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Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

Entrata in vigore delle Linee Guida EBA: 1° gennaio 2024

Con nota n. 27 del 27 maggio 2022 la Banca d’Italia, in qualità di Autorità di risoluzione, ha manifestato l’intenzione di volersi conformare agli orientamenti dell’EBA per migliorare la possibilità di risoluzione.

 

1. La disciplina europea sulla gestione delle crisi bancarie

La Direttiva 2014/59/UE (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD), emanata dopo la grande crisi finanziaria e a seguito della crisi dei debiti sovrani, ha introdotto un nuovo sistema di regole e strumenti per la gestione delle crisi bancarie e ha attribuito alle autorità di risoluzione ampi poteri di intervento. Obiettivo principale della Direttiva è di evitare liquidazioni disordinate, che amplifichino gli effetti e i costi della crisi, dotando l’autorità di risoluzione di una pluralità di strumenti per gestire in maniera ordinata eventuali situazioni di dissesto, non solo in seguito al loro manifestarsi, ma anche in via preventiva o ai primi segnali di difficoltà[2].

Le autorità di risoluzione possono sottoporre un intermediario a risoluzione purché siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni:

• l’intermediario è in dissesto o a rischio di dissesto (failing or likely to fail);
• non si prospettano misure alternative del settore privato o di vigilanza che consentano di evitare il dissesto i tempi ragionevoli;
• sottoporre l’intermediario alla liquidazione ordinaria non permetterebbe di salvaguardare la stabilità sistemica, di proteggere depositanti e clienti, di assicurare la continuità dei servizi finanziari essenziali.

Quattro sono gli strumenti di cui le autorità di risoluzione possono avvalersi per una ordinata ristrutturazione dell’intermediario insolvente:

1. la cessione totale o parziale di attività e passività aziendali a un altro intermediario (sale of business);
2. il trasferimento delle attività e passività aziendali a un ente ponte (bridge bank);
3. il trasferimento di attività e passività aziendali a una società veicolo (bad bank) che le gestisce per massimizzarne il valore attraverso la vendita finale ovvero la liquidazione ordinaria;
4. la riduzione del valore delle azioni e di alcuni crediti o loro conversione in azioni (bail in)[3] per assorbire le perdite e ricapitalizzare l’intermediario in misura sufficiente a ripristinare un’adeguata capitalizzazione e a mantenere la fiducia del mercato.

Dal 2016 i compiti di risoluzione e gestione delle crisi sono svolti nell’ambito del Meccanismo di risoluzione unico (Single Resolution Mechanism, SRM), istituito con Regolamento 806/2014/UE per assicurare la gestione ordinata e centralizzata delle crisi delle banche significative o con operatività transfrontaliera e delle imprese di investimento ed enti finanziari che rientrano nel perimetro di applicazione del Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervisory Mechanism, SSM).

Il SRM si compone delle autorità nazionali di risoluzione (National Resolution Authorities, NRAs), cui compete la responsabilità di pianificare e gestire le crisi delle banche meno significative, e di un’autorità accentrata, il Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB) che ha il compito di individuare, attraverso piani di risoluzione, le modalità con cui la crisi può essere affrontata, gestita e risolta. Il SRB è sostenuto da un Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund, SRF), alimentato dai contributi del settore bancario con un piano di versamenti distribuito in 8 anni, senza utilizzo di risorse pubbliche.

Il quadro normativo di riferimento sulla gestione delle crisi bancarie è completato dal Regolamento delegato 2016/1075/UE, che fornisce indicazioni sui contenuti dei piani di risanamento (recovery plans) e sui criteri di valutazione ai quali si atterranno le autorità di risoluzione nel giudicarli.

 

2. Gli Orientamenti dell’EBA

Il 13 gennaio 2022 l’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, EBA) ha pubblicato gli Orientamenti destinati agli enti (banche, imprese di investimento e conglomerati finanziari) e alle autorità competenti che vigilano su tali enti per migliorare la possibilità di risoluzione (EBA/GL/2022/01).

Gli Orientamenti non si applicano agli enti soggetti a obblighi semplificati per la pianificazione della risoluzione in conformità dell’art. 4 della Direttiva 2014/59, nonché agli enti il cui piano di risoluzione (resolution plan) prevede che siano liquidati in modo ordinato secondo il diritto nazionale applicabile.

Le linee guida si articolano in cinque parti:

1. requisiti minimi relativi alla struttura e alle operazioni ai sensi dell’art. 27 del Regolamento delegato 2016/1075/UE;
2. requisiti minimi per le risorse finanziarie ai sensi dell’art. 28 del Regolamento delegato 2016/1075;
3. requisiti minimi per i sistemi informatici ai sensi dell’art. 29 del Regolamento delegato 2016/1075;
4. requisiti minimi per le questioni transfrontaliere ai sensi dell’art. 30 del Regolamento delegato 2016/1075;
5. attuazione della risoluzione.

Con riferimento al punto sub 1), gli enti sono chiamati ad assolvere ad una serie di adempimenti tra cui: i) dotarsi di meccanismi operativi atti a garantire la continuità dei servizi a sostegno delle funzioni essenziali e delle linee di business principali che sono necessarie per l’efficace attuazione della strategia di risoluzione; ii) individuare, nella fase che precede la risoluzione, le attività rilevanti, i servizi operativi e il personale, classificandoli in base alle funzioni essenziali, alle linee di business principali e ai soggetti che prestano e ricevono i servizi; iii) assicurare che le condizioni contrattuali relative alla prestazione e alla determinazione del prezzo dei servizi non cambieranno unicamente per effetto dell’avvio della risoluzione di una delle parti; iv) segnalare alle autorità di risoluzione la prestazione o il ricevimento di servizi rilevanti, fornendo loro informazioni aggiornate e sempre disponibili. Gli enti dovrebbero cioè disporre di una “catalogo dei servizi” aggiornato contenente gli elementi informativi necessari per la efficace attuazione delle azioni di risoluzione, ivi comprese le informazioni sulla proprietà dei beni, prezzi, diritti contrattuali ed eventuali accordi di esternalizzazione; v) disporre di risorse finanziarie sufficienti a facilitare la continuità operativa delle funzioni essenziali e delle linee di business principali in tutte le fasi della risoluzione; vi) garantire che le strutture dei costi e del prezzo dei servizi siano prevedibili, trasparenti e stabilite in condizioni di mercato normali; vii) emanare disposizioni atte a garantire la continuità dell’accesso ai servizi di compensazione, pagamento, regolamento e custodia e agli altri servizi offerti dalle infrastrutture dei mercati finanziari (FMI) e degli intermediari che prestano i medesimi servizi delle FMI (intermediari FMI), per evitare perturbazioni prima della risoluzione e durante la stessa e contribuire a ripristinare la stabilità e la fiducia del mercato dopo la risoluzione; viii) elaborare e tenere aggiornato un piano di emergenza che descriva come essi intendano mantenere l’accesso alle FMI e agli intermediari FMI rilevanti in situazioni di stress prima della risoluzione, durante e dopo la stessa.

All’organo di amministrazione degli enti le linee guida raccomandano, tra l’altro, di garantire la conformità dell’ente agli orientamenti dell’EBA ai fini della pianificazione della risoluzione, nonché di designare un amministratore esecutivo a norma dell’art. 91 della Direttiva 2013/36/UE al quale affidare l’incarico di pianificare la risoluzione dell’ente e nominare un alto dirigente qualificato con il compito di seguire da vicino l’attuazione, la gestione e il coordinamento dell’attività di pianificazione della risoluzione.

Quanto al punto sub 2), gli enti dovrebbero individuare i soggetti e le valute ritenute significative in termini di liquidità e di potenziali fonti di rischio di liquidità all’interno del gruppo, dimostrare di essere in grado di misurare e segnalare la propria posizione di liquidità con breve preavviso e stimare i flussi di cassa per gli elementi in  bilancio e fuori bilancio congiuntamente alla capacità di compensazione in differenti scenari di risoluzione, ponendo particolare attenzione agli ostacoli giuridici, regolamentari e operativi per la trasferibilità della liquidità, agli obblighi connessi alle attività di pagamento, compensazione e regolamento, alle esigenze di liquidità infra-giornaliere e “di picco”, alle spese operative e al fabbisogno di capitale circolante, agli strumenti di liquidità della banca centrale e alle relative condizioni per l’accesso e il rimborso, nonché avere la capacità di individuare, tra l’altro, tutte le attività che potrebbero potenzialmente essere considerate garanzie ammissibili per sostenere il fabbisogno di finanziamento (funding) nel corso della risoluzione.

In ordine al punto sub 3), gli enti dovrebbero condurre esercizi di simulazione per dimostrare di possedere le capacità di garantire la continuità operativa e di individuare le entità e le valute ritenute significative ai fini della liquidità durante la risoluzione. Tali prove dovrebbero essere condotte periodicamente fino a quando l’autorità di risoluzione non avrà deciso di ridirne la frequenza.

Gli enti dovrebbero inoltre comunicare tempestivamente alle autorità di risoluzione informazioni rilevanti sui sistemi informatici con un livello di dettaglio sufficiente a consentire l’effettuazione delle valutazioni entro un congruo lasso di tempo.

In relazione al punto sub 4), gli enti dovrebbero essere in grado di fornire un elenco dei contratti conclusi in base al diritto di paesi terzi, specificando la controparte, gli obblighi in capo agli enti e se il contratto esclude il riconoscimento contrattuale e/o lo stesso non è praticabile, o se esso comprende le condizioni di riconoscimento contrattuale per il bail in e i poteri di sospensione ai sensi degli articoli 55 e, rispettivamente, 71-bis della Direttiva 2014/59. Inoltre, gli enti dovrebbero effettuare autovalutazioni e dichiarare se sono in grado di fornire i dati richiesti.

Dal canto loro, le autorità di risoluzione dovrebbero chiedere agli enti che i dati siano rassegnati in un formato prestabilito a determinati intervalli di tempo, di compiere un’analisi delle carenze presenti nelle informazioni raccolte e disponibili nei rispettivi sistemi, di affidare alla funzione di audit interno il compito di controllare la conformità e di pianificare esercizi di simulazione.

Per quanto riguarda il punto sub 5), si raccomanda agli enti di descrivere nei playbook tutti gli aspetti operativi della strategia di risoluzione e le relative misure operative necessarie, nonché di valutare e testare periodicamente questi aspetti mediante prove in condizioni simulate. In particolare, in un playbook per il bail-in gli enti dovrebbero definire una procedura della “meccanica” del bail-in che sia conforme al vigente quadro regolamentare nazionale, oltre che specificare come tale procedura possa, tra l’altro, gestire l’interruzione, la cancellazione o la sospensione dal listino di borsa o dalle negoziazioni di titoli e consentire l’erogazione di capitale a creditori sottoposti a bail-in.

Inoltre, gli enti dovrebbero considerare in un playbook tutti gli aspetti interni del bail-in, la tempistica, i processi interni che garantiscono il trasferimento delle perdite all’entità di risoluzione, le singole fasi della svalutazione e la conversione in base al tipo di strumento.

Le linee guida raccomandano altresì di adottare misure di riorganizzazione aziendale al fine di ripristinare la sostenibilità economica dell’ente, disporre di procedure di governance per sostenere la tempestiva adozione di decisioni durante la risoluzione, affinché le autorità di risoluzione possano attuare con efficacia la strategia di risoluzione.

Alle autorità di risoluzione si richiede di specificare nei piani di risoluzione: i) le responsabilità nella gestione dell’ente nonché i poteri e i diritti di governance che possono essere esercitati dall’autorità di risoluzione, dall’amministratore della risoluzione e dall’organo di amministrazione dell’ente interessato; e ii) il controllo dell’ente. Le autorità di risoluzione dovrebbero inoltre:

• stabilire le condizioni per la rimozione dei membri dell’organo di amministrazione e degli alti dirigenti e per la nomina di nuovi amministratori;
• imporre agli enti di dotarsi di opzioni e disposizioni idonee a trattenere il personale essenziale dell’ente in risoluzione;
• definire un meccanismo chiaro, da portare a conoscenza del pubblico, per stabilire la nuova proprietà dell’ente a seguito del bail in ed effettuare la transizione verso una situazione in cui i diritti di governance e di controllo sono esercitati dai nuovi proprietari.

Infine, le linee guida incoraggiano gli enti a riferire le informazioni rilevanti in maniera chiara ai creditori, ai partecipanti al mercato e a tutte le parti interessate. Un’efficace comunicazione, che sia in grado di trasmettere certezza e prevedibilità dell’azione risolutiva, è difatti utile sia per promuovere la fiducia nel buon esito della stessa azione sia per limitare la propagazione della crisi.

Con nota n. 27 del 27 maggio 2022 la Banca d’Italia, in qualità di Autorità di risoluzione[4], ha manifestato l’intenzione di volersi conformare agli orientamenti dell’EBA per migliorare la possibilità di risoluzione.

I destinatari delle linee guida – che entrano in vigore dal 1° gennaio 2024 – sono:

1. le banche (significant e less significant) e le società di investimento mobiliare (SIM) di cui all’art. 55-bis del TUF che sono soggette alle norme sulla risoluzione in conformità degli articoli 15 e 16 della Direttiva 2014/59/UE;
2. gli enti che fanno parte di un gruppo sottoposto a vigilanza su base consolidata, a norma degli articoli 111 e 112 della Direttiva 2013/36/UE, con riferimento all’applicazione del gruppo di risoluzione.

In analogia a quanto previsto dagli orientamenti dell’EBA, le linee guida non trovano applicazione nei confronti dei soggetti sottoposti a obblighi semplificati a fini di risoluzione ai sensi del Regolamento delegato 2019/348/UE e di quelli il cui piano di risoluzione prevede che siano liquidati in modo ordinato in conformità del diritto nazionale applicabile.

Per connessione d’argomento, si segnala che in pari data l’EBA ha posto in consultazione un documento contenente gli orientamenti, per gli enti e le autorità di risoluzione, sulla trasferibilità parziale o totale di una banca nel contesto della risoluzione, per integrare la valutazione della possibilità di risoluzione per la strategia di trasferimento.

 

Note:

[1] L’Istituto svolge i compiti di risoluzione e gestione delle crisi attribuiti dai decreti di recepimento n. 180 e n. 181 del 16 novembre 2015. La funzione è incardinata in una specifica struttura organizzativa, l’Unità di risoluzione e gestione delle crisi.

[2] La Direttiva BRRD è stata recepita in Italia con due distinti provvedimenti: i) il d.lgs. 180/2015 che introduce nel TUB le disposizioni relative ai piani di risanamento, alle forme di sostegno all’interno dei gruppi bancari e alle misure di intervento precoce; e ii) il d.lgs. 181/2015 che reca norme in materia di predisposizione dei piani di risoluzione, avvio e chiusura delle procedure di risoluzione, gestione delle crisi dei gruppi transfrontalieri e disciplina del fondo nazionale di risoluzione.

[3] Sono esclusi dall’ambito di applicazione del bail in e non possono quindi essere né svalutati né convertiti in capitale: i) i depositi di importo fino a 100 mila euro; ii) le passività garantite, inclusi i covered bonds e altri strumenti garantiti; iii) le passività derivanti dalla detenzione di beni della clientela o in virtù di una relazione fiduciaria; iv) le passività interbancarie con durata originaria inferiore a 7 giorni; v) le passività derivanti dalla partecipazione ai sistemi di pagamento con una durata residua inferiore a 7 giorni; vi) i debiti verso i dipendenti, i debiti commerciali e quelli fiscali purché privilegiati dalla disciplina fallimentare.

[4] L’Istituto svolge i compiti di risoluzione e gestione delle crisi attribuiti dai decreti di recepimento n. 180 e n. 181 del 16 novembre 2015. La funzione è incardinata in una specifica struttura organizzativa, l’Unità di risoluzione e gestione delle crisi.

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