Consultazione della Commissione europea sugli aiuti di Stato per le banche in difficoltà 

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

 

Il 17 marzo 2022 la Commissione europea ha lanciato una consultazione pubblica sulla valutazione della disciplina in materia di aiuti di Stato[1] per le banche in difficoltà .

Oggetto di valutazione sono le sei Comunicazioni sugli aiuti di Stato nel settore bancario, adottate dalla Commissione a partire dal 2008 per far fronte alla crisi finanziaria globale e per evitare le ripercussioni dei dissesti bancari sul settore finanziario e sull’economia in generale.

Le Comunicazioni stabiliscono i principi che la Commissione applica nel valutare gli aiuti di Stato accordati alle banche in difficoltà . Tali principi sono in particolare:

• ridurre al minimo le distorsioni della concorrenza dovute alla concessione di aiuti;
• ripristinare la redditività  a lungo termine delle banche beneficiarie degli aiuti attraverso la ristrutturazione o, ove ciò non sia possibile, garantire l’uscita dal mercato in modo ordinato;
• assicurare che gli azionisti e i creditori subordinati dalla banca beneficiaria si facciano carico di parte delle perdite (principio di condivisione degli oneri o burden sharing), al fine di minimizzare l’importo degli aiuti, proteggendo i contribuenti e scoraggiando l’eccessiva assunzione di rischi da parte delle banche, dei loro azionisti e creditori.

Le Comunicazioni poste in consultazione sono:

1. la Comunicazione del 5.12.2008 sulla ricapitalizzazione delle banche nel contesto della crisi finanziaria, per limitare gli aiuti di Stato al minimo necessario e dettare salvaguardie contro indebite distorsioni della concorrenza (2009/C 10/03);
2. la Comunicazione del 25.2.2009 sul trattamento delle attività  che hanno subito una riduzione di valore nel settore bancario comunitario (2009/C 72/01);
3. la Comunicazione del 2009 sul ripristino della redditività  e la valutazione delle misure di ristrutturazione del settore finanziario nel contesto dell’attuale crisi in conformità  delle norme sugli aiuti di Stato (2009/C 10/03);
4. la Comunicazione del 2010 relativa all’applicazione, dall’1.1.2011, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (2010/C 329/07);
5. la Comunicazione del 2011 relativa all’applicazione, dall’1.1.2012, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (2011/C 356/02);
6. la Comunicazione del 2013 relativa all’applicazione, dall’1.8.2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (2013/C 216/01).

Sono escluse dalla valutazione la Comunicazione del 2009 relativa al Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica, scaduto alla fine de 2011 (2009/C 16/01) e la Comunicazione del 2010 relativa al Quadro temporaneo per le misure di aiuti di Stato a sostegno dell’economia nell’emergenza Covid 19, modificato più volte.

La valutazione della disciplina sugli aiuti di Stato per le banche in difficoltà  – sollecitata anche dalla Corte dei conti europea nella relazione speciale dell’ottobre 2020 sul controllo degli aiuti alle istituzioni finanziarie[2] – è resa necessaria dal mutato contesto normativo in cui operano le banche europee e dall’evoluzione delle condizioni di mercato.

La Commissione ricorda infatti che il contesto normativo è stato interessato da molteplici modifiche a partire dal 2014 con l’introduzione del “Quadro per la gestione delle crisi bancarie”, cui hanno fatto seguito dapprima il rafforzamento dei requisiti prudenziali per le banche e, poi, l’istituzione dei primi due pilastri dell’Unione bancaria, ossia il Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM), che attribuisce alla Banca centrale europea compiti di vigilanza diretta sulle banche significative, e il Meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM), che assicura le gestione ordinata e centralizzata delle crisi delle banche significative o con operatività  transfrontaliera nell’area dell’euro e delle imprese d’investimento ed enti finanziari che rientrano nell’ambito di applicazione dell’SSM[3].

Pertanto, dal 2015 la disciplina sulla gestione delle crisi bancarie e quella sugli aiuti di Stato nei confronti delle banche in difficoltà  sono state applicate in parallelo, con “interazioni e interdipendenze tra l’esercizio del controllo sugli aiuti di Stato da parte della Commissione e le azioni delle autorità  di vigilanza bancaria e delle autorità  di risoluzione”.

Quanto al mutamento delle condizioni di mercato di cui sopra è cenno, la Commissione osserva che la crisi finanziaria del 2008 si è attenuata, anche se in alcuni paesi membri “esistono ancora importanti” criticità  legate alle banche; sono inoltre emersi nuovi rischi per il settore bancario, anche a seguito della diffusione della pandemia.

Sulla base del mutato contesto normativo e dell’evoluzione delle condizioni di mercato, la Commissione chiede oggi di valutare se le norme sugli aiuti di Stato hanno raggiunto i loro obiettivi e siano ancora in grado di preservare la stabilità  finanziaria nel mercato unico dell’Unione, garantendo al contempo parità  di condizioni.

La valutazione oggetto di consultazione riguarderà  tutti i possibili aiuti di cui le banche in difficoltà  hanno beneficiato (aiuti di liquidità , per la ristrutturazione, per la gestione di attività  deteriorate, ecc.) e il modo in cui tali misure si sono evolute negli anni. La valutazione si basa inoltre su cinque criteri principali:

1. efficacia delle norme a raggiungere gli obiettivi prioritari (stabilità  finanziaria e attenuazione delle distorsioni concorrenziali tra banche e tra paesi), a rafforzare la disciplina di mercato e a contrastare il moral hazard, a ristrutturare le banche in crisi e a ripristinarne la redditività  a lungo termine e ad agevolarne l’uscita dal mercato;
2. efficienza delle norme in termini di proporzionalità  tra benefici ottenuti e costi sostenuti, nonché di chiarezza e di semplificazione;
3. la pertinenza delle norme nel tempo, in un contesto di cambiamenti macroeconomici, normativi e di mercato;
4. la coerenza delle diverse comunicazioni tra di loro e con altre politiche e normative dell’Unione sulle banche in dissesto;
5. il valore aggiunto garantito da norme comuni per gli stakeholder e per una risposta strategica coordinata degli Stati membri alla crisi finanziaria.

Il processo di consultazione, che si concluderà  il 9 giugno 2022, si articola in due differenti moduli: uno rivolto al grande pubblico e l’altro riservato a istituzioni finanziarie, autorità  pubbliche nazionali (ministeri delle finanze, autorità  di vigilanza, autorità  di risoluzione, ecc.), istituzioni e agenzie dell’UE, organismi internazionali, associazioni del settore bancario e finanziario, partecipanti al mercato, accademici, ecc.

Per connessione d’argomento, si segnala che il 23 marzo 2022 la Commissione ha pubblicato un Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuti di Stato a sostegno dell’economia nel contesto dell’invasione dell’Ucraina da parte della Russia[4], il quale prevede che, se a causa dell’attuale crisi e delle sanzioni economiche imposte alla Russia, le banche dovessero richiedere un sostegno pubblico straordinario, sotto forma di liquidità , ricapitalizzazione o sostegno a fronte delle attività  deteriorate, si applichino l’eccezione al “failing or likely to fail” già  prevista dall’art 32, lett. d), punti i, ii o iii, della Direttiva BRRD e l’eccezione al principio di burden sharing di cui al punto 45 della Comunicazione del 2013 sul settore bancario.

 

[1] In linea di principio, gli aiuti di Stato sono incompatibili con il mercato interno. Tuttavia, il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) autorizza alcune eccezioni al loro divieto, qualora gli aiuti possano produrre effetti positivi per l’intera Unione. Gli aiuti di Stato possono, dunque, essere dichiarati compatibili con il mercato interno, a condizione che soddisfino obiettivi di interesse comune e non incidano sulla concorrenza e gli scambi tra gli Stati membri (art. 107, paragraf0 1, del TFUE).

[2] Nel merito, la Corte ha osservato, tra le altre cose, che la Commissione non ha contestato le dichiarazioni dei Stati membri riguardanti, per ogni singolo caso, l’esistenza di una grave minaccia per la stabilità  finanziaria, né ha analizzato l’impatto delle misure volte a limitare le distorsioni della concorrenza, né ha proceduto ad una adeguata valutazione ex post delle norme in caso di crisi, con la conseguenza che queste sono rimaste invariate nonostante la profonda revisione del quadro regolamentare e il miglioramento del clima economico e finanziario. Cfr. al riguardo il Comunicato stampa dell’1.10.2020.

[3] Si ricorda che i primi anni di applicazione della normativa europea in materia di gestione delle crisi bancarie hanno reso manifesta la necessità  di apportarvi taluni aggiustamenti. Secondo l’ABI, sarebbe necessario: i) garantire agli Schemi di assicurazione dei depositi nazionali un ruolo più attivo nella prevenzione e gestione delle crisi bancarie; ii) allineare coerentemente il quadro normativo sugli aiuti di Stato al nuovo regime introdotto dalla Direttiva 2014/59/UE (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD) e dal Regolamento UE/806/2014 (SRM), attraverso una revisione della Comunicazione del 2013 sugli aiuti di Stato; iii) perseguire un livello almeno minimo di armonizzazione delle procedure nazionali di insolvenza per le banche, per evitare che creditori e depositanti siano trattati in modo difforme in ambito europeo; iv) completare il progetto dell’Unione bancaria con il terzo pilastro, il Sistema europeo di assicurazione dei depositi (European Deposit Insurance Scheme, EDIS), che è da tempo in una fase di stallo, per il persistere di orientamenti diversi in merito alla configurazione del meccanismo stesso.

[4] Le misure delineate dal Quadro offrono agli Stati membri la possibilità  di assicurare alle imprese l’accesso alla liquidità  e ai finanziamenti e di compensare le imprese stesse per i costi aggiuntivi sostenuti a causa dell’eccessivo rincaro dei prezzi del gas e dell’energia elettrica. Le misure, che si applicano fino al 31 dicembre 2022 e possono essere erogate anche a imprese in difficoltà , comprendono tre tipologie di aiuti: 1) aiuti di importo limitato sotto forma di sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, agevolazioni fiscali e di pagamento, garanzie, prestiti e capitale; 2) sostegno alla liquidità  sotto forma di garanzie pubbliche e prestiti a tassi d’interesse agevolati; 3) aiuti destinati a compensare i prezzi elevati dell’energia concessi in qualsiasi forma, comprese le sovvenzioni dirette.

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