considerazione e cioè: l’ordinamento giuridico degli Stati Uniti e gli ordinamenti di Francia, Gran Bretagna, Germania e Spagna.
Negli Stati Uniti le Independent agencies prendono corpo intorno alla metà del secolo scorso;esse nascono per attuare un processo di regolazione pubblica dell’economia, finalizzato a disciplinare i complicati effetti di un’industrializzazione assai rapida. A titolo di curiosità, la prima ad essere istituita a livello federale fu la Interstate Commerce Commission e viene chiamata a disciplinare l’azione delle compagnie ferroviarie. Essa viene significativamente chiamata :”The poor man’s court” ad indicare che il suo ruolo giustiziale di tutela dei diritti dei soggetti meno forti nel conflitto di interessi che si apre intorno allo sviluppo delle strade ferrate ed per raggiungere il suo scopo istituzionale fu dotata di poteri non solo propriamente amministrativi ma anche regolamentari (rulemaking) e paragiurisdizionali (quasi-judicial).Storicamente, i primi interventi furono molto cauti ed eccessivamente giurisdizionalizzati e questo finì con l’attenuare la spinta di tutela di esigenze più diffuse e considerate come “Public interest”.
Lo sviluppo storico dell’ordinamento giuridico Nord-Americano ha mostrato una grande attenzione alla necessità di queste Agenzie, con una continua applicazione alla realtà economica e giuridica.
Il ruolo giustiziale delle Independent Agencies è chiaro fin, come visto, dalla Interstate Commerce Commission : gli interessi diffusi e collettivi affidati alla protezione della agenzie vengono sistematicamente equiparati al Public interest dall’ordinamento giuridico e se in una prima fase predomina l’expertise tecnica, dall’inizio del ‘900 ad essa si affianca l’indipendenza intesa come larga autonomia dal governo e dai gruppi economici. La numerosità delle agenzie mostra anche la forte relatività dei tratti caratteristici delle stesse che assumono differente intensità a seconda del diverso atteggiarsi della struttura interna delle agencies e del contesto economico ed istituzionale. Questi sono organi pubblici demandati ad assicurare imparzialmente sia il rispetto della concorrenza, sia il soddisfacimento del Public Interest. La peculiarità del sistema sta tutto nella delega di poteri sostanzialmente normativi, ossia nel potere dell’agenzia di combinare e conciliare gli interessi in conflitto senza soggiacere a vincoli legislativamente predeterminati in base, cioè, a semplici parametri di equilibrio. E’ dunque una formula organizzativa che ha il vantaggio della grande flessibilità alle esigenze di settori nuovi o in continua espansione , ma contestualmente il difetto di attribuire ad un unico soggetto un cumulo di poteri veramente ampio.
A partire dagli anni settanta, il modello è stato trasferito negli ordinamenti giuridici europei, sostanzialmente mantenendone i tratti tipici dei corrispondenti organismi americani.
Nell’ordinamento francese ha avuto notevole sviluppo l’aspetto delle autorités administratives indépendantes; queste autorità, similmente al cliché statunitense, sono nate per finalità di protezione di diritti e di interessi di individui e di gruppi in ambiti in cui gli stessi diritti e gli stessi interessi sono intensamente “minacciati” dalla presenza di poteri forti. Le principali autorità operanti sono: La commission des opérations de bourse(1978); Le Conseil de la concurrence(1978) con funzioni antitrust; La Commission nationale de l’informatique et des libertés(1978); Le Mediateur(1973) un organismo chiamato ad operare contro gli abusi burocratici e molte altre.
La loro indipendenza dal Governo è garantita da procedure per la nomina degli organi di vertice che prevedono l’ingerenza del Parlamento o designazioni da parte di Alte Corti o di Ordini professionali; anche per queste non sono previste forme di subordinazione gerarchica o di sottoposizione a direttive amministrative. Per quel che riguarda i poteri, sono previsti poteri di proposta, raccomandazione, persuasione che sono affiancati da potestà decisionali, di natura amministrativa, talvolta anche di natura regolamentare e paragiurisdizionale, anche se in misura meno marcata di quanto avviene nell’ordinamento Statunitense.
In Gran Bretagna, si è registrato un grande sviluppo di queste forme organizzative della P.A., particolarmente dotate di larga Autonomia nei confronti dell’esecutivo. La caratteristica distintiva, però, si può ravvisare nel fatto che l’amministrazione britannica aveva già avuto una lunga tradizione di Amministrazioni Indipendenti o semi-indipendenti dotate di poteri quasi-giudiziali e ricondotte alla categoria degli “Administratives Tribunals” . In una simile struttura amministrativa, risulta essere più forte il ruolo di sostituzione rispetto al giudice e quindi l’applicazione di procedure del tutto simili a quelle giurisdizionali, ovviamente non perfettamente sovrapponibili; tuttavia, i più recenti esempi di Autorità poste in essere sono titolari di potestà amministrative e normative (delegated legislation) del tutto simili alle esperienze statunitensi e francesi: a titolo di esempio, si può ricordare la Monopolies and Mergers Commission, con funzioni Antitrust oppure la Independent Broadcasting Authority.
Per quanto riguarda la Spagna e la Germania, anche qui trovano riscontro queste forme di nuova organizzazione della Pubblica Amministrazione, ma decisamente su un piano più ridotto e meno ampio di quello fin ora interessato nell’esperienza anglo-americana e francese.
Raffrontando le varie esperienze, però, si manifestano le differenze che sostanzialmente si possono raggruppare sotto tre ordini di considerazioni.
In primo luogo, risulta profondamente diverso il contesto dei soggetti regolati dalle Autorità: mentre negli Stati Uniti, nella stragrande maggioranza delle ipotesi, sono le imprese private ad esserne sottoposte, in Europa le autorità indipendenti sono chiamate a regolare anche una buona fetta del settore pubblico, sia imprenditoriale sia burocratico.
In secondo luogo, sono diversi anche i modelli organizzativi della P.A., considerata nel suo complesso; se le Agenzie, nel sistema americano, sono elemento connaturale all’ordinamento, gli ordinamenti giuridici europei, con l’eccezione della Gran Bretagna, vedono queste forme particolari come ancora qualcosa di eccezionale, non duraturo per il fatto che il sistema è ancora troppo rigidamente legato alla struttura ministeriale, con la conseguenza di portare ad eccessive forme di interferenza tra la funzionalità dei Ministeri e la funzionalità delle Autorità in questione.
Abbiano detto che tutto questo succede ad eccezione della Gran Bretagna, perché in tale ordinamento la posizione di tali Autorità ha pari dignità rispetto alla componente ministeriale, forse proprio per la ricchezza di forme che storicamente hanno caratterizzato la Pubblica Amministrazione Anglosassone. Cercando una spiegazione al fenomeno, possiamo dire che è la stessa struttura dei Ministeri ad essere più flessibile, consentendo più agevolmente di instaurare un rapporto di pari dignità con tali Autorità, anche perché storicamente tali Authorityes sono nate all’interno dei vari Ministeri di riferimento.
In terzo luogo, l’aspetto che maggiormente differenzia le Autorità, da una parte all’altra dell’oceano, è che le Agenzie statunitensi sono dotate di poteri più ampi e penetranti di quelli riconosciuti alle omologhe autorità europee; a sostegno di questa affermazione si deve ricordare la tesi, piuttosto diffusa in Francia, per cui le Autorités administratives indépendantes sarebbero dotate di poteri più persuasivi che decisori, esprimendo più autorevole convinzione più che coazione.
Nella realtà delle cose non mancano, alle autorità indipendenti continentali poteri decisori in funzione di tutela e di arbitraggio verso posizioni più deboli, solo che, rispetto a quanto avviene negli Stati Uniti, questi sono meno estesi. Bisogna anche sottolineare che tali forme di organizzazione della P.A. in Europa sono esperienze piuttosto nuove , che cominciano a muovere i primi passi a partire dall’inizio degli anni settanta, mentre negli U.S.A. hanno già alle spalle un secolo di attività, con tutta l’esperienza che un secolo di attività può portare, in un sistema giuridico dove non ci sono i rigidi schemi strutturali come quelli presenti negli ordinamenti giuridici europei.


Bibliografia

Amorosino S., L’ordinamento amministrativo del credito, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Scuola superiore della pubblica Amministrazione, Reggio Calabria, 1995.
Angiolini V., Posizione e dinamica della Banca Centrale, in Amministrazione,1980.
Bassi F. e Merusi F., Mercati ed Amministrazioni Indipendenti, Milano,1993.
Belli F.,Direttive C.E.E. e riforma del credito,
Bernstein M.H., Regulating business by independent commission, Priceton, N.Y.,1955.
Caianiello G., Le service central des inspecteurs fiscaux, relazione alla Chester Conference.
Caianiello V., I compiti della dirigenza amministrativa nel quadro costituzionale, in Giur. It., 1993, IV°.
Caianiello V., Le Autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Foro Amm., 1997.
Caianiello V., Problemi dell’amministrazione e della giurisdizione, Padova, 1985.
Caianiello V., Profili pubblicistici della commissione nazionale per le società e la borsa, in Impresa, ambiente e pubblica amministrazione, Milano 1974.
Capriglione F., L’ordinamento finanziario verso la neutralità, Milano, 1994.
Capriglione F., La disciplina degli intermediari e dei mercati finanziari,Padova, 1997.
Cassese S., La CONSOB ed i poteri indipendenti, in CONSOB,Bollettino ed. speciale, n°3/94, 1994, pg 22.
Cassese S.,Poteri indipendenti, Stati e relazioni ultrastali, in Relazione al convegno internazionale F.Saja: La tutela della concorrenza : regole e rapporti internazionali, in foro Italiano, V°,7.
Castiello- D’Antonio A, La riforma della legge Bancaria; profili pubblicistici, Torino, 1993, 53.
Cerulli-Irelli F., La vigilanza regolamentare,in Mondo Bancario, n°6, 1994.
Clarich M., La nozione di direttiva: i problemi ricostruttivi e le tendenze recenti, Foro Amm., 1984, pg.551.
Clarich M., Per uno studio sui poteri dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, a cura di F.Bassi e F.Merusi, in Mercati ed Amministrazioni Indipendenti, Milano,1993.
Clemente C., in Sub art.5, in Commentario al T.U. in materia bancaria e creditizia, a cura di F.Capriglione.
D’Alberti M., Autorità Indipendenti, in Enc.Giur.
Davis K., Discretionnary justice, Westport, 1969.
De Vergottini G., L’autorità di regolazione dei servizi pubblici ed il sistema costituzionale dei pubblici poteri, in atti del Convegno Attività regolatoria ed Autorità indipendenti.
DeLaubadere A - Venezia J.C.- Gaudement Y., Droit Administratif, 12° ed., Paris, 1994.
Devecchis P.,in Sub art.4, in Commentario al T.U. in materia bancaria e creditizia, a cura di F.Capriglione.
Farmer J.A., Tribunals and governement, London, 1974.
Ferrara -Corsi, Gli Imprenditori e le Società, Milano, 1997, pg192/193.
Franchini C., Les Authorités administratives independentes en Italie, relazione alla Chester Conference, The role of independent regulatory bodies, presso The Liverpool institut of pubblic administration and management, Liverpool’s University, 1989, ined.
Franchini C.,Le Autorità Indipendenti come figure organizzative nuove, in I garanti delle Regole: le Autorità Indipendenti, a cura di S.Cassese e C.Franchini, Bologna, 1996.
Gentot M., Les Authorités administratives independents, Paris, 1991.
Giannini M.S., Diritto Amministrativo, Milano, 1970, pg.534 ss.
Giannini M.S., Gli ordinamenti sezionali rivisitati; in La ristrutturazione delle banche pubbliche, a cura di S.Amorosino, Milano 1991.
Guarino G., L’armonizzazione della legislazione bancaria: la revisione dell’ordinamento Bancario del 1936, in Riv.Banc., n°3, 73 ss.
Holland P.- Fallon M., The quango explosion. Pubblic bodies and ministerial patronage, London, 1978.
Jenny F., Authorities and the implementation of conception policies, intervento al Convegno Internazionale , Roma 20/21 novembre 1995.
Landis J., The administrative process, New Haven, 1938.
Lombardi Pirone A., Unione Monetaria ed integrazione dei mercati creditizi,in Enc.Giur.
Longo F., Ragioni e modalità dell’istituzione delle Autorità Indipendenti, in I garanti delle regole: le Autorità Indipendenti, a cura di S.Cassese e C.Franchini, Bologna, 1996.
Longobardi N., “Amministrazioni Indipendenti” e posizione istituzionale nell’Amministrazione pubblica, in Diritto Banca, 1993, I°, pg.33 ss.
Longobardi N., Le “Amministrazioni Indipendenti”, profili introduttivi, in Scritti per M.Nigro, Milano, 1991.
Louis J.U., Vers un système europeen de Banques Centrales, in Etudes europeennes, CEPREM, Université de Bruxelles.
Manetti M., Poteri neutrali e Costituzione, Milano, 1994.
Marzuoli, Intervento al convegno di Firenze 20 febbraio 1993 su Valori Costituzionali e pubblica amministrazione..
Massera A., Autonomia ed Indipendenza nell’amministrazione dello Stato, scritti in onore di M.S.Giannini, Milano, 1988.
Mengozzi P., Il Diritto Comunitario e dell’Unione Monetaria, Padova,1997.
Merlini S.,Il governo, in Manuale di diritto pubblico, a cura di G.Amato e A.Barbera, Bologna, 1984, pg.524 ss.
Merusi F., Il problema delle direttive ai grandi enti pubblici economici nella realtà istituzionale e nella ideologia giuridica, in Riv.Trim.Dir.Pubb. 1972.
Merusi F., Per uno studio sui poteri della Banca Centrale, Milano, 1994.
Merusi F.,C’è tanta nostalgia di anni ’30 nel nuovo testo unico del credito, in il sole 24ore, 27 luglio 1993.
Mezzacapo V., L’indipendenza della Banca d’Italia,Milano, 1993.
Minervini G., Dal decreto n°481/92 al T.U. in materia Bancaria e creditizia, in Giur.Comm., 1993, I°, 835 e ss.
Minghetti M., I partiti politici e l’ingerenza loro nella giustizia e nell’amministrazione,Roma, 1945.
Mottiano A., I comitati Interministeriali,in Enc.Giur.
Nigro M., in AA.VV. L’attuazione della II° direttiva comunitaria sulle Banche.
Nigro M., L’edilizia popolare, in Riv.Trim.Dir.Pubb., 1957.
Niro R., Disapplicazione di norme e declaratoria di illegittimità sopravvenuta dei provvedimenti Amministrativi da parte di Autorità Indipendenti, relazione al Convegno: Le Autorità Indipendenti, Roma Consiglio di Stato, 17 novembre 1995, in I garanti delle regole: Le Autorità Indipendenti, a cura di S.Cassese e C.Franchini, Bologna, 1996.
Ortino S., La Banca d’Italia, in Enc.Giur.
Paladin L., Diritto Costituzionale, Padova, 1990.
Papadia F.- Santini C., La Banca Centrale Europea, Bologna, 1998.
Passaro M., Le Amministrazioni Indipendenti, Torino 1996.
Perez R., Autorità Indipendenti e tutela dei diritti; in Riv.Trim.Dir.Pubb., XLIV, 1996.
Perucci V., Il diritto valutario,in Dottrina e Giurisprudenza, Bologna 1990.
Politi F., Regolamenti dell’Autorità Amministrative Indipendenti, in Enc.Giur.
Pontolillo V., Sub art.5, in Commentario al T.U. sulle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di F.Capriglione,Padova, 1994.
Pratis C.M., La disciplina giuridica delle Aziende di credito,Milano 1977.
Predieri A., La posizione della Consob nell’apparato amministrativo, in CONSOB, l’istituzione e la legge penale, AA.VV., Milano, 1987.
Predieri A., La Regolamentazione del mercato del credito nella prospettiva dell’Unione Europea, in Le banche: regole e mercato, a cura di S.Amorosino, Milano, 1995.
Predieri A., Sub art.6, in Commentario al T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di F.Capriglione, Padova, 1994.
Puccini G., L ‘autonomia della Banca d’Italia, 1979.
Relazione della Commissione Piga, in Riv. Trim.Sc.Amm.,1985,n°3.
Rodotà S., Repertorio di fine secolo, Bari, 1992.
Ruta G., Lineamenti di legislazione bancaria, Roma, 1975.
Santaniello G., Brevi note sui profili istituzionali della nuova Consob, in Foro Amministrativo,1982, I°, 1213 ss.
Schmitt, Das problem der innerpolitischen des Staates, in Verfassungrechtliche aufsatze, Berlin, 1958.
Spaventa S., La giustizia dell’Amministrazione, a cura di P.Alatri, Torino, 1949.
Tarantola Ronchi A.M., La vigilanza sulle banche e sui gruppi bancari, Bologna, 1996.
Torchia L., Il controllo pubblico della finanza privata, Padova, 1992.
Vignocchi C., Il servizio del credito nell’ordinamento pubblico italiano, Milano 1974.
Zanobini G., Corso di diritto Amministrativo, I°, Milano, 1954.
Zito V., La nuova disciplina del mercato creditizio, in atti de Seminario di studi svoltosi presso la L.U.I.S.S. Giudo Carli, Roma 6 dicembre 1993.

Elenco completo degli articoli

 

Si iscriva alla Newsletter per ricevere gli approfondimenti

 

Raccolta di Giurisprudenza in Omaggio:

IL CONTENZIOSO SUL MUTUO BANCARIO

Clicca qui per richiedere la Raccolta in omaggio

 
 
 

© COPYRIGHT TIDONA

Tutti i contenuti sono protetti dal diritto d'autore. Ogni utilizzo non autorizzato sarà perseguito ai sensi di legge.

RIPRODUZIONE VIETATA

 

 

 

Vedi tutti gli articoli
NOTE OBBLIGATORIE per la citazione o riproduzione degli articoli e dei documenti pubblicati in Magistra Banca e Finanza
È consentito il solo link dal proprio sito alla pagina della rivista che contiene l'articolo di interesse.
È vietato che l'intero articolo, se non in sua parte (non superiore al decimo), sia copiato in altro sito;  anche in caso di pubblicazione di un estratto parziale è sempre obbligatoria l'indicazione della fonte e l'inserimento di un link diretto alla pagina della rivista che contiene l'articolo.
Per la citazione in Libri, Riviste, Tesi di laurea, e ogni diversa pubblicazione, online o cartacea, di articoli (o estratti di articoli) pubblicati in questa rivista è obbligatoria l'indicazione della fonte, nel modo che segue:
Autore, Titolo, in Magistra, Banca e Finanza - www.magistra.it - ISSN: 2039-7410, anno
Esempio: CASTIGLIONI M., La securitization in Italia, in Magistra Banca e Finanza - Tidona.com - ISSN: 2039-7410, 2010
Studio Legale Tidona | Diritto Bancario e Finanziario
 
In questo sito web utilizziamo cookies tecnici per migliorare la Sua navigazione. Continuando la navigazione acconsente al loro uso. Maggiori informazioni alla nostra cookie policy.

stampa questa pagina

© copyright 1998-2009 Studio Legale Tidona e Associati | Tidona.com |