Note sulla Consultazione della Banca d’Italia del 29/6/2021 sulle modifiche alle norme sulle riserve di capitale

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

Il 29 giugno scorso la Banca d’Italia ha posto in pubblica consultazione una serie di proposte normative in materia di riserve di capitale e di strumenti macroprudenziali basati sulle caratteristiche dei clienti o dei finanziamenti. In particolare, sono oggetto di consultazione:

• le modifiche alla Circolare n. 285/2013 riguardante le disposizioni di vigilanza sulle riserve di capitale delle banche;
• l’inserimento del Capitolo 12, Parte Terza, nella predetta Circolare ai fini dell’introduzione nell’ordinamento nazionale degli strumenti macroprudenziali borrower-based.

 

La tutela della stabilità  finanziaria richiede la definizione di regole e l’attuazione di politiche idonee a garantire il buon funzionamento del sistema finanziario, evitando in particolare l’accumulo eccessivo di rischi, e a contenere le ripercussioni sull’economia di eventuali malfunzionamenti[1].

L’azione di supervisione bancaria può essere rivolta alla salvaguardia della stabilità  dei singoli intermediari e alla tutela degli investitori (vigilanza microprudenziale) oppure orientata al controllo e alla valutazione dei rischi per la stabilità  del sistema finanziario nel suo complesso (vigilanza macroprudenziale).

La Direttiva 2013/36/UE (Capital Requirements Directive, CRD IV), modificata dalla CRD V, e il Regolamento 575/2013 (Capital Requirements Regulation, CRR), modificato dal Regolamento (UE) 2019/876, CRR 2), prevedono una serie di strumenti per contrastare i rischi connessi con l’accumulo di squilibri di natura ciclica o strutturale. Mentre i primi dipendono da meccanismi che accentuano le fasi di espansione o contrazione del ciclo economico, i secondi sono connessi con la concentrazione delle esposizioni verso singoli intermediari, settori economici o gruppi di controparti.

L’obbligo di costituire riserve di capitale aggiuntive rispetto ai minimi regolamentari risponde all’esigenza di dotare le banche di mezzi patrimoniali di primaria qualità  da utilizzare nei momenti di tensione del mercato per prevenire disfunzioni del sistema bancario ed evitare interruzioni nel processo di erogazione del credito, nonché per far fronte ai rischi derivanti dalla rilevanza sistemica a livello globale o nazionale di alcuni intermediari.

Gli strumenti macroprudenziali previsti dalla normativa europea sono:

• la riserva di conservazione del capitale (capital conservation buffer, CCB): mira a preservare il livello minimo di capitale regolamentare nei momenti di tensione del mercato. Essa è obbligatoria, è pari al 2,5 per cento dell’esposizione complessiva al rischio della banca ed è costituita da capitale primario di classe 1;
• la riserva di capitale anticiclica (countercyclical capital buffer, CCyB): è volta a far fronte ai rischi derivanti da una crescita eccessiva del credito. La sua imposizione, infatti, consente di accumulare, durante le fasi espansive del ciclo economico, risorse da destinare alla copertura di perdite nelle fasi discendenti del ciclo. Essa è obbligatoria, è pari all’esposizione complessiva al rischio moltiplicata per il coefficiente anticiclico specifico della banca ed è costituita da capitale primario di classe 1;
• la riserva di capitale per gli enti a rilevazione sistemica globale (global systemically important institution buffer G-SII buffer) e la riserva di capitale per gli altri enti a rilevanza sistemica (other systemically important institution buffer, O-SII buffer): hanno lo scopo di richiedere risorse patrimoniali aggiuntive a quegli intermediari che, per la loro rilevanza sistemica, a livello globale o nazionale, pongono rischi per il sistema finanziario più elevati di quelli degli altri operatori;
• la riserva di capitale a fronte del rischio sistemico (systemic risk buffer, SyRB: è finalizzata a fronteggiare i rischi macroprudenziali o sistemici non coperti da altri tipi di accantonamenti prudenziali.

La disciplina comunitaria prevede anche l’applicazione di misure di conservazione del capitale che consistono: i) nell’imposizione di limiti alla distribuzione di dividendi, alla corresponsione delle cedole sugli strumenti di capitale aggiuntivo di classe 1 e al riconoscimento della componente variabile sulla remunerazione dei dipendenti; e ii) nell’obbligo di presentare all’autorità  di vigilanza un piano di conservazione del capitale[2], qualora le banche non rispettino il requisito combinato di riserva di capitale (ossia, l’importo totale del capitale primario di classe 1 necessario per soddisfare il requisito relativo alla riserva di conservazione del capitale aumentato delle seguenti riserve, ove applicabili: riserva di capitale anticiclica specifica della banca; riserva di capitale per le G-SII; riserva di capitale per le O-SII; riserva di capitale a fronte del rischio sistemico)[3].

Le autorità  nazionali possono introdurre anche strumenti macroprudenziali ulteriori rispetto a quelli previsti dalle norme comunitarie. Tra queste misure non armonizzate a livello europeo rientrano le misure borrower-based, che sono di norma utilizzate per rafforzare la resilienza del sistema finanziario attraverso l’imposizione di vincoli all’assunzione di rischi sui prestiti bancari e sono basate sulle caratteristiche dei soggetti che ottengono i finanziamenti o dei finanziamenti stessi.

Le misure borrower-based sono particolarmente efficaci nelle prime fasi del ciclo economico, quando il mercato immobiliare è in via di espansione e le vulnerabilità  per le banche e per i clienti si stanno accumulando. Esse comprendono le restrizioni: i) all’importo del mutuo rispetto al valore dell’immobile dato in garanzia (loan-to-value ratio, LTV) o al reddito del debitore (loan-to-income ratio, LTI); ii) al rapporto tra il debito complessivo o l’importo della rata di rimborso del finanziamento (debt-to-income ratio, DTI) e il reddito del debitore (debt-service-to-income ratio, DSTI); iii) al rapporto tra il debito complessivo e la ricchezza del debitore (leverage); iv) alla durata massima e ai requisiti di ammortamento dei prestiti.

Negli ultimi anni diversi Stati europei hanno introdotto misure borrower-based per fronteggiare i rischi sistemici derivanti dal surriscaldamento del mercato immobiliare e dall’aumento del livello di indebitamento delle famiglie. Per limitare l’indebitamento di queste ultime 18 paesi, tra cui Austria, Lettonia, Finlandia, Portogallo e Svezia, hanno fatto ampio ricorso all’LTV, con un valore massimo per le nuove erogazioni generalmente compreso tra l’80 e il 90 per cento del valore dell’immobile dato in garanzia. 13 paesi, tra cui Austria, Polonia, Portogallo, e Slovacchia, hanno attivato anche un limite al DSTI, generalmente compreso tra il 40 e il 50 per cento. 9 paesi, tra cui Polonia, Portogallo, Paesi Bassi e Romania), hanno posto limiti alla durata massima dei prestiti, generalmente intorno ai 30-35 anni[4].

Il 29 giugno scorso la Banca d’Italia ha posto in pubblica consultazione una serie di proposte normative in materia di riserve di capitale e di strumenti macroprudenziali basati sulle caratteristiche dei clienti o dei finanziamenti. In particolare, sono oggetto di consultazione:

• le modifiche alla Circolare n. 285/2013 riguardante le disposizioni di vigilanza sulle riserve di capitale delle banche;
• l’inserimento del Capitolo 12, Parte Terza, nella predetta Circolare ai fini dell’introduzione nell’ordinamento nazionale degli strumenti macroprudenziali borrower-based.

Gli interventi di cui al punto sub) 1 sono finalizzati a introdurre la riserva di capitale per il rischio sistemico (systemic risk buffer, SyRB) per le banche e i gruppi bancari autorizzati a operare in Italia e ad allineare le norme in materia di riserve di capitale e di misure di conservazione del capitale all’evoluzione del quadro normativo europeo, mutato in seguito all’entrata in vigore della CRD V. Con le modifiche proposte, la Banca d’Italia intende recepire anche gli orientamenti dell’EBA sugli appropriati sottoinsiemi di esposizioni settoriali per l’applicazione del SyRB in conformità  dell’art. 133, paragrafo 5, lettera f), della CRD V (EBA/GL/2020/13) e quelle in materia di precisazione degli indicatori a rilevanza sistemica e relativa informativa (EBA/GL/2020/14).

Gli interventi di cui al punto sub) 2 sono invece orientati a inserire nell’ordinamento giuridico nazionale alcune misure borrower-based, non disciplinate dalla normativa europea.

Altri interventi sono sostanzialmente volti a recepire le disposizioni della CRD V in materia di riserve di capitale. Nello specifico, è stata proposta:

• la soppressione della soglia di riserva di capitale (pari al 3,5 per cento dell’esposizione complessiva al rischio) per la sottocategoria più elevata delle G-SII;
• la facoltà  di imporre a ciascuna O-SII una riserva di capitale sino al 3 per cento, anziché al 2 per cento come previsto in precedenza, dell’esposizione complessiva al rischio, nonché la possibilità  per la Banca d’Italia di applicare un aumento di tale coefficiente, previa autorizzazione della Commissione europea.

Nel documento di consultazione la Banca d’Italia ha preannunciato l’intenzione di applicare le misure borrower-based anche agli intermediari finanziari di cui all’art. 106 TUB, che, al pari delle banche, svolgono nei confronti del pubblico l’attività  di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma, nonché agli istituti di pagamento (IP) e agli istituti di moneta elettronica (IMEL).

La consultazione si concluderà  il 27 giugno 2021.

 

1. Introduzione della riserva di capitale per il rischio sistemico (SyRB)

L’art. 133 della CRD V attribuisce a ogni Stato membro la facoltà  di imporre una riserva di capitale a fronte del rischio sistemico (SyRB), al fine di prevenire e mitigare rischi macroprudenziali o sistemici non altrimenti coperti con gli altri strumenti macroprudenziali.

Il SyRB si applica a tutte le banche o a uno o più sottoinsiemi di banche, su tutte le esposizioni o su un sottoinsieme di esposizioni. La riserva di capitale a fronte del rischio sistemico è costituita da capitale primario di classe 1 e, per il suo calcolo, le banche applicheranno la seguente formula:

B_SR = r_T x E_T + ∑_i r_i x E_i

in cui,

B_SR è la riserva di capitale a fronte del rischio sistemico;

r_T è il coefficiente della riserva applicabile all’importo complessivo dell’esposizione al rischio di una banca[5];

E_T è l’esposizione complessiva al rischio;

i è l’indice che individua il sottoinsieme di esposizioni a cui è possibile applicare la riserva di capitale a fronte del rischio sistemico;

r_i è il coefficiente della riserva applicabile all’importo dell’esposizione al rischio del sottoinsieme di esposizioni i);

E_i è l’esposizione complessiva al rischio di una banca per il sottoinsieme di esposizioni.

Ancorché l’introduzione di questo nuovo strumento nell’ordinamento nazionale non sia imposto dalla normativa europea, il suo recepimento appare opportuno in quanto permetterebbe, ad avviso della Banca d’Italia, un suo pronto utilizzo in caso di necessità .

 

2. Introduzione delle misure borrower-based

La Banca d’Italia ha anche stabilito di introdurre nel quadro regolamentare gli strumenti macroprudenziali borrower-based, al fine di contenere i livelli di indebitamento di chi riceve i finanziamenti, riducendone così la probabilità  di insolvenza, e di limitare le perdite per gli intermediari in caso di inadempimento dei debitori. In particolare, la Banca d’Italia potrà , ove ritenuto necessario per salvaguardare la stabilità  del sistema finanziario nazionale, imporre:

• limiti al rapporto prestito/valore (LTV)[6];
• limiti al rapporto prestito/reddito (LTI)[7];
• limiti al rapporto debito/reddito (DTI)[8];
• limiti al rapporto servizio del debito/reddito (DSTI)[9];
• limiti al rapporto debito/ricchezza (leverage)[10];
• limiti alla durata dei prestiti;
• vincoli ai requisiti di ammortamento dei prestiti.

Tali misure possono essere applicate a tutti i finanziamenti oppure differenziando sulla base delle caratteristiche dei clienti e dei finanziamenti, prevedendo o meno soglie di esenzione, a livello nazionale o per specifiche aree geografiche.

Al fine di individuare i rischi sistemici, anche in chiave prospettica, e di valutare l’eventuale attivazione di misure borrower-based, la Banca d’Italia monitora gli andamenti economici e finanziari attraverso indicatori o stress test per rilevare prontamente le vulnerabilità  del sistema finanziario.

Ove tali vulnerabilità  siano rilevate, l’Istituto può adottare una o più misure della specie che siano appropriate e sufficienti a prevenire o mitigare i rischi identificati, dandone notizia al Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS).

Nei provvedimenti con i quali la Banca d’Italia dispone l’applicazione di una o più misure borrower– based, essa indica una serie di informazioni, tra cui le vulnerabilità  individuate e i rischi sistemici attuali o potenziali, gli obiettivi di politica macroprudenziale che si intende perseguire mediante l’utilizzo di specifiche misure, la tipologia e le caratteristiche di operazioni di finanziamento interessate, le motivazioni della scelta delle misure borrower-based e l’ambito di applicazione consolidato e/o individuale delle misure adottate.

 

Note:

[1] Banca d’Italia, Relazione sulla gestione e sulle attività  della Banca d’Italia, 31.5.2017.

[2] Il piano deve indicare le misure che la banca intende adottare per ripristinare, entro un congruo periodo di tempo, il livello di capitale necessario a mantenere le riserve di capitale secondo la misura richiesta.

[3] In particolare, è previsto che, in caso di violazione del requisito combinato di riserva di capitale, la banca non possa effettuare le operazioni di distribuzione di dividendi in misura superiore all’Ammontare Massimo Distribuibile (maximum distributable amount, MDA).

[4] Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità  finanziaria, n. 2/2019.

[5] Il coefficiente della riserva può assumere valori multipli di 0,5 punti percentuali. Per i diversi sottoinsiemi di banche e di esposizioni possono essere introdotti valori del coefficiente diversi.

[6] Rapporto tra la somma di tutti finanziamenti o quote di finanziamenti garantiti dal cliente con l’immobile e il valore dell’immobile al momento della concessione del finanziamento.

[7] Rapporto tra la somma di tutti i finanziamenti o quote di finanziamenti e il reddito disponibile annuo totale del cliente al momento della concessione del finanziamento.

[8] Rapporto tra il totale del debito complessivo del cliente verso il sistema finanziario e il reddito disponibile annuo totale del cliente al momento della concessione del finanziamento.

[9] Rapporto tra il totale del servizio del debito annuo e il reddito disponibile annuo totale del cliente al momento della concessione del finanziamento

[10] Rapporto tra il totale del debito complessivo del cliente verso il sistema finanziario e la ricchezza netta del cliente al momento della concessione del finanziamento.

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