Di Simona Siani, Avvocato
11 novembre 2002
L’apertura del mercato dei capitali, l’Unione economica monetaria, l’area Euro e la crescente globalizzazione del mercato del credito, hanno condotto alla riforma del sistema bancario pubblico italiano che, sin dalle leggi bancarie del 1926 e del 1936-38, si caratterizzava per la forte prevalenza della mano pubblica sulle aziende bancarie e sul mercato del credito.
Ciò aveva determinato un innaturale connubio fra politica e banche, che operavano in mercati segmentati e protetti rispetto alla concorrenza sia interna che esterna, godendo di una posizione di monopolio nella intermediazione finanziaria e che si caratterizzavano per i modesti livelli di efficienza gestionale ed allocativa, per via della scarsa gamma dei servizi finanziari offerti e della scarsa razionalità delle loro strutture proprietarie e di governo societario.
Fu così che, nel 1990, la legge n.218, recante “Disposizioni in materia di ristrutturazione ed integrazione patrimoniale degli istituti di credito di diritto pubblico”, cd. Legge Amato, seguita dal D.lgs.20 novembre 1990, n.356, recante “Disposizioni per la ristrutturazione e per la disciplina del gruppo creditizio”, con il preciso obiettivo di determinare la fuoriuscita dello Stato dalla diretta gestione delle banche e così favorire il raggiungimento di una mobilità delle risorse investite nelle banche pubbliche, ha incentivato la trasformazione delle banche pubbliche in Società per Azioni a controllo pubblico e le operazioni di concentrazioni fra banche.
E’ stata, in particolare, introdotta la trasformazione in società per azioni delle Casse di risparmio, delle Banche del Monte, degli Istituti di credito di diritto pubblico e degli Istituti di Credito speciale.
In breve, si operò lo scorporo dell’azienda bancaria, conferita a società costituite unilateralmente con la creazione di Enti conferenti (con la forma delle Fondazioni) cui la riforma attribuiva, essenzialmente, il compito di proseguire le originarie funzioni non creditizie e di utilità sociale, che da sempre avevano caratterizzato gli Istituti di diritto pubblico che gestivano le banche e di conservare, obbligatoriamente, per legge, il controllo pubblico sulle Banche scorporate con riguardo alla partecipazione.
Il controllo “pubblico” esercitato dalle Fondazioni diventava, in tal modo, l’assetto proprietario prevalente nel sistema bancario italiano.
Con la riforma Amato ci si è dunque trovati di fronte a due soggetti distinti: la Banca S.p.A., che proseguendo la funzione creditizia dell’ente originario, si liberava di quelle finalità sociali accessorie di assistenza e beneficenza e la Fondazione bancaria o “Ente conferente”, rivestita di una qualificazione pubblicistica, che diventava, sostanzialmente, uno strumento di conservazione del controllo pubblico sulle banche, con scopi istituzionali di interesse pubblico e di utilità sociale nei settori della ricerca scientifica, dell’istruzione, dell’arte e della sanità e con un ruolo attivo, dunque, nel settore “non profit”.
La legge Amato, tuttavia, non conseguì i risultati attesi, in quanto le Fondazioni-azioniste solo marginalmente si impegnavano nei nuovi compiti, preferendo di gran lunga continuare ad occuparsi di credito.
Al fine di separare le Banche S.p.A. dalle Fondazioni, e fissare, per queste ultime, un regime civilistico, si rendeva, pertanto, necessario un nuovo intervento, attuato con legge delega 23 dicembre 1998 n.461 “Delega al Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli enti conferenti, di cui all’art.11, comma 1, del decreto legislativo 20 novembre 1990, n.356 e della disciplina fiscale delle operazioni di ristrutturazione bancaria”, alla quale sono seguiti il D.lgs. 17 maggio 1999, n.153 e l’Atto di indirizzo del Ministro del Tesoro Amato del 5 agosto 1999.
Tale ultima riforma rendeva per le Fondazioni, che divenivano enti di diritto privato nel settore “non profit”, dotate di autonomia statutaria e gestionale, la dismissione delle partecipazioni di controllo delle Banche un imperativo ineludibile. Alle Fondazioni veniva imposta, da un lato, l’uscita dal capitale delle banche e, più precisamente, la dismissione da parte delle Fondazioni del 51% del capitale delle S.p.A. in un tempo massimo di quattro anni, pena la perdita delle numerose agevolazioni fiscali sui trasferimenti delle azioni, sugli scorpori aziendali e sulla tassazione dei dividendi e, dall’altro, il divieto di detenere partecipazioni di controllo di imprese che non fossero strumentali ai settori istituzionali di utilità sociale, riaffermati quale unico terreno della loro attività .
Si giunge, così, alla legge 28 dicembre 2001, n.448 che ha introdotto rilevanti modifiche al D.lgs. 153/99.
In particolare, il nuovo regolamento Tremonti sulle Fondazioni bancarie, in vigore dal 16 ottobre 2002 ed adottato con decreto 2 agosto 2002, n.217, nell’ottica del completamento del processo di privatizzazione nel settore del credito, ribadisce l’obiettivo di favorire la fuoriuscita delle Fondazioni dalle Banche, per cui le prime saranno definitivamente chiamate ad occuparsi di attività “non profit” nel cd. Terzo settore, laddove le seconde si occuperanno della gestione del credito.
L’obiettivo di separare le Fondazioni dalle Banche è incentrato sull’obbligo di dismettere le partecipazioni di controllo sulle Banche conferitarie. Obbligo a cui è possibile derogare con l’introduzione della alternativa di affidare la gestione delle partecipazioni a SGR (Società di gestione del risparmio). In tal caso la dismissione della partecipazione di controllo, fissata per il 2003, potrà slittare sino al 2006. Per selezionare le Società di gestione del risparmio a cui le Fondazioni dovranno affidare le partecipazioni bancarie, sarà effettuata una gara europea, mentre un regolamento ancora all’esame di Consob e Bankitalia disciplinerà il loro funzionamento.
Con riferimento ai settori di intervento verso i quali la Fondazione potrà indirizzare la propria attività , è stata introdotta una rilevante modifica degli artt. 2, 4 e 7 del D.lgs. 153/99.
In particolare, l’emendamento Tremonti introduce maggiori vincoli alla destinazione del reddito delle Fondazioni, indirizzandolo verso la promozione dello sviluppo locale, che assurge al rango di “settore rilevante di intervento” degli Enti conferenti nel “non profit” ed assegna agli Enti locali del territorio di riferimento la prevalenza dei posti negli organi di indirizzo.
Il nuovo principio, sancito nell’art.3 del decreto 217/2002, è quello secondo cui, per le Fondazioni di origine associativa, l’organo di indirizzo è composto da una prevalente e qualificata rappresentanza degli interessi del territorio, ossia da membri designati da Comuni, Province, Regioni e città metropolitane, cui si affiancheranno, in posizione minoritaria, soggetti di chiara fama e riconosciuta indipendenza in possesso di competenza ed esperienza specifica nei settori di intervento della Fondazione.
Peraltro, la discrezionalità dell’organo di vigilanza nella attività di regolamentazione del sistema bancario, la compressione dell’allocazione finanziaria della ricchezza, indirizzata, in maniera prevalente, al territorio di riferimento, che dovrà essere individuato nello Statuto e conforme al luogo di insediamento, alle tradizioni storiche ed alle dimensioni della Fondazione, la rappresentanza prevalente negli organi di indirizzo delle Fondazioni attribuita agli Enti locali del territorio di riferimento, rischiano di far allontanare l’obiettivo della loro privatizzazione e di incentivare un ritorno alla loro ripubblicizzazione.
Simona Siani, “Fondazioni bancarie. Finta privatizzazione?”, Magistra Banca e Finanza, 11 novembre 2002, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/fondazioni-bancarie-finta-privatizzazione/.
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