BRRD e gestione delle crisi bancarie in Italia negli anni 2015 e 2017

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

 

1. Introduzione

Il dissesto della banca d’affari Lehman Brothers negli Stati Uniti e di altri intermediari di rilevanti dimensioni in alcuni paesi europei, quale conseguenza della crisi finanziaria globale, ha reso manifesta la sostanziale inadeguatezza delle ordinarie procedure di insolvenza a evitare il propagarsi del contagio, specie nel caso di banche operanti in più giurisdizioni. L’impossibilità  di gestire le potenziali ripercussioni sistemiche di una banca “too big to fail” con le ordinarie procedure concorsuali ha indotto le Autorità  a intervenire mediante l’erogazione di ingenti risorse pubbliche, con la conseguenza di far ricadere il costo dei fallimenti sui contribuenti[1].

Tale soluzione è divenuta in seguito impraticabile per molteplici ragioni. Anzitutto, l’onere dei salvataggi bancari, oltre che ricadere sui contribuenti, compromette l’equilibrio dei conti pubblici. In secondo luogo, il sostegno pubblico distorce le regole della concorrenza e finisce per premiare quegli operatori che non hanno fatto buon uso delle risorse loro affidate dai risparmiatori. Infine, l’utilizzo di risorse pubbliche incoraggia comportamenti di moral hazard da parte del management e degli azionisti, incentivati ad assumere rischi eccessivi nell’assunto che un’eventuale crisi sarebbe fronteggiata con un intervento dello Stato[2].

Nell’ottobre 2011 il Financial Stability Board (FSB) propose una serie di principi, denominati “Key Attributes Effective Resolution Regimes for Financial Institutions”, approvati dai leader del G20 riuniti a Cannes nel novembre dello stesso anno, per gestire in modo ordinato la crisi di una banca di rilevanza sistemica a livello globale (Systemically Important Financial Institutions, G-SIFIs) senza esporre i contribuenti a ingenti perdite derivanti dalle operazioni di salvataggio pubblico (bail-out).

Con la pubblicazione dei principi in materia di risoluzione delle crisi bancarie si afferma l’assunto che le banche devono essere sottoposte a liquidazione e/o risoluzione senza che la stabilità  finanziaria ed economica del sistema sia posta in pericolo e senza che il costo del salvataggio debba gravare sul bilancio dello Stato. Corollario di questo principio è che la procedura di risoluzione debba essere finanziata in primo luogo da soggetti privati (azionisti, creditori, fondi mutualistici alimentati da risorse private, ecc.) e, solo in via eventuale e residuale, da capitali pubblici[3].

In attuazione dei suddetti principi, nel 2014 le Istituzioni comunitarie hanno approvato due importanti provvedimenti legislativi: la Direttiva 2014/59/UE (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), che istituisce un quadro armonizzato a livello europeo in tema di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento[4], e il Regolamento (UE) 806/2014 che – per i soli partecipanti al Single Supervisory Mechanism – fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e le imprese di investimento nell’ambito del Meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM)[5] e del Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund, SRF)[6]. Le norme primarie sono state completate da norme attuative (Regulatory Technical Standards e Implementing Technical Standards), emanate dalla Commissione europea su proposta dell’EBA.

La Direttiva BRRD è entrata in vigore dal 1° gennaio 2015, con l’eccezione della parte relativa al bail– in che è operativa dal 1° gennaio 2016. La nuova disciplina, che si applica a tutti i paesi dell’UE, è fortemente innovativa, avendo introdotto un nuovo sistema di regole e strumenti per la gestione delle crisi e attribuito ampi poteri alle Autorità  di risoluzione per l’attivazione dei suddetti strumenti. Obiettivo principale della Direttiva è quello di evitare liquidazioni disordinate, che amplifichino gli effetti e i costi della crisi, dotando l’Autorità  di risoluzione di una pluralità  di strumenti per gestire in maniera ordinata eventuali situazioni di dissesto, non solo in seguito al loro manifestarsi, ma anche in via preventiva o ai primi segnali di difficoltà .

L’introduzione di regole comuni per la gestione delle crisi bancarie ha segnato il passaggio dal principio del rimborso pubblico dei creditori della banca in difficoltà  (bail-out) a quello della condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori della banca (bail-in), “cercando così di rafforzare la disciplina del mercato e ridurre il ricorso al denaro dei contribuenti”[7]. L’affermazione di questo principio è la conseguenza del fatto che molti paesi europei hanno attuato misure di sostegno pubblico a favore delle banche duramente colpite dalla crisi finanziaria; misure che hanno comportato un costo elevato per i contribuenti. Secondo i dati diffusi dalla Commissione europea, nel periodo 2008-2014 sono stati concessi a banche in difficoltà  aiuti di Stato, in termini di apporti di capitale, per complessivi 800 miliardi di euro[8].

 

2. Il quadro di prevenzione, gestione e risoluzione delle crisi nell’UE

 

La BRRD distingue tre fasi, alle quali sono riconducibili specifiche misure di intervento, “comportanti l’applicazione di disposizioni via via più incisive”[9]: la fase preparatoria o della pianificazione per evitare che fallimenti disordinati possano generare diffusi episodi di instabilità  finanziaria; la fase dell’intervento “precoce” per ridurre al minimo il rischio di insolvenza; la fase risolutiva della crisi per risanare o liquidare la banca in modo ordinato preservando le sue funzioni essenziali e limitando l’esposizione dei contribuenti alle perdite in caso di insolvenza.

 

2.1 La prevenzione delle crisi

 

Nel corso della fase preparatoria gli intermediari devono predisporre piani di risanamento (recovery plans), da attivare in caso di deterioramento significativo degli equilibri tecnici (patrimonio, redditività  e liquidità ), allo scopo di ripristinare la sostenibilità  economica di lungo periodo (long-term viability)[10]. Essi contengono quindi le misure idonee a far fronte a situazioni di tensione operativa o eventi di stress[11]. I piani di risanamento sono aggiornati annualmente e ogni volta che si verifichino cambiamenti significativi nella struttura o nell’attività  dell’intermediario; sono inoltre sottoposti all’approvazione dell’Autorità  di vigilanza la quale, ove riveli carenze sostanziali, può chiedere al management della banca di apportarvi modifiche e/o integrazioni[12]. Secondo quanto specificato dalla Sezione A dell’allegato alla BRRD, il recovery plan deve contenere una serie di informazioni, tra cui: la sintesi degli elementi fondamentali del piano; l’individuazione delle funzioni essenziali; l’indicazione delle misure necessarie a fronteggiare o rimuovere gli impedimenti alla risolvibilità ; una descrizione circostanziata delle procedure per determinare il valore e la commerciabilità  delle linee di business principali, delle operazioni e delle attività  dell’ente; la descrizione dei dispositivi e delle misure per conservare o ripristinare i fondi propri, per ridurre il rischio, la leva finanziaria, per ristrutturare le passività  e le linee di business. Si esclude tassativamente che il piano possa contemplare il ricorso al sostegno finanziario pubblico.

In presenza di gruppi, il compito di elaborare recovery plans è attribuito della capogruppo, che ne deve assicurare il coordinamento e la coerenza con quelli eventualmente predisposti per le filiazioni.

I piani di risanamento possono prevedere anche forme di sostegno all’interno del gruppo, vale a dire il supporto che le società  del gruppo possono concedersi reciprocamente (prestiti, garanzie, aumenti di capitale, ecc.), per facilitare il superamento delle difficoltà  che dovessero interessare la capogruppo o le singole componenti. Affinché queste misure di sostegno trovino concreta attuazione, la Direttiva prevede che le società  a ciò interessate sottoscrivano accordi di supporto finanziario infragruppo; accordi soggetti all’autorizzazione dell’Autorità  di vigilanza e all’approvazione delle assemblee degli azionisti di ciascuna società  che partecipa all’accordo. La Direttiva prevede altresì che l’Autorità  di vigilanza della società  trasferente possa proibire o restringere il trasferimento di attività , qualora ciò sia ritenuto necessario per salvaguardare la solvibilità  e la liquidità  della società  trasferente o la stabilità  finanziaria.

Ciascun piano di risanamento deve inoltre includere un set di indicatori, definito dalla banca e concordato con l’Autorità  di vigilanza, che identifichino il momento in cui attivare le azioni indicate nel piano per il superamento della crisi. Tali indicatori possono avere natura quantitativa o qualitativa e devono essere facilmente monitorati. La struttura degli indicatori deve essere adattata al modello di business e alla strategia aziendale, adeguata alle dimensioni e alla complessità  operativa, integrata nella governance dell’ente e nell’ambito delle procedure di escalation e decisionali[13].

L”˜attività  preparatoria della risoluzione prevede lo sviluppo, a cura dell’Autorità  di risoluzione, in collaborazione con l’Autorità  di vigilanza, di un piano di risoluzione (resolution plan), sulla base delle informazioni fornite dall’ente vigilato. Il piano delinea le azioni che l’Autorità  competente dovrà  intraprendere tempestivamente nell’ipotesi che l’intermediario versi in uno stato di crisi irreversibile e si renda necessaria la sua ristrutturazione o la sua liquidazione ordinata. Come indicato dalla Sezione B dell’allegato alla BRRD, le Autorità  di risoluzione possono chiedere agli intermediari, ai fini della preparazione e del mantenimento dei piani di risoluzione, di fornire informazioni in merito, tra l’altro, alla struttura organizzativa, all’assetto proprietario, alle operazioni essenziali e alle linee di business principali, alle componenti delle passività , alle procedure necessarie per stabilire a chi l’ente abbia ceduto garanzie reali, alle esposizioni fuori bilancio, alle controparti principali o più critiche, alle possibili fonti di liquidità  a sostegno della risoluzione. La Direttiva vieta tassativamente che il piano preveda il ricorso al sostegno finanziario pubblico; possono, invece, essere contemplate facilitazioni da parte della banca centrale, a patto che vengano individuate le attività  da costituire in garanzia.

I resolution plans vanno aggiornati annualmente ovvero in seguito a cambiamenti nella struttura giuridica e organizzativa, nell’attività  o nella condizione finanziaria dell’intermediario tali da incidere sull’efficacia del piano.

Nell’ambito dei piani di risoluzione particolare rilievo assume la c.d. resolvability delle banche in caso di insolvenza, ossia la capacità  di realizzare in modo fattibile e credibile una ristrutturazione o una liquidazione ordinata di un intermediario, prescindendo dall’utilizzo di misure di sostegno finanziario pubblico straordinario o del fondo di risoluzione, da un’assistenza di liquidità  di emergenza fornita dalla banca centrale e da un’assistenza di liquidità  da parte della banca centrale previa costituzione di adeguate garanzie. A tal fine, la Direttiva richiede all’Autorità  di risoluzione di identificare i fattori che incidono sulla risolvibilità  della banca (o del gruppo) e di individuare le azioni per migliorarla, prendendo in considerazione gli elementi indicati nella Sezione C dell’allegato alla Direttiva, cui per brevità  si fa rinvio.

Per i gruppi bancari, la Direttiva stabilisce che il piano deve essere redatto nell’ambito dei collegi di risoluzione[14]. Più precisamente, l’Autorità  di risoluzione dello Stato membro in cui ha sede l’Autorità  di vigilanza su base consolidata e le Autorità  di risoluzione delle filiazioni sono incaricate di svolgere, tra gli altri, i seguenti compiti: redigere i piani di risoluzione di gruppo; valutare la possibilità  di risoluzione del gruppo; determinare misure volte ad affrontare o rimuovere gli ostacoli alla risoluzione; definire i requisiti minimi di fondi propri e passività  ammissibili (cfr. infra); predisporre e approvare i programmi di risoluzione[15].

Muovendo dai lavori svolti in seno al FSB, il regime europeo individua due strategie di risoluzione dei gruppi bancari: Single Point of Entry (SPE) e Multiple of Entry (MPE). Nell’approccio SPE l’Autorità  competente si occupa dell’intero processo di risoluzione, e tutte le perdite vengono assorbite dalla holding al vertice della catena societaria, evitando il coinvolgimento delle società  operative stabilite in altri Stati membri. Nell’approccio MPE è previsto, invece, il coinvolgimento di diverse Autorità , e le perdite vengono assorbite dalla capogruppo e dalle singole componenti del gruppo[16].

 

2.2 Le misure di intervento “precoce”

 

Il legislatore europeo ha attribuito alle Autorità  di vigilanza il potere di intervento nella fase iniziale della crisi, “con l’intento di prevenire il suo aggravarsi e assicurare il pieno recupero dell’ente dalla situazione di difficoltà  riscontrata, ma non ancora conclamata”[17].

Ai primi segnali di deterioramento delle condizioni finanziarie o patrimoniali, le Autorità  di vigilanza possono infatti adottare provvedimenti di intervento precoce (early intervention), che sono graduati in funzione della gravità  della situazione di dissesto (dalla richiesta agli organi della banca di assumere iniziative per aumentare il patrimonio aziendale o attuare una o più delle misure previste nel piano di risanamento alla richiesta di sostituzione di uno o più amministratori ritenuti inidonei a ricoprire la carica o di cambiamenti alla strategia di business e alla struttura operativa della banca, all’avvio di contatti diretti con potenziali acquirenti, in previsione della risoluzione dell’intermediario). In presenza di un degrado significativo della complessiva situazione tecnica o di gravi violazioni di disposizioni legislative, regolamentari o statutarie, e se le misure correttive sopraindicate non siano state sufficienti, l’Autorità  di vigilanza può richiedere la rimozione dell’intero management e la nomina di nuovi amministratori.

Qualora anche queste ultime misure non risultino sufficienti a normalizzare la situazione, l’Autorità  di vigilanza può nominare uno o più amministratori temporanei (temporary administrator)[18], con poteri di sostituzione o anche solo di affiancamento al management esistente. La funzione dell’amministratore temporaneo è quella di accertare l’effettiva situazione finanziaria dell’intermediario e di gestirne l’attività , con l’obiettivo di ristabilirne l’equilibrio e la sana e prudente gestione. I limiti e il ruolo del temporary administrator sono stabiliti dall’Autorità  di vigilanza la quale può richiedere che determinati atti siano soggetti al suo preventivo consenso. La durata massima del mandato è di un anno, prorogabile in casi eccezionali.

 

2.3 Gli strumenti di risoluzione (resolutions tools)

 

Si fa presente preliminarmente che il termine “risoluzione” (resolution) esprime un concetto giuridico nuovo per l’ordinamento italiano. Il termine “resolution” indica un modo di gestire le situazioni di insolvenza bancaria alternativo sia alla liquidazione atomistica sia al salvataggio pubblico (bail-out). Nell’ambito della disciplina introdotta dalla BRRD la risoluzione è intesa come un processo di ristrutturazione e riorganizzazione della banca in dissesto che si distingue nettamente dalla liquidazione atomistica dei cespiti aziendali: essa tende, infatti, ad evitare la liquidazione dell’intermediario, “quando gli effetti di quest’ultima risultano potenzialmente pregiudizievoli per la continuità  delle funzioni essenziali della banca o per la stabilità  finanziaria”[19] nel suo complesso.

In caso di dissesto o rischio di dissesto, le Autorità  di risoluzione devono valutare se è possibile attivare la procedura ordinaria di insolvenza (la liquidazione coatta amministrativa nel nostro ordinamento) o se è invece necessario, nell’interesse pubblico della stabilità  finanziaria, avviare la procedura di risoluzione, allo scopo di: i) assicurare la continuità  delle funzioni essenziali dell’intermediario, quali i servizi di pagamento; ii) evitare significativi effetti negativi sulla stabilità  finanziaria, prevenendo il contagio anche alle infrastrutture di mercato; iii) ridurre al minimo gli oneri a carico dei contribuenti; iv) proteggere i depositanti e gli investitori. Tali obiettivi sono tutti posti sullo stesso livello e la scelta dell’Autorità  di risoluzione ricade solo sugli strumenti da attivare per il perseguimento degli obiettivi che, caso per caso, assumono maggiore rilievo.

I principi cardine a cui si ispira la resolution per il raggiungimento dei suddetti obiettivi sono essenzialmente due: 1) le perdite dell’intermediario devono essere sopportate dagli investitori. Esse devono quindi essere, prioritariamente, allocate sugli azionisti e, in seconda battuta, sui creditori seguendo l’ordine previsto dalla gerarchia fallimentare; 2) nessuno degli investitori e dei creditori deve ricevere pregiudizio dalla risoluzione. In altri termini, i creditori non devono subire perdite superiori a quelle che avrebbero sopportato nella procedura di insolvenza ordinaria (c.d. no creditor worse off principle)[20].

L’avvio della procedura di risoluzione è subordinato a una valutazione tecnica condotta dall’Autorità  di vigilanza[21], sentita l’Autorità  di risoluzione, con riferimento alla sussistenza dei seguenti presupposti (triggers):

• la banca è in dissesto (failing) o a rischio di dissesto (likely to fail): l’intermediario versa in tali condizioni quando, ad esempio, le attività  sono o potranno essere inferiori alle passività  oppure quando non è o non sarà  in grado di rimborsare i propri debiti e altre passività  alla scadenza;
• il dissesto non può essere evitato con soluzioni di mercato (ad esempio, operazioni di acquisizione da parte di altri intermediari) o di vigilanza (ad esempio, la rimozione dell’Organo di amministrazione e dell’alta dirigenza);
• la risoluzione è necessaria nell’interesse pubblico, in quanto la liquidazione non permetterebbe di salvaguardare la stabilità  sistemica, proteggere depositanti e clienti, assicurare la continuità  di servizi e funzioni essenziali.

 

Quando queste condizioni si verificano, occorre decidere se avviare una procedura di liquidazione oppure far ricorso alla risoluzione. Prima di assumere tale decisione, l’Autorità  di risoluzione può esercitare il potere di riduzione del valore e di conversione di azioni e di altri strumenti di capitale (c.d. write-down), quando né un’azione di vigilanza né un intervento privato potrebbero evitare il dissesto in tempi ragionevoli e sempre che questa misura potrebbe rimediare allo stato di crisi. Quando, invece, il write–down non è possibile oppure non è risolutivo perché la crisi non può essere risolta soltanto con gli strumenti di capitale, la banca viene sottoposta a risoluzione se sussiste un public interest oppure alla procedura di liquidazione se tale interesse pubblico non sussiste.

 

L’attivazione degli strumenti di risoluzione deve essere comunque preceduta da una valutazione “equa, prudente e realistica” degli attivi e passivi di bilancio della banca da parte di una persona indipendente da qualsiasi autorità  pubblica, in base al principio del valore di mercato. Tale valutazione è finalizzata sia ad accertare l’esistenza dei presupposti oggettivi dell’azione di risoluzione sia ad indirizzarne il contenuto verso uno o più degli strumenti di resolution, individuando anche gli attivi e le passività  da separare e/o vendere. Laddove non fosse possibile individuare tempestivamente l’esperto indipendente, la valutazione dovrà  essere effettuata dall’Autorità  di risoluzione; in tale ipotesi, la valutazione resterà  provvisoria fino a quando non verrà  eseguita dall’esperto indipendente.

 

Riepilogando, il processo decisionale si svolge attraverso le seguenti fasi:

• l’Autorità  di vigilanza competente (la BCE per le banche significant e le Autorità  di supervisione nazionali per le banche less significant) dichiara che la banca è in dissesto o a rischio di dissesto;
• l’Autorità  di gestione competente (il Meccanismo di risoluzione unico o l’Autorità  di risoluzione nazionale) determina che non sussistono misure alternative che consentano di evitare il dissesto in tempi ragionevoli.

 

Quando entrambe le condizioni ricorrono, l’Autorità  di gestione della crisi competente:

• esegue un “write–down, ove ciò sia sufficiente a rimediare allo stato di dissesto o di rischio di dissesto;
• se un write-down non è possibile o non è sufficiente, l’Autorità  decide se: i) aprire la risoluzione, quando questa è necessaria per proteggere l’interesse pubblico alla stabilità  finanziaria e l’assoggettamento della banca a liquidazione non consentirebbe di realizzare questi obiettivi nella stessa misura; ii) apre la liquidazione in tutti gli altri casi[22].

 

In caso di apertura della procedura di risoluzione, possono essere utilizzati, singolarmente o in combinazione tra loro, i seguenti strumenti, ferma restando la possibilità  per gli Stati membri di far ricorso ad altre soluzioni contemplate dal diritto nazionale:

1. trasferimento temporaneo dei rapporti della banca in risoluzione a una banca-ponte (bridge bank), senza ottenere il consenso degli azionisti dell’ente soggetto al regime di risoluzione[23];
2. separazione degli attivi buoni dagli attivi deteriorati appostati nel bilancio di una banca in crisi e successivo trasferimento di questi ultimi a una o più società  veicolo (bad bank)[24];
3. vendita dell’attività  d’impresa (sale of business), ossia la cessione a terzi (esclusa la banca ponte) di azioni o altri titoli di proprietà  della banca, senza necessità  di ottenere il consenso degli azionisti dell’ente soggetto a risoluzione[25];
4. bail–in (letteralmente salvataggio interno), ossia svalutare azioni e crediti e convertirli in azioni per assorbire le perdite e ricapitalizzare la banca in difficoltà  o un nuovo organismo che ne continui le funzioni essenziali.

Mentre le prime tre misure comportano il venir meno della banca come entità  giuridica e la sua ristrutturazione in modo da minimizzare le ricadute negative sugli stakeholders (gone concern solutions), la quarta è rivolta anzitutto a preservare la banca insolvente come soggetto giuridico autonomo (going concern solutions)[26]. Il panorama degli strumenti a disposizione delle Autorità  per la risoluzione di una banca insolvente è arricchito dalla presenza di sostegni finanziari pubblici, in situazioni eccezionali di crisi sistemica, al ricorrere di specifiche condizioni e nel rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato (cfr. infra).

 

Gli strumenti di risoluzione (resolution tools)

Going concern (interventi per preservare la banca insolvente come soggetto giuridico autonomo)	Bail-in
Gone concern (interventi che comportano il venir meno della banca come entità  giuridica e sua ristrutturazione attraverso la cessione)	Banca-ponte (bridge-bank) Separazione di attività  (bad bank-good bank separation) Vendita dell’attività  di impresa (sale of business)
Strumenti pubblici di stabilizzazione	Sostegno con capitale pubblico Acquisizione temporanea della proprietà  della banca insolvente

 

Il bail-in (o debt write down tool) – un istituto giuridico non contemplato dalla legislazione nazionale – costituisce il principale elemento di novità  introdotto dal nuovo sistema di gestione delle crisi bancarie. Esso consiste nella cancellazione degli strumenti di capitale e nella cancellazione (haircut) o conversione in capitale di tutti o parte dei debiti non garantiti dalla banca in difficoltà , senza una formale dichiarazione di insolvenza e per evitare la chiusura della banca. L’obiettivo principale del bail–in è quindi quello di ripristinare l’ordinaria dotazione patrimoniale dell’intermediario per consentirgli di continuare ad operare e offrire i servizi ritenuti essenziali per la collettività .

Distinto ma strettamente collegato al bail–in è il potere di svalutazione e di conversione degli strumenti di capitale attribuito all’Autorità  di risoluzione, al verificarsi di una o più delle seguenti circostanze:

• sono state accertate le condizioni per la risoluzione, ma nessuna azione è stata adottata;
• il mancato esercizio del potere determinerebbe l’insostenibilità  economica della banca (o del gruppo);
• la banca richieda un sostegno finanziario straordinario pubblico.

 

La Direttiva BRRD stabilisce l’ordine di priorità  per l’esercizio del potere di svalutazione o conversione degli strumenti di capitale, analogamente a quanto avviene nella procedura ordinaria di insolvenza: in primis vengono annullati gli elementi di capitale primario di classe 1; successivamente, vengono annullati o convertiti in capitale primario gli altri strumenti.

Al fine di assicurare che, in caso di risoluzione, un intermediario disponga di risorse in grado di assorbire le perdite e ricostituire il capitale, la BRRD prevede un requisito minimo di fondi propri e altre passività  soggette a bail–in (Minimun Requirement for Own Funds and Eligible Liabilities, MREL), espresso dal rapporto tra l’ammontare di fondi propri e passività  ammissibili sul totale di passività  e fondi propri.

 

Laddove il bail-in sia orientato alla ricapitalizzazione della banca in difficoltà , il framework europeo prevede che esso sia accompagnato da un piano di riorganizzazione aziendale volto a ripristinare condizioni di sostenibilità  a lungo termine, che deve essere sottoposto all’approvazione dell’Autorità  di risoluzione.

 

Il bail-in si applica seguendo una gerarchia (pecking order) la cui logica prevede che le perdite siano allocate in primo luogo sugli azionisti, riducendo o azzerando il valore delle loro azioni, e, a seguire, su alcune categorie di creditori, le cui attività  possono essere trasformate in azioni e/o ridotte nel valore, ove l’azzeramento del valore delle azioni si riveli insufficiente a coprire le perdite. Nello specifico, l’ordine di priorità  è il seguente: gli azionisti; i detentori di altri titoli di capitale; gli altri creditori subordinati; i creditori chirografari; le persone fisiche e le PMI titolari di depositi per l’importo eccedente i 100.000 euro; il fondo di garanzia dei depositi, che contribuisce al bail–in al posto dei depositanti protetti.

 

Si soggiunge, per completezza, che il 7 dicembre scorso è stata approvata la Direttiva 2017/2399 che modifica la BRRD, introducendo una categoria di obbligazioni (non-preferred debt instruments) destinata all’assorbimento delle perdite prima degli obbligazionisti ordinari e subito dopo gli strumenti finanziari subordinati[27].

 

Gerarchia del bail-in

Azioni e altri strumenti finanziari assimilati al capitale (ad esempio, azioni di risparmio e obbligazioni convertibili)

Obbligazioni subordinate

Non preferred debt instruments

Obbligazioni senior (ad esempio, obbligazioni bancarie non garantite)

Depositi superiori a 100.000 euro delle persone fisiche e delle PMI per la parte eccedente i 100.000 euro

Fondo di garanzia dei depositanti che contribuisce al bail-in al posto dei depositanti protetti

Sono completamente esclusi dall’ambito di applicazione e non possono quindi essere né svalutati né convertiti in capitale: i depositi protetti fino all’ammontare di 100.000 euro; le passività  garantite, inclusi i covered bonds e gli altri strumenti garantiti; le passività  derivanti dalla detenzione di beni della clientela o in virtù di una relazione fiduciaria; le passività  interbancarie (ad esclusione dei rapporti infragruppo) con durata originaria inferiore a 7 giorni; le passività  derivanti dalla partecipazione ai sistemi di pagamento con una durata residua inferiore a 7 giorni; i debiti verso dipendenti, i debiti commerciali e quelli fiscali purché privilegiati dalla normativa fallimentare.

 

Passività  escluse dal bail-in

Depositi fino a 100.000 euro delle persone fisiche e delle PMI

Passività  garantite, inclusi i covered bonds e altri strumenti garantiti

Passività  derivanti dalla detenzione di beni della clientela

Passività  interbancarie (eccetto i rapporti infragruppo) con durata inferiore a 7 giorni

Passività  derivanti dalla partecipazione ai sistemi di pagamento con durata residua inferiore a 7 giorni

Debiti verso dipendenti, debiti commerciali e debiti fiscali

 

 

Tuttavia, in circostanze eccezionali, le Autorità  possono discrezionalmente escludere ulteriori passività . In tal caso, le perdite non assorbite dai creditori esclusi in via discrezionale possono essere trasferite al fondo di risoluzione, che può intervenire nella misura massima del 5 per cento del totale del passivo, purché sia stato applicato un bail–in minimo pari all’8 per cento delle passività  totali.

3. Gli strumenti di stabilizzazione pubblica

 

La Direttiva contempla espressamente la possibilità  di ricorrere a un intervento pubblico straordinario per la risoluzione di una banca insolvente, al verificarsi di specifiche condizioni e nel rispetto delle regole e delle procedure comunitarie in tema di aiuti di Stato[28]. La finalità  del sostegno pubblico (public backstop) è quella di evitare che la crisi dell’intermediario in difficoltà  assuma connotazioni sistemiche e quindi avere gravi ripercussioni sul funzionamento dell’intero sistema finanziario. Gli strumenti pubblici di risoluzione, che consistono nel supporto con capitale pubblico e nell’acquisizione temporanea della proprietà  della banca insolvente, possono essere attivati al ricorrere di una delle seguenti condizioni:

• l’applicazione degli altri strumenti non risulta sufficiente a evitare conseguenze negative sulla stabilità  finanziaria;
• il governo e l’Autorità  di risoluzione ritengono che gli altri strumenti non consentono una protezione sufficiente dell’interesse pubblico qualora la banca in risoluzione abbia già  fruito di un supporto straordinario di liquidità  da parte della banca centrale;
• il governo, previa consultazione con l’Autorità  di risoluzione e l’Autorità  di vigilanza, ritiene l’applicazione degli altri strumenti non sufficiente a tutelare l’interesse pubblico qualora l’intermediario abbia già  fruito di sostegno pubblico.

 

Il ricorso agli strumenti pubblici è comunque condizionato alla copertura delle perdite e alla ricapitalizzazione della banca in crisi da parte degli azionisti e degli altri creditori per un importo non superiore all’8 per cento delle passività  totali della banca.

Una particolare fattispecie di intervento pubblico disciplinata dalla Direttiva è la c.d. “ricapitalizzazione precauzionale” (precautionary recapitalisation), che consiste nella sottoscrizione di capitale o nell’acquisto di strumenti di capitale da parte dello Stato in una banca solvibile. Tale forma di intervento pubblico è ammessa in presenza di un’esigenza di rafforzamento patrimoniale derivante da uno scenario avverso di prove di stress, per rimediare a una grave perturbazione dell’economia di uno Stato e per preservare la stabilità  finanziaria. Tale misura trova giustificazione nella circostanza che una banca, anche se solvibile, può essere percepita come eccessivamente rischiosa dai mercati in condizioni di stress, circostanza che potrebbe portare a un peggioramento della sua situazione tecnica e quindi all’insolvenza[29].

La ricapitalizzazione precauzionale può essere attuata se sono soddisfatte le seguenti ulteriori condizioni: i) deve indirizzarsi solo a banche non da sottoporre a risoluzione o liquidazione; ii) deve avere natura temporanea; iii) non può essere utilizzata per ripianare perdite, attuali o attese; iv) prima di richiedere l’intervento pubblico l’intermediario deve aver tentato senza successo di raccogliere le risorse necessarie sul mercato; v) l’intervento deve essere approvato dalla Commissione europea, la quale richiede alla banca la presentazione di un piano di ristrutturazione. Infine, le misure di ricapitalizzazione precauzionale hanno carattere straordinario, sono subordinate all’approvazione della Commissione nell’ambito della disciplina sugli aiuti di Stato e sono accompagnate dal burden sharing.

 

4. Il finanziamento della risoluzione

Muovendo dalla convinzione che il sostegno pubblico per la risoluzione delle crisi bancarie, cui si era fatto ampio ricorso durante la crisi finanziaria, non dovesse più ripetersi, la BRRD ha introdotto un meccanismo di finanziamento della risoluzione a carico del sistema bancario, mediante fondi di risoluzione nazionali (bank resolution funds) alimentati ex ante dalle banche, che dovranno confluire in un Fondo unico nel corso degli anni. La Direttiva prevede quindi un sistema di finanziamento della risoluzione che si articola fra la ripartizione delle perdite a carico degli azionisti e dei creditori della banca insolvente e l’utilizzo dei fondi di risoluzione finanziati dal sistema bancario[30].

La Direttiva stabilisce un ordine di priorità  nel finanziamento della risoluzione: le perdite o le altre spese sostenute in relazione all’applicazione dei resolution tools devono essere in primis sopportate dagli azionisti e dai creditori della banca in risoluzione, mentre gli interventi di risoluzione devono essere attivati solo dopo l’utilizzo delle risorse di azionisti e creditori.

La BRRD ha istituito un sistema europeo dei meccanismi di finanziamento che è composto di tre elementi fondamentali: i meccanismi di finanziamento nazionali; i prestiti fra meccanismi di finanziamento nazionali; la messa in comune dei meccanismi di finanziamento in caso di risoluzione dei gruppi cross-border.

Il framework europeo stabilisce che il meccanismo di finanziamento nazionale debba disporre di risorse finanziarie pari ad almeno l’1 per cento dei depositi protetti di tutte le banche autorizzate sul territorio nazionale, da raggiungere entro la fine del 2024. Il fondo è alimentato con il versamento di contribuzioni ordinarie annuali da parte delle banche a decorrere dal 2015. Una quota (fino al 30 per cento) dei mezzi finanziari può essere costituita da impegni irrevocabili di pagamento garantiti da attività  a basso rischio, liberi da diritti di terzi e destinati esclusivamente all’utilizzo da parte delle Autorità  di risoluzione.

Le contribuzioni sono calcolate in percentuale dell’ammontare delle passività  di ciascuna banca, al netto dei fondi propri e dei depositi protetti, rispetto alle passività  aggregate, al netto dei fondi propri e dei depositi protetti di tutte le banche autorizzate nello Stato membro. I contributi così determinati sono poi corretti in base al profilo di rischio di ciascun intermediario (risk based contribution).

Nel caso in cui le risorse versate ex ante non fossero sufficienti a finanziare la risoluzione, la Direttiva contempla la possibilità  di ricorrere a contribuzioni straordinarie ex post da parte delle banche. Se entrambe le contribuzioni si rivelano insufficienti, o qualora non vi sia disponibilità  di risorse per la componente ex post, è prevista la possibilità  di far ricorso a forme alternative di finanziamento, tramite la contrazione di prestiti presso banche, enti finanziari o altri soggetti.

Nell’escludere la possibilità  di utilizzare i fondi di risoluzione per banche in liquidazione secondo le ordinarie procedure di insolvenza, la BRRD stabilisce molteplici modalità  e forme tecniche attraverso cui detti fondi possono essere impiegati, tra cui il rilascio di garanzie a fronte di attività  e passività  della banca in risoluzione, delle sue filiazioni, di una banca-ponte o di un veicolo di gestione delle attività , la concessione di prestiti ai medesimi soggetti, l’acquisto di attività  della banca in risoluzione e l’erogazione di prestiti su base volontaria ad altri fondi di risoluzione. In ogni caso le risorse dei fondi non possono essere utilizzate direttamente per la copertura di perdite né per la ricapitalizzazione di una banca.

 

5. Il Meccanismo di stabilità  europeo

 

In caso di crisi bancarie di rilevanza sistemica, è possibile far ricorso al Meccanismo di stabilità  europeo (European Stability Mechanism, ESM), uno strumento finanziario permanente costituito da un fondo creato dagli Stati membri dell’area dell’euro, con l’obiettivo di fornire assistenza finanziaria ai partecipanti al fondo stesso. In origine il mandato dell’ESM era quello di concedere il sostegno agli Stati membri; un accordo del 20 giugno 2013 ha integrato il Trattato istitutivo dell’ESM prevedendo la possibilità  di effettuare operazioni dirette di ricapitalizzazione delle banche in difficoltà .

Il meccanismo finanziario in questione si configura dunque come un estremo rimedio per superare situazioni di instabilità , qualora tutti gli altri strumenti di intervento previsti dalla Direttiva non siano in grado di risolvere la crisi e prevenire effetti dannosi all’economia. La possibilità  di intervento dell’ESM è peraltro assoggettata a un rigoroso regime di condizionalità . Anzitutto è previsto un tetto massimo per interventi di ricapitalizzazione pari a 60 miliardi di euro; in secondo luogo, detti interventi sono condizionati al contributo dello Stato membro di appartenenza della banca in difficoltà ; in terzo luogo, l’intervento può essere attivato solo nei confronti di una banca significant la cui insolvenza possa compromettere la stabilità  del sistema finanziario in uno o più Stati membri; infine, è necessario che sia stato applicato il burden sharing, sia stato presentato un piano di ristrutturazione della banca, siano rispettate le regole in materia di aiuti di Stato[31].

 

6. L’applicazione della BRRD in Italia

La Direttiva BRRD è stata recepita nell’ordinamento nazionale con due atti legislativi, in forza della legge delega 114/2015: il d.lgs. 180/2015, che reca la disciplina in materia di predisposizione dei piani di risoluzione, avvio e chiusura delle procedure di risoluzione, adozione delle misure di risoluzione, gestione della crisi dei gruppi cross-border, poteri e funzioni dell’Autorità  di risoluzione nazionale e disciplina del fondo di risoluzione: il d.lgs. 181/2015, che apporta modifiche al Testo unico bancario per introdurre la disciplina dei piani di risanamento, del sostegno finanziario all’interno dei gruppi bancari, delle misure di intervento precoce; viene inoltre rivista la disciplina dell’amministrazione straordinaria e della liquidazione coatta amministrativa, al fine di adeguarla al nuovo quadro normativo europeo. Viene altresì modificato il Testo unico della finanza, con riguardo alle SIM mediante la previsione di opportuni rinvii alla disciplina prevista per le banche.

In attuazione della Direttiva BRRD, è stato inoltre emanato il d.lgs. 72/2015 che, nel recepire la Direttiva 2013/36/UE (c.d. CRD IV), ha indicato la Banca d’Italia come Autorità  di risoluzione nazionale, all’interno della quale è stata istituita l’Unità  di risoluzione e gestione delle crisi, che opera alle dirette dipendenze del Direttorio, incaricata di svolgere compiti istruttori e operativi del Meccanismo di risoluzione unico. La scelta è stata ribadita con la legge di delegazione europea n. 114/2015 che ha anche ridefinito l’ambito di applicazione della disciplina della risoluzione, disciplinato il coordinamento della procedura con l’amministrazione straordinaria e la liquidazione coatta amministrativa, attribuito alla Banca d’Italia i relativi poteri normativi e sanzionatori.

Sino all’emanazione del d.lgs. 181/2015 la disciplina delle crisi bancarie in Italia prevedeva sostanzialmente due tipi di intervento (amministrazione straordinaria e liquidazione coatta amministrativa)[32], il cui fine precipuo era il risanamento dell’azienda in dissesto e, ove si rivelasse inattuabile, quello della salvaguardia del patrimonio organizzativo dell’azienda stessa. Tali strumenti, ancorché numericamente limitati, presentavano il vantaggio della tempestività  degli interventi, giacché nel processo decisionale erano coinvolte sole due Autorità  pubbliche: la Banca d’Italia, che valutava il tipo di intervento da adottare per la soluzione della crisi, e formulava la relativa proposta, e il MEF che disponeva, tramite decreto, lo scioglimento degli organi aziendali e l’amministrazione straordinaria, ovvero la liquidazione coatta amministrativa e la revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività  bancaria[33].

 

Di fatto la soluzione alla crisi della banca è stata prevalentemente trovata attraverso operazioni di ricapitalizzazione o cessioni in blocco di attività  o passività  ad altro intermediario, di primario standing, che hanno consentito l’uscita ordinata dell’intermediario dal mercato e garantito la continuità  dei rapporti con la clientela. All’operazione di cessione si accompagnava talvolta l’erogazione di un finanziamento pubblico[34] alla banca cessionaria per la copertura della differenza negativa tra attività  cedute e passività  assunte. In altri casi le crisi sono state risolte, anche con il supporto di interventi dei fondi di garanzia[35], che hanno impedito l’emergere di perdite per i depositanti[36]. Il modello italiano di gestione delle crisi bancarie ha dato nel complesso buona prova di sé, anche nel contesto dell’ultima recessione. I dissesti hanno riguardato pochi intermediari di dimensioni piccole o medio-piccole, i depositanti non hanno subito perdite e il sostegno pubblico è stato di ammontare relativamente contenuto[37].

Gli strumenti e le soluzioni previsti dal nostro ordinamento per la risoluzione delle crisi bancarie “non sono, tuttavia, immuni da difetti”. Essi possono, infatti, favorire il moral hazard in quanto contribuiscono a ingenerare la certezza che, attraverso l’intervento di altri intermediari o di fondi garanzia, un salvataggio della banca in crisi fosse sempre possibile[38]. Non solo. Nei periodi di prolungata crisi economica e finanziaria si affievolisce o viene meno l’interesse degli intermediari di accrescere le dimensioni aziendali, attraverso l’acquisizione di nuovi sportelli bancari.

La doppia recessione, conseguente alla crisi finanziaria globale e alla crisi dei debiti sovrani, e l’inasprimento dei requisiti prudenziali hanno reso difficilmente praticabili operazioni di aggregazione aziendale. Inoltre, la posizione assunta dalla Commissione europea in materia di aiuti di Stato esclude, a fini preventivi e di ordinata gestione delle crisi, l’utilizzo dei sistemi di garanzia dei depositi, ancorché essi siano finanziati con risorse private e autonomamente gestiti dagli intermediari[39]. Come sottolineato, “non vi è motivo per considerare come impropri aiuti di stato iniziative che contribuiscono a correggere fallimenti del mercato senza ledere la concorrenza”[40].

In Italia la crisi bancaria si è manifestata con molto ritardo rispetto alle corrispondenti insolvenze bancarie verificatesi in altri paesi europei e nel resto del mondo. Tale ritardo appare essenzialmente riconducibile alla circostanza che le banche italiane avevano – e hanno tuttora – una vocazione prevalentemente commerciale piuttosto che finanziaria. Sta di fatto che la crisi delle banche italiane si è sviluppata nel momento in cui è venuta meno la possibilità  di attivare le procedure di risoluzione previste dall’ordinamento nazionale ed è emersa, per contro, la necessità  di applicare la disciplina europea. Emblematici a tal riguardo sono gli episodi di crisi che hanno interessato, tra il 2015 e il 2017, quattro banche regionali, due banche venete e MPS[41].

 

• La crisi delle quattro banche locali

 

Il primo caso di applicazione delle nuove regole in materia di gestione delle crisi bancarie è quello delle quattro banche locali (Cassa di Risparmio di Ferrara, Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti, Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio e Banca Marche), che detenevano nel complesso l’1 per cento dei depositi del sistema bancario.

Si fa presente in via preliminare che per tutte e quattro le banche, una volta riscontrata l’impossibilità  di giungere a una soluzione della crisi attraverso operazioni di ricapitalizzazione ovvero aggregazioni con altri intermediari, è stata valutata la possibilità  di un intervento del FITD “che avrebbe potuto consentire di superare le crisi minimizzando o evitando i sacrifici per i creditori”[42]. Tale strada è risultata però impercorribile, in quanto la Commissione europea ha ritenuto l’intervento del FITD incompatibile con la normativa europea in materia di aiuti di Stato e di risoluzione delle crisi bancarie[43].

Nell’autunno del 2015 la situazione tecnica delle quattro banche è peggiorata ulteriormente, specie con riguardo ai profili di liquidità . Rinviare l’attivazione delle misure necessarie alla risoluzione delle crisi avrebbe potuto comportare il blocco operativo delle banche, la loro disgregazione e la cessazione dei rapporti con la clientela, con ripercussioni negativi sul tessuto produttivo e sociale e sui livelli occupazionali. In tale prospettiva, il 22 novembre 2015, a distanza di pochi giorni dal recepimento della BRRD in Italia, è avviata dalla Banca d’Italia, con provvedimenti approvati dal Ministro dell’economia e delle finanze, la procedura di risoluzione delle suddette banche, già  in amministrazione straordinaria, applicando il burden sharing. L’intervento di risoluzione non ha richiesto l’applicazione della procedura del bai-in, poiché la legge delega 114/2015, all’art. 8, comma 1, lettera b), prevedeva che il bail-in si applicasse dal 1° gennaio 2016.

La risoluzione è stata attuata secondo un programma che ha previsto i seguenti passaggi:

• creazione di quattro banche-ponte in cui sono confluite tutte le attività  sane per assicurare la continuità  dei servizi essenziali;
• costituzione di un’unica bad bank, priva di licenza bancaria, alla quale le banche-ponte hanno ceduto i prestiti in sofferenza delle quattro banche originarie, con l’obiettivo massimizzarne il valore di recupero;
• intervento del Fondo di risoluzione con un esborso di 3,640 miliardi di euro, di cui 1,7 miliardi a copertura delle perdite delle banche originarie, 1,8 miliardi per capitalizzare le banche-ponte e 140 mila euro per dotare la bad bank del capitale necessario ad operare[44].

La soluzione adottata, ritenuta dalla Commissione europea in linea con la disciplina sugli aiuti di Stato, ha consentito di: i) preservare la continuità  delle funzioni essenziali; ii) tutelare i depositanti e la clientela; iii) valorizzare le componenti positive delle banche; iv) non gravare sui contribuenti.

Il 30 dicembre 2015 la Banca d’Italia, quale Autorità  di risoluzione nazionale, ha avviato la procedura di vendita delle quattro banche-ponte. L’operazione si è concretizzata in due momenti: i) il 10 maggio 2017 con la cessione a UBI Banca di Nuova Banca delle Marche, Nuova Banca dell’Etruria e del Lazio e Nuova Cassa di Risparmio di Chieti; e ii) il 30 giugno 2017 con la cessione alla Banca Popolare dell’Emilia Romagna di Nuova Cassa di Risparmio di Ferrara. La vendita delle banche-ponte è avvenuta a un prezzo simbolico di un euro, previo aumento di capitale e rilascio di garanzie da parte del Fondo di risoluzione.

 

Va soggiunto che la risoluzione delle quattro banche non ha comportato alcun onere a carico del bilancio dello Stato, poiché i costi della procedura sono ricaduti in larga parte sul sistema bancario italiano, attraverso il Fondo di risoluzione, nonché sugli azionisti e i detentori di obbligazioni subordinate.

L’attivazione della procedura di risoluzione ha comunque provocato sdegno nell’opinione pubblica e la reazione rabbiosa degli investitori, specie dei detentori di obbligazioni subordinate che hanno visto dall’oggi al domani azzerare i loro investimenti. A tale situazione critica, è stato posto parziale rimedio con la legge 208/2015 che ha istituito un Fondo di solidarietà , alimentato e amministrato dal FITD, al fine di risarcire gli investitori che avevano sottoscritto titoli obbligazionari subordinati emessi dalle quattro banche, alla data di entrata in vigore del D.L. 183/2015 che ne ha disposto la risoluzione. Le modalità  di accesso al rimborso sono state poi disciplinate dal decreto legge 59/2016 (c.d. decreto “salva banche”), convertito nella legge 119/2016, che ha introdotto due distinte procedure: coloro che hanno acquistato le obbligazioni entro il 12.6.2014, data di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale europea della BRRD, possono, alternativamente, accedere alla procedura di indennizzo forfettario o a quella arbitrale; coloro che invece hanno investito in obbligazioni successivamente a tale data possono richiedere l’indennizzo solo tramite procedura arbitrale.

 

• La crisi della Banca Monte dei Paschi di Siena

La crisi della banca senese è riconducibile all’interazione di molteplici fattori, tra cui il protrarsi della profonda recessione che ha colpito il Paese nel 2012-2013 e i comportamenti fraudolenti posti in essere sin dal 2008 da esponenti di vertice, “che hanno indebolito l’intermediario e ne hanno messo in discussione la reputazione”[45]. In base alla ricostruzione fatta dalla Banca d’Italia nel corso dell’audizione presso la Commissione parlamentare d’inchiesta, gli effetti della crisi di MPS cominciano a manifestarsi dalla seconda metà  del 2008. Tra il 2008 e il 2011 l’Organo di vigilanza conduce dieci ispezioni presso MPS, tre delle quali hanno ad oggetto i rischi di credito e due i rischi finanziari. Ne emerge sostanzialmente una carenza patrimoniale, a cui la banca pone rimedio con un’operazione di aumento di capitale, e un forte indebolimento della posizione di liquidità  che induce la Vigilanza a richiedere alla banca senese di agire rapidamente valutando anche ipotesi di dismissioni di attività . Con lettera del 19 gennaio 2012, la Banca d’Italia sollecita i vertici aziendali a mettere a punto un piano straordinario di interventi per la normalizzazione della situazione tecnico-organizzativa, che preveda, tra l’altro, la cessione di asset e un congruo aumento di capitale a sostegno della necessaria riconfigurazione strategica e del rilancio operativo del gruppo.

La crisi di liquidità  non si arresta però e nel dicembre 2012 la banca chiede il rilascio della garanzia dello Stato su 10 miliardi di passività  finanziarie da offrire in garanzia per ottenere finanziamenti dal mercato e dalla BCE. Nel 2014, in seguito all’esercizio di valutazione approfondita (comprehensive assessment) dei bilanci delle principali banche dell’area dell’euro, che fa emergere, per MPS, una deficienza di capitale nello scenario avverso, pari a 2,1 miliardi, la banca delibera di colmare lo shortfall con un aumento di capitale di 3 miliardi, che sarà  realizzato nel 2015; di questi 1,1 miliardi sono destinati al rimborso della quota residua dei titoli emessi nel 2012 (c. d. Monti bond) nell’ambito dell’operazione di ricapitalizzazione volta a colmare la deficienza di capitale emersa dall’esercizio condotto dall’EBA nel secondo semestre del 2011[46].

In esito alla prova di stress effettuata dalla BCE nel corso del 2016, che aveva fatto emergere la totale erosione del patrimonio di vigilanza nello scenario avverso alla fine del 2018[47], il Consiglio di amministrazione della banca senese delibera un piano (c.d. “Project Charles”) che prevede “due operazioni strettamente connesse”: i) la cessione dell’intero portafoglio sofferenze e l’aumento dei tassi di copertura delle altre categorie di crediti deteriorati (fino al 40 per cento); e ii) il rafforzamento patrimoniale mediante aumento di capitale fino a 5 miliardi.

Il progetto non trova però compimento, in ragione dell’impossibilità  di reperire sul mercato le risorse necessarie al completamento dell’operazione di ricapitalizzazione. Il 23 dicembre 2016 viene quindi approvato il D.L. 237/2016, contenente misure di sostegno pubblico alla liquidità  e al capitale delle banche. L’intervento dello Stato è finalizzato ad evitare che le difficoltà  ipotetiche di un intermediario, derivanti da carenze di capitale emerse dallo stress test, si traducessero in difficoltà  effettive, con conseguenze per l’intermediario stesso e per la complessiva stabilità  del sistema finanziario. Lo stesso giorno MPS chiede il rilascio della garanzia pubblica su passività  di nuova emissione e il successivo 30 dicembre trasmette al MEF, alla BCE e alla Banca d’Italia l’istanza per accedere alla ricapitalizzazione precauzionale[48], presentando le principali linee guida del piano di ristrutturazione[49].

La misura di supporto pubblico è approvata in via definitiva dalla Commissione europea il 4 luglio 2017. L’importo massimo dell’intervento pubblico è quantificato in 5,4 miliardi di euro, di cui 3,9 miliardi destinati all’aumento di capitale e 1,5 al ristoro dei detentori di obbligazioni subordinate al dettaglio che sono state oggetto di conversione in azioni nell’ambito delle misure di condivisione degli oneri (burden sharing). In seguito alla ricapitalizzazione precauzionale, lo Stato detiene ora il controllo della banca, con una quota d’interessenza pari al 68,3 per cento del capitale.

 

• La liquidazione delle due banche venete

Le ispezioni di vigilanza, cui Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca sono state più volte sottoposte tra il 2007 e il 2017 (9 presso BPV e 7 presso VB), hanno posto in luce diffuse criticità  sostanzialmente riferibili all’erogazione di crediti con modalità  anomale, non di rado in conflitto di interessi, a inadeguate modalità  di determinazione del prezzo delle azioni, a operazioni di ricapitalizzazione c.d. “baciate” non dedotte dal patrimonio[50].

Nel 2014 le due banche sono sottoposte al comprehensive assessment, da cui emergono per entrambe carenze patrimoniali nello scenario avverso (82 milioni per BPV e 714 milioni per VB), che sono sanate con misure di rafforzamento di capitale. Tuttavia, come poi rilevato in sede ispettiva, tali aumenti si rivelano solo in parte computabili nel patrimonio di vigilanza.

Nel corso del 2015 la posizione di liquidità  delle due banche inizia a deteriorarsi, anche per effetto di una marcata diminuzione della raccolta. In tale contesto, i rinnovati organi amministrativi delle banche approvano un piano di rilancio che avrebbe dovuto portare alla trasformazione in SpA (poi effettivamente realizzata), a un aumento di capitale e alla quotazione di borsa.

Nel 2016 la situazione tecnica complessiva peggiora ulteriormente, con conseguente grave pregiudizio per la sopravvivenza delle due banche. In relazione a ciò, i rispettivi organi amministrativi elaborano un articolato piano di ristrutturazione che prevede: la fusione tra i due intermediari; il rilascio della garanzia dello Stato su nuove emissioni obbligazionarie; l’accesso a misure di ricapitalizzazione precauzionale per colmare le carenze patrimoniali. Il progetto di ristrutturazione non risulta, tuttavia, “percorribile per l’indisponibilità  di risorse private”. Il fallimento delle iniziative di risanamento incrina irrimediabilmente la fiducia della clientela, il che determina ulteriori deflussi di provvista. In tale contesto viene abbandonata l’ipotesi di ricapitalizzazione precauzionale richiesta dalle due banche, stante la valutazione negativa della Commissione europea in merito all’esistenza di fondi privati sufficienti a coprire, come richiesto dalla BRRD, le “perdite probabili nel prossimo futuro” da essa stimate.

Conseguentemente, il 23 giugno 2017 la BCE dichiara lo stato di “dissesto o rischio di dissesto” per Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza e il Comitato di risoluzione unico, nel confermare tale valutazione, decide che non sussiste un interesse pubblico per l’avvio di una procedura di risoluzione nei confronti delle due banche.

Preso atto di tali decisioni, il MEF emana, su proposta della Banca d’Italia, il D.L. 99/2017 con il quale VB e BPV sono poste in liquidazione coatta amministrativa. Il decreto prevede le seguenti misure: i) cessione del compendio aziendale delle due banche e delle relative società  controllate a Banca Intesa San Paolo, intermediario selezionato sulla base di una procedura aperta e trasparente, che è subentrata nei rapporti delle banche cedenti con la clientela senza soluzione di continuità ; ii) iniezione di liquidità  pari a circa 4,3 miliardi di euro e concessione di garanzie statali, per un importo massimo di 12,4 miliardi, sul finanziamento della massa fallimentare da parte di Banca Intesa, al fine di garantire la continuità  del sostegno creditizio al territorio, nonché per la gestione dei processi di ristrutturazione delle banche in liquidazione.

Non hanno formato oggetto di cessione i crediti deteriorati (17,5 e 9,6 miliardi al lordo e al netto delle rettifiche, rispettivamente) che sono stati trasferiti alla Società  di Gestione delle Attività  (SGA), società  di recupero crediti interamente controllata dallo Stato. I proventi derivanti dall’attività  di recupero delle attività  deteriorate verranno utilizzati per rimborsare i creditori delle banche in liquidazione, tra cui lo Stato che potrebbe così recuperare parte delle somme versate.

Il decreto del Governo prevede inoltre un meccanismo di ristoro per gli investitori al dettaglio che hanno sottoscritto o acquistato obbligazioni subordinate direttamente dalle due banche in liquidazione prima della data di pubblicazione della BRRD e ne hanno conservato la titolarità  fino all’avvio della liquidazione.

Con l’avvio della procedura di liquidazione il costo della crisi è stato fatto ricadere in primo luogo sulla proprietà  e sui sottoscrittori di obbligazioni subordinate, i cui diritti potranno essere soddisfatti solo nell’ipotesi in cui lo Stato recuperi integralmente le somme versate e siano soddisfatte le pretese degli altri creditori. Nel complesso, la soluzione adottata ha consentito di: preservare la continuità  aziendale; evitare gravi ricadute della crisi sul tessuto produttivo locale; salvaguardare l’occupazione del personale dipendente; minimizzare il costo di soluzione della crisi.

 

7. Gli effetti delle misure di sostegno sui conti pubblici

Nel corso del 2017 sono stati attuati diversi interventi di sostegno al settore bancario italiano, sia mediante l’erogazione di finanziamenti sia tramite il rilascio di garanzie statali. Gli interventi di sostegno hanno riguardato: la liquidazione delle due banche venete; la ricapitalizzazione precauzionale di MPS; la definizione della cessione a soggetti privati delle quattro banche nate dalla risoluzione del 2015.

La realizzazione di queste operazioni ha comportato un aumento dell’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche di circa 0,3 punti percentuali del PIL e del debito pubblico di quasi un punto percentuale. A fronte della crescita del debito, l’operatore pubblico ha acquisito attivi finanziari (partecipazioni e crediti deteriorati), che verranno ceduti o recuperati nel tempo, contribuendo a ridurre il costo netto delle operazioni per il bilancio dello Stato e il debito pubblico[51].

Il sostegno pubblico al settore finanziario in Italia è contenuto nel confronto con le altre economie principali dell’area dell’euro. Secondo i dati Eurostat, gli effetti cumulati sull’indebitamento netto nel decennio 2008/2017 sono stati pari a poco più di mezzo punto percentuale per il nostro Paese, contro un valore medio di circa 2,5 punti percentuali (1,6 in Germania e 4,6 in Spagna). A fine 2017, l’impatto sul debito pubblico delle misure di sostegno era pari a 1,3 punti percentuali del PIL, a fronte di una media pari a 4,6 punti percentuali del prodotto (5,9 in Germania e 4,6 in Spagna).

8. Conclusioni

 

Sull’assetto normativo che disciplina la gestione delle crisi bancarie sono state espresse non poche considerazioni critiche. Prima dell’approvazione del nuovo framework europeo, sono stati sottolineati nelle sedi ufficiali i problemi connessi con l’assenza di un periodo transitorio e con l’applicazione retroattiva delle norme. Non solo. Una graduale transizione al nuovo regime di risoluzione delle crisi bancarie avrebbe favorito l’assunzione di scelte consapevoli da parte dei risparmiatori ed evitato possibili rischi per la stabilità  finanziaria dovuti all’incertezza sugli investimenti in passività  bancarie[52]. Durante il negoziato sulla BRRD la delegazione italiana, composta da rappresentanti del MEF e della Banca d’Italia, aveva infatti proposto un approccio contrattuale al bail-in, limitato a titoli di nuova emissione dotati di una esplicita clausola per la loro svalutazione o conversione in azioni all’avvio della risoluzione. Questo approccio avrebbe consentito “di dotare le Autorità  di uno strumento di risoluzione credibile, utilizzabile per risolvere la crisi in modo efficace, senza effetti sulla stabilità  finanziaria e senza costi per il contribuente”[53].

Sul punto, il Presidente della CONSOB ha fatto presente, nel corso dell’audizione presso le Commissioni riunite del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, che l’introduzione del bail-in in Italia “ha creato di fatto uno shock normativo senza precedenti per le modalità  con le quali quel principio è stato declinato in concreto”. A suo dire, risulta opinabile la scelta delle Istituzioni europee di adottare una regola applicabile in modo retroattivo anziché – come sarebbe sembrato più logico – dispiegare i propri effetti dal momento della sua entrata in vigore[54]. A margine delle su richiamate argomentazioni, si ricorda che il 30 maggio scorso EBA ed ESMA hanno pubblicato un documento congiunto in cui le due Autorità  riconoscono che l’applicazione del bail-in agli investitori al dettaglio, soprattutto se poco informati, può essere destabilizzante e minare la fiducia dei risparmiatori nel sistema bancario e finanziario. Di qui il suggerimento rivolto al Comitato di risoluzione unico e alle Autorità  di risoluzione nazionali di esaminare la possibilità  di esentare dalla procedura di bail-in gli investitori retail in obbligazioni bancarie[55], anche in considerazione dell’entità  dei titoli della specie in circolazione[56].

Come potrà  rilevarsi dalle argomentazioni svolte nei paragrafi precedenti, le soluzioni adottate per la risoluzione delle crisi bancarie sopra descritte sono state molto diverse tra loro: per le quattro banche regionali si è fatto ricorso al fondo di risoluzione, previa attivazione del burden sharing; per MPS è stato possibile utilizzare lo strumento della ricapitalizzazione precauzionale, accompagnato da misure di burden sharing e dall’avvio di un articolato piano di ristrutturazione volto a ripristinare gli equilibri tecnici aziendali; per le banche venete, invece, le modalità  d’intervento sopra ricordate non sono state giudicate percorribili dalle Istituzioni europee, poiché non sussisteva un interesse pubblico per una loro eventuale risoluzione. Cosicché si è proceduto a una liquidazione, secondo la legislazione nazionale, con un sostegno pubblico per favorire un’uscita ordinata delle due banche dal mercato, che è stato preceduto, anche in questo caso, da misure di burden sharing.

E’ fuor di dubbio che queste crisi abbiano comportato costi per i contribuenti e i risparmiatori. Ma è altrettanto vero che le soluzioni adottate per la loro soluzione, nell’ambito del nuovo quadro normativo, li hanno contenuti. Ad esempio, la procedura di risoluzione applicata alle quattro banche regionali ha evitato la liquidazione e maggiori perdite per i creditori; per gli obbligazionisti subordinati al dettaglio sono stati previsti meccanismi di ristoro ex post, a determinate condizioni. Nel complesso, l’intervento pubblico ha prodotto un costo assai inferiore rispetto a quello sostenuto da altri paesi europei. Inoltre, rapportate al PIL, in Italia le perdite subite dagli azionisti sono state nel complesso inferiori a quelle sopportate nel Regno Unito, in Irlanda e in Spagna[57].

 

NOTE:

[1] Barbagallo C., Esame del disegno di legge di delegazione europea 2014 (A.S. 1758), Audizione presso il Senato della Repubblica, Roma, 18.3.2015.

[2] Barbagallo C., Esame del disegno di legge di delegazione europea 2014 (A.S. 1758), op.cit. Inzitari B., Il nuovo ordinamento della banca secondo la Bank Recovery and Resolution Directive, in Questione Giustizia, n. 3/2017.

[3] Spina E. e Bikoula I. G., Dal bail-out al bail-in, ECRA.

[4] E’ bene sottolineare che il legislatore europeo ha adottato un modello disciplinare di armonizzazione minima, cosicché gli Stati membri hanno la facoltà  di adottare disposizioni aggiuntive e più rigorose di quelle previste dalla normativa comunitaria, a patto che non contrastino con i principi declinati nella Direttiva.

[5] Il SRM, uno dei tre pilastri dell’Unione bancaria, è un sistema di autorità  nazionali ed europee tra le quali sono ripartite le competenze in materia di gestione delle crisi bancarie, con un coordinamento accentrato a livello europeo. Al suo interno è stato istituito il Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB), con il compito di coordinare la definizione dei piani di risoluzione delle banche significant e di esercitare su di esse, così come sui gruppi cross-border, i poteri di risoluzione.

[6] Il Regolamento 806/2014 prevede l’istituzione del SRF per finanziare gli strumenti di risoluzione secondo le modalità  e i limiti previsti dalla Direttiva BRRD. La creazione di un fondo di risoluzione, alimentato con contributi versati da intermediari, mira ad evitare che in futuro siano i singoli Stati a intervenire per sostenere le banche in difficoltà . Cfr. al riguardo De Aldisio A., Il Meccanismo di risoluzione unico. La distribuzione dei compiti tra il Comitato di risoluzione unico e le autorità  di risoluzione nazionali e altri aspetti istituzionali, in Scritti sull’Unione Bancaria, Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, n. 81/2016.

[7] Cassella M. e D’Onofrio A., L’applicazione della disciplina della risoluzione delle banche in crisi nell’Unione Europea, in Note e Studi, n. 16/2017, Assonime.

[8] I paesi che ne hanno beneficiato in misura maggiore di aiuti di Stato sono, nell’ordine, Germania (239 miliardi di euro), Regno Unito (162,5), Spagna (52,5), Irlanda (41,8) e Grecia (39,8).

[9] Bonfatti S., Crisi bancarie in Italia 2015-2017, in Rivista di diritto bancario, n. 4/2018.

[10] La normativa che disciplina i piani di risoluzione si ispira ai c.d. living wills, uno dei principali strumenti regolamentari introdotti negli Stati Uniti per contrastare il fenomeno delle too big to fail e consentire il fallimento delle istituzioni finanziarie di dimensioni più elevate e caratterizzate da un’operatività  più complessa, senza innescare una crisi sistemica e senza oneri per i contribuenti. Il Titolo I del Dodd Frank Act del 2010 ha previsto, per le istituzioni finanziarie di rilevanza sistemica, sia nazionali che estere, l’obbligo di presentare alle Autorità  di vigilanza (Federal Reserve e Federal Deposit Insurance Coroporation) dei resolution plans (o living wills per l’appunto) nel quale esse devono descrivere in dettaglio la propria struttura societaria e il proprio business, oltre che indicare le misure che saranno adottate in caso di crisi del gruppo per favorirne una ordinata e rapida risoluzione. Tra piano di risoluzione e living will esiste tuttavia una rilevante differenza: mentre il primo è finalizzato al risanamento dell’ente in difficoltà , il secondo è rivolto alla risoluzione dello stesso. Cfr. al riguardo Carmassi J., Non decolla il testamento delle banche, in FCHub-Financial Community Bancaria Europea, 7.8.2014. Scipione L., la pianificazione del risanamento e della risoluzione, in Chiti M. e Santoro V. (a cura di), L’unione bancaria europea, Pacini Editore.

[11] Nel luglio 2014 l’EBA ha pubblicato le linee guida sulla serie di scenari da utilizzare per l’elaborazione dei piani di risanamento. In particolare, sono delineati tre scenari basati su eventi eccezionali ma plausibili: 1) di tipo “idiosincratico”, quando un evento produce conseguenze negative per il singolo intermediario; 2) di tipo “sistemico”, quando un evento rischia di avere conseguenze negative per il sistema finanziario o per l’economia reale; 3) di tipo “misto”, quando vi è una combinazione di eventi di natura sistemica e specifici che si verificano contemporaneamente e in modo interattivo.

[12] In particolare, l’Autorità  di vigilanza deve verificare che le misure previste siano in grado di normalizzare la situazione tecnica in tempi ragionevoli, e accertare che l’attivazione del piano non produca conseguenze negative per il sistema finanziario. Ove il piano presenti carenze o le Autorità  valutino l’esistenza di impedimenti alla sua eventuale attuazione, l’intermediario dovrà  presentare, entro tre mesi dalla comunicazione, un nuovo piano modificato.

[13] EBA, Orientamenti sull’elenco minimo degli indicatori qualitativi e quantitativi dei piani di risanamento, 23.7.2015.

[14] I collegi di risoluzione si occupano delle attività  connesse con la risoluzione delle banche con operatività  transfrontaliera in paesi dell’UE. Sono composti da rappresentanti dell’autorità  di risoluzione a livello di gruppo e delle altre autorità  di risoluzione nazionali, da rappresentanti dei ministeri competenti, delle banche centrali nazionali, delle autorità  responsabili dei sistemi di garanzia dei depositanti e dell’EBA.

[15] Per ulteriori approfondimenti cfr. Di Falco C. e Mamone M.G., La risoluzione dei gruppi bancari transfrontalieri.

[16] Cfr. al riguardo Gardella A., La risoluzione dei gruppi finanziari cross-border nell’Unione Europea, in Scritti sull’Unione Bancaria, Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, op. cit.

[17] Scipione L., la pianificazione del risanamento e della risoluzione, op. cit.

[18] Si tratta, a ben vedere, di un istituto assimilabile alle procedure di gestione provvisoria e amministrazione straordinaria già  previste dal TUB.

[19] Spina E. e Bikoula I.G., Dal bail-out al bail-in, op. cit.

[20] Stanghellini L., La disciplina delle crisi bancarie: la prospettiva europea, in Quaderni di Ricerca Giuridica della Banca d’Italia, n. 75/2014.

[21] Per le banche sottoposte alla supervisione della BCE nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico è il Single Resolution Board che decide se la banca, qualora sia in dissesto o a rischio di dissesto, debba essere assoggettata a risoluzione.

[22] Stanghellini L., La gestione delle crisi bancarie, in Ricerche giuridiche, n. 2/2015.

[23] La banca-ponte è un’entità  giuridica costituita per un periodo di tempo limitato, interamente o parzialmente di proprietà  di una o più Autorità  pubbliche, tra cui l’Autorità  di risoluzione, alla quale è affidato il compito di continuare a svolgere le funzioni essenziali e di provvedere alla successiva vendita. Lo statuto della banca-ponte è approvato dall’Autorità  di risoluzione la quale ne nomina gli amministratori, ne determina la remunerazione e i poteri e ne approva gli indirizzi strategici e il profilo di rischio. La banca-ponte deve essere autorizzata ad esercitare l’attività  bancaria ed è tenuta a rispettare i requisiti prudenziali di vigilanza ed è sottoposta a vigilanza.

[24] La bad bank è una società  veicolo, interamente di proprietà  di una o più Autorità  pubbliche, che si occupa della gestione e della liquidazione delle attività  cedute. L’Autorità  di risoluzione nomina gli amministratori della bad-bank con il compito di massimizzare il valore delle attività  cedute attraverso la vendita ovvero di assicurare la liquidazione ordinata dell’attività  d’impresa..

[25] A tutela dei soggetti coinvolti nell’azione di risoluzione, la vendita deve essere effettuata in modo rapido e trasparente e a condizioni commerciali, attraverso procedure competitive allo scopo di massimizzare il valore degli attivi trasferiti.

[26] Boccuzzi G. L’Unione Bancaria Europea, Bancaria Editrice.

[27] La legge di bilancio 2018 (l. 205/2017) ha previsto una nuova classe di titoli che hanno natura e struttura obbligazionaria: gli strumenti di debito chirografario di secondo livello. Tali titoli devono essere emessi da una banca o da una società  del gruppo bancario di appartenenza, non sono computabili ai fini MREL, hanno una durata non inferiore a 12 mesi, non devono incorporare una componente derivativa o essere in qualche modo collegati a uno strumento derivato, sono riservati ad investitori istituzionali, non possono essere modificati, una volta emessi. Per approfondimenti cfr. al riguardo Lembo M., Il panorama del bail-in si arricchisce del nuovo articolo 12 bis del TUB e di altri strumenti di recente introduzione.

[28] Il 10 luglio 2013 la Commissione europea ha adottato una Comunicazione sugli aiuti di Stato al settore bancario, che modifica, a partire dal 1° agosto 2013, il quadro regolamentare introdotto con la Comunicazione del 6 dicembre 2011. In breve, la nuova Comunicazione afferma il principio secondo cui per limitare le distorsioni della concorrenza tra le banche e ridurre al minimo il moral hazard, gli aiuti di Stato dovrebbero essere limitati al minimo necessario e il beneficiario dovrebbe concorrere all’assorbimento delle perdite (burden sharing).

[29] Barbagallo C., Audizione presso le Commissioni riunite del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati sul D.L. 23 dicembre 2016, n. 237, Roma, 17.1.2017.

[30] E’ bene precisare che i fondi di risoluzione perseguono finalità  diverse dai fondi di garanzia. Mentre i primi sono finalizzati a finanziare le operazioni di risoluzione, i secondi assolvono la funzione principale di assicurare la tutela dei depositanti.

[31] Brescia Morra C., Nuove regole per la gestione delle crisi bancarie: risparmiatori vs. contribuenti, in Analisi Giuridica dell’Economia, n. 2/2016.

[32] Entrambe le procedure erano avviate ove la banca si trovasse già  in una situazione patologica. La procedura di amministrazione straordinaria era disposta qualora risultassero gravi irregolarità  nell’amministrazione, ovvero gravi violazione delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie, ovvero fossero previste gravi perdite patrimoniali, ovvero lo scioglimento fosse richiesto dagli organi amministrativi ovvero dall’assemblea straordinaria dei soci. La procedura di liquidazione era avviata qualora le irregolarità  nell’amministrazione o le violazioni delle disposizioni legislative, amministrative o statutarie o le perdite previste fossero di eccezionale gravità .

[33] Capolino O., Banking Recovery and Resolution: riparto delle funzioni, compiti e responsabilità , Convegno conclusivo del progetto PRIN 2010-2011, Siena, 7-9 aprile 2016.

[34] Con il D.M. 27.9.1974 (c.d. decreto “Sindona”) si attribuì alla Banca d’Italia la facoltà  di concedere un’anticipazione speciale al tasso dell’1 per cento garantita da Buoni del Tesoro, il cui ammontare, reinvestito a tassi di mercato, permetteva alla banca subentrante di lucrare la differenza tra i tassi e ricavare così un profitto in misura tale da assorbire in poco tempo la perdita patrimoniale accertata. Tale meccanismo, pur dimostrandosi sufficientemente adeguato a fronteggiare situazioni di instabilità , è stato severamente criticato per gli oneri che poneva a carico del bilancio pubblico.

[35] Gli interventi dei fondi di garanzia, nella fattispecie il Fondo interbancario di tutela dei depositi e il Fondo di garanzia dei depositanti del credito cooperativo, autorizzati dalla Banca d’Italia, potevano essere attivati in due casi: i) quando sussistevano prospettive di risanamento dell’intermediario in difficoltà ; e ii) quando era prevedibile un minor onere rispetto a quello derivante dall’intervento in caso di liquidazione. Cfr. sul punto Inzitari B., BRRD, bail-in, risoluzione della banca in dissesto, condivisione concorsuale delle perdite (d.lgs. 180/2015), in Rivista di diritto bancario, n. 5/2016.

[36] Tra il 1995 e il 2015 sono state sottoposte a procedura di amministrazione straordinaria più di 100 banche. In oltre la metà  dei casi le crisi si sono risolte con la restituzione della banca alla gestione ordinaria o tramite aggregazione con altri intermediari, mentre nella quasi totalità  dei rimanenti casi le banche insolventi sono state sottoposte a liquidazione coatta amministrativa, accompagnata dalla cessione di attività  e passività  ad altro intermediario.

[37] Barbagallo C., Esame del disegno di legge di delegazione europea 2014 (A.S. 1758), op cit.

[38] Capolino O., Bank Recovery and Resolution: riparto delle funzioni, compiti e responsabilità , op. cit.

[39] Tra le novità  introdotte dalla richiamata Comunicazione del 2013 figura quella secondo cui gli interventi dei sistemi di garanzia dei depositi finalizzati al risanamento delle banche in crisi, e non già  rivolti al rimborso dei depositanti di banche in liquidazione, possono costituire aiuti di Stato anche laddove le risorse utilizzate provengano dal settore privato, qualora i fondi garanzia siano soggetti al controllo dello Stato e la decisione di utilizzo delle risorse sia riconducibile allo Stato. Il 23 dicembre 2015 la Commissione europea ha dichiarato l’intervento di supporto, effettuato dal Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD) nel 2014 a favore di Banca Tercas, incompatibile con le regole del mercato interno, ordinandone il recupero. Ha peraltro sostenuto che operazioni effettuate dal FITD su base volontaria e con fondi privati, mediante uno schema costituito anche al suo interno, non solleverebbero obiezioni sotto il profilo degli aiuti di Stato. Questa impostazione ha condotto il FITD a dare vita, nel 2015, a uno Schema volontario del fondo di garanzia, che ha consentito di dare soluzione alla vicenda riguardante la banca abruzzese. Contro la decisione del 2015, lo Stato italiano ha avviato un contenzioso nel 2016 e tuttora in corso innanza alla Corte di giustizia europea. Cfr. Bonfatti S., La disciplina della depositor preference e il ruolo dei fondi a tutela dei depositanti, in Crisi d’impresa e fallimento, 19.6.2017.

[40] Visco I., Considerazioni finali del Governatore della Banca d’Italia, Roma, 31.5.2016.

[41] In realtà , nel periodo considerato sono state avviate altre 11 procedure di liquidazione coatta amministrativa nei confronti di due SIM, due SGR, una holding di SIM e sei banche (di cui cinque banche di credito cooperativo e una popolare).

[42] Barbagallo C., Cassa di Risparmio di Ferrara, Banca delle Marche, Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti e Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Audizione presso la Commissione d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 12.12.2017.

[43] A nulla sono valse le osservazioni del MEF e della Banca d’Italia in ordine al carattere privatistico degli interventi del FITD e alla sua configurazione di consorzio di diritto privato.

[44] La liquidità  necessaria al Fondo di risoluzione per iniziare ad operare (4 miliardi) è stata anticipata da un pool bancario, costituito da Intesa Sanpaolo, Unicredit e UBI, a tassi di mercato e con scadenza massima di 18 mesi.

[45] Barbagallo C., Banca Monte dei Paschi di Siena, Audizione presso la Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 22.11.2017.

[46] L’esercizio era finalizzato a simulare l’impatto sul patrimonio dell’effetto di una valutazione a valori di mercato a fine settembre 2011 del portafoglio di titoli di Stato.

[47] A fronte di un coefficiente patrimoniale richiesto dell’8 per cento, MPS evidenziava una differenza negativa pari a -2,4 per cento, che si traduce in un fabbisogno di capitale di 8,8 miliardi di euro.

[48] La BCE ha quantificato per MPS un fabbisogno di capitale regolamentare di 8,8 miliardi di euro, di cui 6,3 miliardi per riallineare il CET1 ratio alla soglia dell’8 per cento e 2,5 miliardi per raggiungere la soglia di Total capital ratio dell’11,5 per cento.

[49] In particolare, il piano prevede: i) il ritorno a un sostanziale pareggio di bilancio nel 2018 e il raggiungimento dell’utile a partire dal 2019, con un ROE di oltre il 10 per cento nel 2021; il riorientamento del modello di business della banca verso la clientela al dettaglio e le PMI; il miglioramento della gestione del rischio di credito; l’assoggettamento dell’alta dirigenza a un tetto retributivo; la cessione a condizioni di mercato del portafoglio crediti deteriorati, pari a 26,1 miliardi di euro, a una società  veicolo finanziata con fondi privati.

[50] Barbagallo C., Veneto Banca e Banca Popolare di Vicenza, Audizione presso la Commissione Parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 2.11.2017.

[51] Banca d’Italia, Relazione annuale per il 2017, Roma, 28.5.2018.

[52] Visco I., Intervento al 22° Congresso Assiom-Forex, Torino, 30.1.2016.

[53] Visco I., Indagine conoscitiva sulle condizioni del sistema bancario e finanziario italiano e la tutela del risparmio, anche con riferimento alla vigilanza, la risoluzione delle crisi e la garanzia dei depositi, Audizione presso il Senato della Repubblica, Roma, 19.4.2016.

[54] Vegas G., Audizione sulla materia della tutela del risparmio nel settore creditizio, Roma, 19.1.2017.

[55] Baglioni A., L’Europa ci ripensa sul bail-in. Approfittiamone, in www.lavoce.info, 8.6.2018.

[56] A fine settembre 2017 risultavano emesse obbligazioni bancarie per 262 miliardi di euro, di cui 50 subordinate.

[57] Visco I., Banche e finanza dopo la crisi: lezioni e sfide, Università  degli studi di Roma “Tor Vergata”, Roma, 16.4.2018.

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