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I privilegi distorsivi della concorrenza nel settore bancario tedesco e la decisione della Commissione Europea

Di Fabio Fiorucci, Avvocato

11 novembre 2009

 
 
 

 

La mano pubblica è largamente presente nel settore creditizio tedesco. Circa la metà del volume d’affari può essere riferito all’organizzazione delle casse di risparmio, quest’ultima formata dalle casse di risparmio e dalle banche regionali nonché dalle altre istituzioni comuni della categoria. Soggetti giuridici di queste banche, che operano nella forma di ente di diritto pubblico, sono istituzioni comunali ed enti territoriali regionali.

Il settore creditizio è sicuramente una colonna importante dell’economia, un fattore chiave della competitività del sistema economico; ciò da solo non può però giustificare l’ampio impegno dello Stato e degli enti locali: piuttosto è da verificare se questo impegno viene adeguatamente controbilanciato dall’espletamento di importanti funzioni pubbliche.

Agli istituti di credito di diritto pubblico sono attribuiti per legge alcune funzioni, tra cui la promozione della propensione al risparmio e alla formazione di patrimoni e il sostegno creditizio di larghi strati della popolazione e delle istituzioni pubbliche.

Il risparmio e la formazione di patrimoni hanno una grande importanza sia per il singolo che per l’intera economia. Nonostante ciò la promozione dell’attitudine al risparmio non può essere più inquadrata come funzione pubblica in quanto larga parte della popolazione ha sviluppato una marcata capacità e propensione al risparmio. Si può desumere che risparmiare è diventato oggi per la masse della popolazione un atto naturale. Le possibilità di risparmio sono inoltre ampiamente garantite; basti pensare che nonostante la diminuzione del numero di istituti e di filiali che ha caratterizzato la Germania, il sistema bancario tedesco presenta una delle più alte densità di agenzie bancarie a livello mondiale. Le banche pubbliche indubbiamente apportano un contributo fondamentale alla presenza di una larga gamma di servizi bancari; anche istituti privati e privatizzati hanno interesse e sono in grado di offrire adeguate forme d’impiego: per tali motivi, dal punto di vista dell’attività stimolatrice della promozione al risparmio, il forte impegno di istituti pubblici nel settore creditizio non è più necessario.

Le casse di risparmio hanno anche il dovere, secondo quanto stabilito dalle leggi sulle casse di risparmio, di contribuire all’elargimento locale di credito a larghi strati della popolazione. Anche tale attività non può essere delineata come funzione pubblica, in quanto anche gli istituti di credito privati sono fortemente impegnati nella concessione di credito alle piccole e medie imprese e ad una larga schiera di soggetti privati.  

Tra le funzioni delle casse di risparmio viene compresa anche l’assistenza creditizia degli enti istituzionali locali. Le banche regionali pubbliche (in tedesco: Landesbank/en)devono sostenere, nella veste di Banca dello Stato e dei Comuni, i Länder e i rispettivi comuni di appartenenza nell’adempimento delle funzioni istituzionali di quest’ultimi. Nel corso del tempo si sono così create ampie e strette relazioni d’affari tra le banche pubbliche e gli enti pubblici istituzionali; non c’è da meravigliarsi che da più parti le banche pubbliche vengano definite le “Hausbank” dei Comuni e dei Länder: anche tale funzione però ha radici soprattutto storiche e non è riconducibile a necessità oggettive.

Altre argomentazioni che propongono i sostenitori della necessità della presenza di banche pubbliche, si concretizzano nell’affermazione che le banche pubbliche promuovono e garantiscono la concorrenza all’interno del settore creditizio. La concorrenza nasce dal fatto che gli operatori s’impegnano ad offrire prodotti e servizi qualitativamente migliori e/o più economici. Ciò implica la continua ricerca di soluzioni nuove e richieste dagli utenti. Il timore dei rappresentanti degli istituti di credito pubblici è che la privatizzazione di tali istituti abbia come effetto una forte concentrazione ed una riduzione della concorrenza. Da più parti viene messo in dubbio che le casse di risparmio e gli altri enti creditizi pubblici promuovano attivamente la concorrenza tra gli intermediari finanziari. Le condizioni applicate da tali istituti fondamentalmente non si differenziano da quelle di altri istituti. Anche il riferimento ad una funzione concorrenziale passiva delle banche pubbliche ovvero l’impedimento di un forte grado di concentrazione tramite la sola esistenza di tali istituti non è convincente. Le autorità di controllo dispongono di sufficienti ed adeguati strumenti per impedire o eliminare l’esistenza di posizioni dominanti dannose.

Inoltre, anche la categoria delle casse di risparmio, come le altre categorie, è protagonista di profondi processi di ottimizzazione in riferimento ai canali di distribuzione. Anche la politica degli sportelli di tali istituti ha raggiunto la fase di stagnazione e si è avviata verso una politica di riduzione del numero delle agenzie bancarie. Tale evoluzione è inevitabile, in quanto anche le banche pubbliche sono ormai pressate da riflessioni di costi.

Una serie di motivi, quindi, non giustificano più la presenza dello Stato e delle altre istituzioni pubbliche nel settore creditizio e il riferimento alla necessità della loro presenza in virtù delle funzioni pubbliche svolte risulta non essere convincente.

I privilegi di cui molte banche pubbliche godono dovrebbero essere chiaramente controbilanciati dall’esistenza di un mandato pubblico ovvero dall’offerta di servizi di interesse economico-pubblico. Ciò non corrisponde alla realtà e così di fatto tali privilegi si concretizzano prevalentemente in un rilevante vantaggio per gli istituti della categoria delle casse di risparmio.

In nessun Paese altamente industrializzato del mondo esiste una quota statale nel settore creditizio paragonabile con la situazione tedesca. Il problema dal punto di vista concorrenziale che ne deriva consiste nel fatto che gli istituti di credito di diritto pubblico non sono sottoposti ad un obbligo di distribuzione degli utili come accade invece per gli istituti privati. Le loro attività gestionali hanno di conseguenza non l’obiettivo della massimizzazione del profitto, bensì quello della massimizzazione del volume d’affari. In questo modo le forze di mercato vengono messe fuori uso e viene impedita un’allocazione ottimale del capitale, compito delle banche in un’economia di mercato.

Tali distorsioni della concorrenza tra banche private e istituti di credito di diritto pubblico in Germania sono concretamente riconducibili a due punti. Con il recepimento della Direttiva Comunitaria sul capitale proprio e la solvibilità degli istituti di credito, nel 1993 furono imposte alle banche tedesche norme sul capitale proprio più severe rispetto a quanto stabiliva precedentemente la legge bancaria tedesca. Mentre gli istituti privati sono stati costretti ad aumentare il proprio capitale proprio attraverso l’emissione di nuove azioni, in sei Länder i governi regionali hanno trasferito alle banche regionali pubbliche, a condizioni più vantaggiose degli standard di mercato, alcuni enti di promozione dell’edilizia privata. Per le banche regionali coinvolte in tali operazioni, ciò ha significato un aumento del capitale proprio pari a 11,3 miliardi di DM. Senza l’apporto di questi nuovi mezzi la maggior parte delle banche regionali avrebbe dovuto, in applicazione delle nuove direttive comunitarie, ridurre notevolmente il volume della propria attività.

E’ vero che il diritto comunitario non impedisce agli Stati membri di essere attivi nell’economia. E’ vietato d’altra parte concedere vantaggi competitivi alle aziende pubbliche quando sono in concorrenza con operatori privati. Quando lo Stato, o altro ente territoriale, mette a disposizione mezzi finanziari, lo deve fare a condizioni di mercato, altrimenti si tratterebbe di un aiuto che contrasta con le norme sulla concorrenza. Anche gli istituti di credito di diritto pubblico sono assoggettati alla normativa europea sulla concorrenza; ciò è stato espressamente ribadito nella “Dichiarazione di Amsterdam”.

Un ulteriore privilegio distorsivo della concorrenza è rappresentato dall’”onere economico dell’ente pubblico” e dalla “responsabilità illimitata del soggetto giuridico”. Gli effetti sulla concorrenza che tali privilegi provocano sono ancor più gravi di quelli visti inizialmente, in quanto comportano di fatto l’impossibilità del verificarsi dello stato d’insolvenza delle casse di risparmio e delle banche regionali pubbliche.

L’onere dell’ente pubblico comporta il dovere del soggetto giuridico di fornire all’istituto di credito tutti i mezzi necessari all’espletamento della sua attività per mantenerlo così funzionante. Questo rapporto di dovere sussiste solo tra ente pubblico e istituti di credito; i creditori dell’istituto non possono derivarne alcun diritto.

La responsabilità illimitata del soggetto giuridico è un meccanismo di sicurezza che interviene quando un istituto non può adempiere con i propri mezzi alle proprie obbligazioni.

Riassumendo: l’onere dell’ente pubblico e la responsabilità illimitata del soggetto giuridico costituiscono forme di responsabilità indiretta nell’ambito della libertà d’impresa dell’ente pubblico, soggetto giuridico dell’istituto di credito di diritto pubblico. Per alcuni versi sono assimilabili alle lettere di patronage che vengono rilasciate da società capogruppo a favore delle società controllate.

In virtù di questi privilegi concessi dagli enti territoriali, le banche pubbliche hanno praticamente una permanente garanzia d’esistenza. Appuramenti del mercato, ovvero fallimenti, necessari per il buon funzionamento di un’economia di mercato non sono presenti tra gli istituti di credito pubblici. 

Direttamente imputabili a tali privilegi sono anche i vantaggi che gli istituti di credito di diritto pubblico hanno nella valutazione di rating. Di undici istituti di credito tedeschi che nel gennaio 1997 presentavano il più alto Moody’s Rating (Aaa), dieci facevano parte del gruppo degli istituti pubblici. Senza la considerazione dei privilegi di cui tali istituti godono - il che vuol dire prendere in considerazione esclusivamente la solvibilità di ogni istituto di credito - assisteremmo ad una chiara degradazione delle banche pubbliche; operando in questo modo le banche regionali pubbliche con un Long-term Rating di Aaa, tenendo presente la sola capacità finanziaria ottengono solamente una valutazione pari a C o C+, che potrebbe corrispondere ad un rating pari a A1 o A2 degli istituti di credito privati.

I vantaggi derivanti dai buoni rating conducono a rilevanti riduzioni dei costi di rifinanziamento. La Commissione Europea, in un documento interno, valuta quantitativamente tale vantaggio per ogni banca regionale intorno ad un importo tra 250 e 500 milioni di DM p. a per ogni emissione di obbligazioni pari a 100 miliardi di DM.

Un buon rating non influenza solo i costi, bensì anche le possibilità di rifinanziamento. Così gli istituti con rating pari a A1 o A2 di Moody’s hanno enormi difficoltà a contrarre mezzi a l/termine sul mercato internazionale di capitali.  

In riferimento ai privilegi esaminati due ricorsi sono stati presentati negli ultimi anni alla Commissione Europea. Il primo ricorso, presentato dal Bundesverband deutscher Banken (l’associazione bancaria tedesca), riguarda l’apporto dell’ente per la promozione dell’edilizia al capitale della Westdeutsche Landesbank Girozentrale (WestLB) da parte del Governo della Renania-Vestfalia, avvenuto, secondo l’associazione bancaria, non tenendo presente le condizioni di mercato. Il caso della WestLB ha avuto il carattere di caso-modello per gli altri apporti avvenuti ed è stato già esaminato dalla Commissione che ha deliberato in data 8 giugno 1999.

Il secondo ricorso è stato presentato dall’Associazione Bancaria Europea ed ha per oggetto gli altri due privilegi.

Se i privilegi dell’onere dell’ente pubblico e della responsabilità illimitata dei soggetti giuridici pubblici dovessero essere eliminati per effetto del ricorso presentato alla Commissione, secondo uno studio della Landesbank Hessen-Thüringen (HELABA), per gli istituto di diritto pubblico non esisterebbe più un’adeguata libertà d’azione per il profilarsi sul mercato in modo diverso rispetto alle banche private. La struttura del sistema bancario tedesco cambierebbe notevolmente: le casse di risparmio sarebbero colpite in misura ancora maggiore dal processo di concentrazione che già le caratterizza ed anche le banche regionali pubbliche sarebbero coinvolte in tale processo.

La WestLB è il più grande istituto di credito di diritto pubblico della Germania. Con un totale di bilancio alla fine del 1999 pari quasi a 700 miliardi di DM e un capitale proprio pari a circa 28 miliardi di DM, la WestLB è una delle più grandi banche tedesche e opera fondamentalmente su tre livelli: è una banca d’affari con baricentro sul wholesale banking, funge da istituto centrale di categoria per le casse di risparmio della Renania-Vestfalia e del Brandeburgo ed infine rappresenta la Hausbank del Land Renania-Vestfalia.

Il 21 dicembre 1994 l’Associazione Bancaria Tedesca ha presentato alla Commissione Europea un ricorso riguardante l’apporto in natura effettuato dal Land Renania-Vestfalia a favore della WestLB. Il ricorso è stato esaminato dalla Commissione che l’8 luglio 1999 ha condannato la WestLB al pagamento di una forte somma di denaro a favore del Land Renania-Vestfalia. La Commissione ha stabilito nella propria delibera che la remunerazione dell’apporto in natura contestato non è avvenuto secondo condizioni di mercato. In riferimento all’apporto del patrimonio della Wohnungsbauförderungsanstalt (Wfa) (un ente di promozione dell’edilizia) si tratta di un aiuto di Stato non autorizzato, il quale deve essere restituito al Land. La somma da restituire ammonta a 1,58 miliardi di DM più gli interessi per il periodo che intercorre tra la data dell’apporto e la restituzione, raggiungendo così un importo pari a 2,2 miliardi di DM.

Nel frattempo, nel caso della WestLB è suonato un nuovo round. Sono tre le istanze di nullità della delibera della Commissione Europea presentate davanti alla Corte di Giustizia Europea: il ricorso del Governo Federale di Berlino, del Governo Regionale della Renania-Vestfalia e della WestLB. Dal canto suo, non avendo adempiuto alla delibera sanzionatoria della Commissione Europea, la WestLB ha conseguentemente avviato, l’11 aprile 2000, un procedimento contro la Repubblica Federale Tedesca per infrazione contrattuale a causa dell’inerzia del Governo stesso nell’esecuzione del provvedimento della Commissione.

Nel settembre 1999 la Commissione Europea ha formalmente invitato il Governo Federale Tedesco a prendere una posizione riguardo gli apporti di capitale effettuati a favore delle altre banche regionali pubbliche. Con queste informazioni la Commissione sta preparando altri sei procedimenti nei confronti di:

-          Hamburgische Landesbank,

-          Landesbank Schleswig-Holstein,

-          Norddeutsche Landesbank,

-          Landesbank Berlin,

-          Bayerische Landesbank,

-          Landesbank Hessen-Thüringen.

Con il ricorso presentato dall’associazione bancaria della UE anche gli altri due privilegi si trovano sul banco degli imputati. Alla fine del 1999 la Commissione Europea ha emesso una circolare concernente l’applicazione degli articoli 87 e 88 del Trattato sulla Comunità Europea, articoli riguardanti gli aiuti di Stato nella forma di fideiussioni e assunzioni di responsabilità. Punto fondamentale di tale circolare è la sanzione del principio in base al  quale condizioni di finanziamento più favorevoli per le imprese sono da considerarsi come aiuti di Stato; ciò quando tali condizioni sono connesse all’esclusione formale o di fatto del fallimento di tali imprese in virtù della loro forma giuridica, un’espressa garanzia dello Stato o la responsabilità illimitata dello Stato o di altro ente territoriale. Applicando tale circolare anche l’onere dell’ente pubblico e la responsabilità illimitata del soggetto giuridico sono da considerarsi come aiuti di Stato.

C’è da attendere adesso quanto deciderà la Corte di Giustizia Europea. Certo è che se la Commissione Europea riuscisse ad eliminare questi privilegi, in Germania si preannuncerebbe una nuova stagione di profondi cambiamenti strutturali mai verificatasi fino ad ora.

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Esempio: CASTIGLIONI M., La securitization in Italia, in Magistra Banca e Finanza - Tidona.com - ISSN: 2039-7410, 2010
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