Il sistema di produzione delle Direttive Europee, c.d. procedura di Lamfallussy

Di Marco Solferini

26 settembre 2005

Premessa

Alexander Lamfalussy è il nome del Presidente del Comitato, da cui la denominazione “di Lamfallussy” che l’Ecofin ha istituito in data 17 luglio 2000 e che originariamente prendeva il nome di “Committee of wise men”.

Il compito attribuito al Comitato era quello di redigere un rapporto sulla regolamentazione dei mercati mobiliari.

Considerazione preliminare cui il Comitato giunse è che malgrado l’introduzione di una moneta unica, l’Euro, il mercato finanziario unico fondamentalmente non esiste pur sussistendone le basi e a sprazzi, gli intenti da parte degli stati membri. I problemi tecnici più immediati, che difettano alla creazione di un mercato U.E., possono essere sintetizzati come segue:

- Disomogeneità normativa per quanto concerne norme e regolamenti attuati e innovati dai singoli paesi membri.

- Scarsa volontà di integrazione fra i paesi membri.

- Lentezza e rigidità delle istituzioni europee nel loro intervento a livello normativo.

Il problema in sintesi è strettamente legato all’efficienza e al coordinamento, la mancanza di questi fattori, in alcuni casi cronica, allontana la possibilità di arrivare ad un mercato U.E. compiuto e dotato non solo di funzionalità dal punto di vista operativo, ma anche della possanza che lo renderebbe competitivo, prenda corpo.

E’ curioso rilevare che alcuni dei problemi evidenziati sono parte integrate della storia di alcuni paesi membri con ciò creando una specie di continuità di stile oltre che a livello nazionale anche soprannazionale la qual cosa renderebbe, con il senno di poi, poco onore a quanti in precedenza, nei decenni trascorsi criticavano un sistema probabilmente più per nazionalismo da interessi di parte che per una reale volontà acritica, sistema che oggi è chiamato ad interagire.

Il Comitato ha rilevato in particolare che la lentezza normativa è un difetto necessariamente da superare onde evitare di ingessare i lavori fin dalla loro strutturazione. Per questo motivo il Comitato ha suggerito l’adozione della c.d. procedura Lamfallussy, scopo della quale è garantire il ruolo delle primarie fonti normative comunitarie, facilitare un dialogo responsabile con le parti interessate all’adeguamento delle norme, fornire trasparenza, efficacia e rapidità a tutti gli stadi dei vari passaggi.

Indice

Il presente lavoro si compone di 2 parti:

Prima parte: La procedura c.d. Lamfallussy e il ruolo dei Comitati

Conclusioni e valutazioni.

Prima parte: La procedura c.d. Lamfallussy e il ruolo dei Comitati

La procedura si snoda su 4 distinti livelli che tuttavia possono essere sintetizzati inizialmente in 2.

Il livello 1 vede il ruolo della Commissione come preminente, difatti ella decide quali sono le norme di cui il sistema ha necessità. Questa fase è “una proposta preliminare” giacché la Commissione deve dialogare con le parti interessate alla normativa. In sintesi: necessità, formulazione, consultazione.

Al termine di questo primo step la Commissione formula una proposta formale che dev’essere inviata ad entrambi gli organi parlamentari: Parlamento europeo e Consiglio dei ministri. I due organi esprimono i principi politici chiave in riferimento alla proposta avanzata dalla Commissione e stabiliscono anche i limiti entro i quali la normativa potrà essere modificata nel successivo livello, in particolare il Parlamento che manterrà un ruolo centrale a livello informativo e consultivo.

Non è chiaro se tutte le proposte preliminari debbano giungere al secondo livello, la qual cosa sembra improbabile, mentre è meglio ipotizzabile che si creino due panel, quello delle proposte che si concretizzano e beneficiano della procedure e quello delle proposte che vengono “rimandate”.

La garanzia propositiva della Commissione come organo preposto al dialogo è veicolata sulle componenti politiche dell’U.E. che lavorano a stretto contatto con la certezza di quanto già svolto dalla Commissione, nel dialogo con le parti e della successiva opera che dovrà essere realizzata al livello 2.

Il livello 2: scopo di questo stadio è esprimere le norme tecniche di attuazione e per farlo si avvale dell’ausilio di due strutture costituite ex novo ed appositamente, sono esterne all’apparato politico e raggruppano le rappresentanze di tutti i paesi membri in tema di salvaguardia delle norme del mercato. Sono strutture di garanzia dotate di competenze tecniche.

Il Cesr (Commitee of European Securities Regulators), nasce il 6 giugno del 2001 ed è il Comitato delle autorità di regolamentazione dei valori mobiliari. E’ formato dai rappresentanti delle autorità di controllo dei paesi membri e fra essi, il Comitato stesso elegge il proprio Presidente. Per l’Italia il rappresentante è il Presidente di Consob, l’organismo italiano demandato alla vigilanza sui mercati. Giacché a livello 2 fornisce una consulenza alla commissione e ragguaglia il Parlamento è previsto che lo stesso Comitato non operi congiuntamente bensì anche disgiuntamente (quindi un singolo membro può essere chiamato ad esprimere una consulenza su argomenti richiesti), tuttavia le decisioni vengono adottate a maggioranza qualificata anche se delle contrarietà dei singoli membri viene redatto apposito verbale di cui la Commissione europea è messa al corrente. Nel livello 2 ha in sostanza un ruolo di consultazione fra le parti, soprattutto quelle chiamate in causa direttamente dall’applicazione pratica del provvedimento normativo quali sono gli operatori del mercato, mentre nel livello 3 si esprime dal punto di vista dell’interpretazione di quelle linee guida della regolamentazione stessa, onde evitare che le norme vengano cambiate in fase applicativa. Il Comitato opera su mandato della Commissione tuttavia esso stesso si avvale di una consulenza qualificata da parte di un gruppo di lavoro composto da esperti nell’ambito di settori quali i mercati finanziari, l’industria e quant’altro, questo gruppo di lavoro fornisce un ausilio in termini di consulenza al Cesr.

In primo luogo il Cesr, evidenziato un problema e le possibili alternative si rivolge per un parere alle parti interessate circa la necessità di un intervento regolamentare. Questa prima fase non dovrebbe durare più di tre mesi.

Una volta deciso di procedere a livello regolamentare è predisposta una prima proposta che ha il tenore di una bozza la quale è oggetto di consultazione con i rappresentanti dei partecipanti al mercato e i consumatori. Anche questa fase non può durare più di tre mesi.

Alla fine di ogni consultazione il Cesr divulga una sintesi dei pareri ricevuti, le consultazioni possono avvenire in molteplici modi, da internet alle tavole rotonde.[1]

Al livello 3 in sostanza è il Cesr è chiamato ad uniformare con coerenza quanto formulato in sede di livello 2 onde evitare discrasie formulative da un livello all’altro.

Il comitato Esc (European securities committee): nasce lo stesso giorno del Cesr; è il comitato europeo per i valori mobiliari. Ha un ruolo prevalentemente consultivo in rapporto con la Commissione, è costituito da rappresentanti di singoli stati membri, di alta rappresentatività nell’ambito dei mercati mobiliari (in Italia è il direttore generale del Ministero dell’Economia e delle Finanze), oltre al ruolo di consulenza alla Commissione Europea circa il mandato svolto dal Cesr, assiste la stessa Commissione nelle questioni inerenti alle politiche sui mercati mobiliari. Inoltre tiene informato il Parlamento Europeo delle sue attività.

La commissione, al termine del livello 1 demanda al comitato Cesr la formulazione, entro prestabiliti limiti di tempo di una norma di attuazione, che dovrà essere elaborata come una proposta. Il Cesr si adopera dopo aver consultato le parti interessate a livello di mercato, consumatori e operatori. In esito formula la proposta che invia alla Commissione. La Commissione valuta la proposta stessa e la invia al Esc la seconda struttura appositamente costituita affinché esprima una voto sulla stessa proposta. L’Esc vota a maggioranza qualificata.

A questo punto se il voto è favorevole la Commissione emana il regolamento o la direttiva.

Dal momento in cui la commissione da mandato al Cesr fino alla votazione dell’Esc il Parlamento Europeo mantiene un ruolo di supervisore, informato e garante del fatto che non vengano superati i limiti entro cui i Comitati possono agire per le loro formulazioni e che sono già stati stabiliti nel livello 1. Nel caso in cui ciò si verifichi ha la possibilità di adottare proprie risoluzioni.

Dopo il lavoro svolto dai due Comitati, il Parlamento Europeo ha un mese di tempo per esprimersi se siano o meno stati superati i limiti di potere che erano stati conferiti in esito al livello 1, se il Parlamento si esprime adducendo che la risoluzione non è conforme alla delega che le era stata conferita la Commissione dovrà riesaminare la proposta tenendo conto della posizione espressa dal Parlamento.

Alla base di questo meccanismo non può che esserci la cooperazione fra le autorità dei singoli paesi membri di cui il Cesr è un espressione evidente. Il lavoro svolto da questo comitato pertanto non può che essere meticoloso e responsabile, lo stesso, in quello che potremmo definire il livello 3 della procedura Lamfallussy che è chiamato a svolgere:

- Predisposizione di inee guida coerenti finalizzate all’adozione, in ambito nazionale, di normative e regolamenti.

- Emettere raccomandazioni interpretative ed elaborare principi comuni per le materie non disciplinate dalla legislazione europea.

- Confrontare e rivedere le procedure di attuazione per assicurare un effettiva applicazione nell’Unione Europea e definire la miglior prassi.

- Condurre revisioni periodiche della normativa regolamentare e delle procedure di attuazione nei singoli stati membri e fare rapporto alla Commissione Europea nonché all’Esc sui risultati.

La procedura del Cesr non è espressamente dichiarata come vincolate tuttavia è improbabile che le stesse autorità di controllo le quali hanno già provveduto ad emanare tali norme successivamente se ne discostino quando predispongono in sede attuativa[2].

Lo scopo è anche quello di evitare una discrasia consapevole fra le fasi propositive e quelle successive.

Il livello 4 è attuativo, è previsto infatti che i singoli stati si adeguino alla normativa espressa a livello comunitario ed altresì è previsto un meccanismo di monitoraggio, con relazioni periodiche semestrali di verifica, ad opera di soggetti estranei alle istituzioni. Permane la facoltà della Commissione Europea di intraprendere azioni legali nei confronti dei paesi che siano sospettati di violare la normativa comunitaria.

Conclusioni e valutazioni

La procedura certamente si segnala per la originalità interpretativa che è stata data a certuni passaggi, i quali mediano fra i ruoli di ciascuna istituzione e il preminente compito degli operatori. Realismo e responsabilità da parte dei soggetti coinvolti dovrebbero garantire un buon risultato, applicabile in termini uniformi e senza alcun distorcimento a livello casistico. Tuttavia se un primo passo è stato compiuto rimangono aperti alcuni interrogativi:

- Gran parte delle istituzioni europee sono portatrici di interessi nazionali che rappresentato a livello unionistico, questo è in sostanza il motivo del perché in certuni campi i rappresentanti europei proteggono determinati settori di provenienza nazionale e come tale sono portatori di interessi, se le istituzioni politiche perdessero il ruolo di preminenza o lo vedessero attenuato non potrebbero più influenzare le decisioni e quindi tutelare l’interesse di provenienza. Appare improbabile che al momento un maggior tasso di tecnica conduca a questa situazione, anche attraverso la costituzione di organismi terzi, che hanno evidentemente il compito di supplire alle manchevolezze o meglio ai giochi di palazzo, in cui tradizionalmente decadono le istituzioni. La verità è che se l’U.E. volesse, gran parte del lavoro svolto dai Comitati potrebbe essere compiuto da commissioni ad acta sviluppate all’interno della Commissione stessa e con il patrocinio del Parlamento. Se ciò non accade è perché esistono delle problematiche di tipo conciliativo, per gli interessi nazionali dei paesi membri.

- La possibilità di agire a livello disgiunto per il Cesr in termini di consultazione è abbastanza singolare, nel momento in cui a rendere una consultazione fosse un paese membro il quale evidenzi un successiva pesante debacle interna al proprio sistema, si pensi alla recente esperienza italiana con i casi Parmalat o Cirio, può significare che pur proveniendo da autorevole fonte la consultazione dovrebbe essere espressa in modo congiunto se non altro per evitare un meccanismo di “lavata di mani” con la menzione nel verbale di un parere negativo.

- Il Consultative Working Group che assiste il Cesr dovrebbe essere dotato di un ruolo di permanenza e di una struttura a sua volta in grado di rispondere ad esigenze peculiari onde fornire al Cesr una visione completa ed esaustiva di ogni singola materia, inoltre sarebbe certamente il luogo ideale per conciliare gli interessi di parti e le singole opinioni.

- Allo stato attuale l’Esc riveste un compito di prestigio, se il Cesr lavora dal punto di vista pratico, il compito di consultazione riservato all’Esc potrebbe delegittimare parte del lavoro svolto. C’è da domandarsi se il Working Group che lavora a contatto con il Cesr non abbia più interessi a lavorare anche con l’esc onde non vedersi delegittimato da un parere negativo circa il lavoro svolto dall’Cesr.

- I ruoli sono ben attribuiti e l’opera di incastro denota un puzzle articolato, ma possibilmente longevo nel momento in cui funzioni, resta da considerare che proprio per mantenere un certo equilibrio e un organigramma vincolate su alcune decisioni del tipo: “non ci smentiamo da soli cadendo in contraddittorietà”, è altresì possibile che determinate questioni vengano decise senza l’unanimità ingenerando malumori e ripicche applicate a successivi lavori, quasi a titolo di compensazione. E’ cioè possibile che il metodo Lamfallussy resti vittima della sua stessa autonomia decisionale, specie se dovesse venire meno il meccanismo di trasparenza o il Parlamento esercitasse un controllo eccessivo sui lavori svolti dai due Comitati.

E’ intorno all’autonoma dei Comitati e alla loro reale importanza nel meccanismo decisionale che si gioca la riuscita o meno del processo propositivo e deliberativo, se saranno realmente posti nella condizioni di agire per il benessere dell’U.E. il metodo Lamfallussy si rivelerà una pregiata risorsa frutto di un lavoro di gruppo che ha saputo conciliare, in un meccanismo ortodosso e complesso, i vari interessi, strumentalizzandoli per benessere comune di cui l’U.E. certamente nella sua componente regolamentare a livello finanziario necessita enormemente. Non dimentichiamo che la certezza e l’efficienza sono prerogative indispensabili per garantire quella competitività di cui l’U.E. dovrà essere portatrice in ogni sua espressione.

In sostanza c’è da sottolineare che il Comitato di Lamfallussy ha lavorato veramente bene e con coerenza, denotando una volontà che ci onora come europei dei risultati raggiunti. La speranza è che l’applicazione pratica sia all’altezza della volontà di cui ha, con impegno, creato il meccanismo.

Un ringraziamento speciale al Professor Renzo Costi per essere stato il mio relatore durante la tesi di laurea in Diritto dei Mercati Finanziari con titolo: L’attività di collocamento dei prodotti finanziari.