Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
Il 15 marzo 2018 la Banca centrale europea (BCE) ha pubblicato il “Manuale di vigilanza del Meccanismo di vigilanza unico” (Single Supervisory Mechanism, SSM)[1], redatto con l’assistenza delle autorità nazionali competenti (ANC), che descrive la struttura organizzativa dell’SSM, i processi operativi, le procedure e le metodologie di supervisione delle banche sia “significative” sia “meno significative” con sede nell’area dell’euro[2], nonché le procedure di cooperazione tra il SSM e le autorità di vigilanza UE che non vi partecipano.
Il manuale di vigilanza è il risultato di un rilevante sforzo tendente ad armonizzare i diversi approcci nazionali. Esso sarà costantemente aggiornato per consentirne l’allineamento all’evoluzione delle prassi e della regolamentazione. L’obiettivo finale è definire “un percorso strutturato di analisi che consenta di assicurare sia standard qualitativi di supervisione elevati sia un “metro comune” nella valutazione e nell’azione di vigilanza per tutti gli intermediari”[3].
Come precisato nella parte introduttiva, il manuale “non è giuridicamente vincolante, non fissa nuovi requisiti regolamentari e non può in alcun modo sostituire i requisiti normativi stabiliti” nel pertinente diritto dell’Unione.
L’SSM costituisce, insieme al Meccanismo di risoluzione unico (Single Mechanism Resolution, SMR) e al Sistema europeo di assicurazione dei depositi (European Deposit Insurance Scheme, EDIS), non ancora operativo, uno dei pilastri su cui poggia l’Unione bancaria (Banking Union). I tre pilastri si fondano su un corpus unico di norme, che si applica a tutti gli Stati membri dell’UE.
La BCE assolve i propri compiti di vigilanza nel quadro dell’SSM, costituito dalla BCE e dalle ANC. Tale struttura consente un’azione di vigilanza “invasiva ed efficace” che contribuisce alla sicurezza e alla solidità degli intermediari bancari e alla stabilità del sistema finanziario, nel pieno rispetto del principio di proporzionalità [4] e dell’interesse pubblico. La vigilanza bancaria europea si caratterizza “per agilità e approccio basato sul rischio” e tiene conto sia della probabilità di dissesto di uno o più intermediari sia dell’impatto che ne deriverebbe per la stabilità finanziaria.
In concreto, la BCE esercita la vigilanza diretta su 119 banche “significative” (significant institutions) che detengono quasi l’82 per cento degli attivi bancari nell’area dell’euro. La vigilanza giornaliera (day-to-day) sulle banche significative è affidata ai Gruppi di vigilanza congiunti (Joint Supervisory Teams, JSTs), che sono composti da personale della BCE e delle ANC degli Stati membri in cui hanno sede gli enti creditizi significativi, comprese le loro filiazioni bancarie o le succursali transfrontaliere significative di un dato gruppo bancario[5]. Le banche “meno significative” (less significant institutions) continuano ad essere vigilate dalle ANC, sotto la supervisione della BCE, la quale può decidere in qualsiasi momento di assumere la vigilanza diretta di un qualsiasi ente creditizio, qualora sia necessario per assicurare l’applicazione coerente di standard di vigilanza elevati. In qualità di autorità di vigilanza del paese d’origine o del paese ospitante, l’SSM è anche coinvolto nella vigilanza di enti o gruppi cross-border nell’ambito dei collegi delle autorità di vigilanza (cfr. infra). Infine, l’SSM partecipa alla vigilanza supplementare dei conglomerati finanziari.
Le decisioni nell’ambito dell’SSM sono adottate dal Consiglio direttivo secondo la “procedura di non obiezione” (non-objection procedure)[6]: una decisione si considera adottata qualora il Consiglio direttivo non muova obiezioni a un progetto di decisione proposto dal Consiglio di vigilanza[7] – organo responsabile della pianificazione e dell’esecuzione dei compiti di vigilanza – entro un termine stabilito non superiore a dieci giorni lavorativi[8]. Le decisioni di vigilanza sono quindi atti giuridici indirizzati a un ente creditizio, adottati dalla BCE nell’esercizio dei poteri ad essa attribuiti dal regolamento sull’SSM. L’atto attribuisce diritti e/o impone obblighi al soggetto destinatario; può essere corredato da disposizioni accessorie quali scadenze, condizioni o raccomandazioni non vincolanti[9]. Le decisioni di vigilanza possono essere contestate dinanzi alla Commissione amministrativa del riesame, che è un organismo interno indipendente, entro un mese dalla loro notifica o da quando il richiedente ne sia venuto a conoscenza. La Commissione deve pronunciarsi non oltre due mesi dalla ricezione della richiesta di riesame, facendo conoscere il proprio parere al Consiglio di vigilanza. Ancorché il parere della Commissione non sia vincolante, il Consiglio di vigilanza deve sottoporre al Consiglio direttivo un nuovo progetto di decisione che può confermare la decisione assunta in precedenza oppure modificare la decisione precedente o annullare la decisione contestata[10].
Le competenze di vigilanza della BCE differiscono in funzione della classificazione di un ente creditizio come significativo o meno significativo[11]. Vi sono tuttavia procedure comuni che fanno capo alla BCE indipendentemente dalla significatività dell’intermediario. Tra le procedure comuni, su cui decide in via definitiva la BCE, rientrano quelle per il rilascio o l’estensione dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività bancaria o per la revoca dell’autorizzazione, nonché quelle riguardanti l’acquisizione di partecipazioni qualificate in enti creditizi e lo stabilimento di una succursale nel territorio di un altro Stato membro partecipante (c.d. procedura di passaporto)[12]. Le ANC partecipano alla fase istruttoria e formulano una proposta di decisione.
L’azione di vigilanza si articola in controlli a distanza (off site) e in controlli ispettivi presso gli enti creditizi (on site), diretti a verificare qualità e correttezza dei dati trasmessi e ad approfondire la conoscenza degli aspetti gestionali ed organizzativi. Le informazioni acquisite nell’ambito della vigilanza a distanza e di quella ispettiva confluiscono nello SREP (Supervisory Review and Evaluation Process), condotto annualmente per ottenere una valutazione complessiva di ciascun intermediario (cfr. infra).
Data la corposità del manuale di vigilanza (circa 130 pagine), nel prosieguo del lavoro ci si limiterà a descrivere solo alcuni dei molteplici aspetti delineati nel documento della BCE; ci si soffermerà , in particolare, ad illustrare le modalità di svolgimento dei controlli di vigilanza sugli enti creditizi significativi.
Ciclo di vigilanza
Il processo di vigilanza degli enti creditizi può essere immaginato come un ciclo: la regolamentazione e le politiche di vigilanza costituiscono la base delle attività di vigilanza e lo sviluppo di metodologie e standard di vigilanza. Queste ultime rappresentano il fondamento della vigilanza ordinaria, che viene esercitata secondo standard elevati nei confronti di tutti gli enti creditizi insediati nell’area dell’euro. L’esperienza maturata nell’applicazione concreta delle metodologie e degli standard si riflette nell’applicazione delle attività di supervisione per il ciclo successivo.
Pianificazione strategica e operativa
L’azione di vigilanza bancaria ha inizio con la pianificazione delle attività ordinarie, definite nel Programma di previsione prudenziale (Supervisory Examination Programme, SEP), che contempla i compiti e le attività relative alla vigilanza ordinaria e alle ispezioni in loco o alle indagini sui modelli interni.
L’individuazione e la valutazione dei rischi e delle vulnerabilità principali riguardanti gli enti soggetti alla vigilanza bancaria europea costituiscono la base per la definizione delle priorità di vigilanza e confluiscono nel lavoro quotidiano dei JSTs, che consiste nell’esercizio di un complesso di attività tese a valutare l’idoneità dei membri degli organi di amministrazione, verificare la conformità alla regolamentazione prudenziale, analizzare il profilo di rischio e condurre lo SREP. Gli esiti di queste complesse e diversificate attività determinano le eventuali misure di vigilanza da adottare nei confronti degli enti creditizi.
La pianificazione delle attività di vigilanza può essere strategica o operativa. La pianificazione strategica prevede la definizione delle priorità di vigilanza per i 12-18 mesi successivi e delle attività significative prospettate per i prossimi tre anni. Quella operativa comprende l’elaborazione dei singoli SEP, che stabiliscono le attività principali per i 12 messi successivi, i programmi e gli obiettivi indicativi, nonché l’eventuale necessità di condurre ispezioni in loco o indagini sui modelli interni.
Le priorità di vigilanza, formulate con cadenza annuale dal Consiglio di vigilanza e pubblicate sul sito internet dell’SSM, definiscono le aree sulle quali si focalizzerà l’azione della vigilanza bancaria europea, tenendo conto degli sviluppi rilevanti nel contesto economico, regolamentare e di vigilanza, la cui piena attuazione può richiedere oltre un anno .Per l’individuazione dei rischi e delle vulnerabilità nel settore finanziario la Vigilanza della BCE si avvale della collaborazione delle ANC, delle informazioni acquisite dai JSTs nelle attività di vigilanza ordinarie e dei contributi degli organismi internazionali[13].
Il livello di impegno nelle attività di vigilanza è commisurato al profilo di rischio complessivo di un ente creditizio. Nell’attribuire le banche significative a un determinato livello di impegno la BCE tiene conto di due ordini di valutazioni: le dimensioni e la complessità dell’ente e la rischiosità intrinseca dell’ente stesso. L’esito di questa valutazione è un punteggio compreso tra uno e quattro per ciascun ente vigilato, dove quattro è attribuito all’ente connotato da una più elevata carica di rischio.
A ciascun ente significativo è assegnato un livello di impegno complessivo, basato sul punteggio SREP totale e sulla classe di appartenenza. Oltre al livello di impegno complessivo, per ogni ente significativo si indicano i livelli di impegno specifici per ciascuna categoria di rischio[14], a seconda del rispettivo punteggio SREP, assicurando così un approccio mirato, basato sul rischio.
In funzione dei rispettivi livelli di impegno, per la categoria di rischio complessiva e per le categorie di rischio specifiche, si propongono una serie di attività principali e un livello minimo di impegno come base del SEP dell’ente significativo. I livelli di impegno assegnati e l’elenco delle attività di livello minimo di impegno sono riesaminati annualmente.
I SEP per gli enti significativi prevedono le attività correnti svolte a distanza dai JTSs e quelle effettuate dai gruppi ispettivi. Ogni anno il JSTs elabora un SEP per ciascun ente significativo vigilato, che per le attività correnti si articola in tre componenti:
- le attività di livello minimo di impegno che i JSTs sono tenuti a svolgere. Fanno parte di questo gruppo: le attività essenziali che devono essere effettuate periodicamente (ad esempio, lo SREP), le verifiche approfondite su aree specifiche e le indagini tematiche;
- le altre attività regolari del SEP riferite ai requisiti organizzativi, amministrativi o giuridici che possono essere programmate anticipatamente;
- le attività aggiuntive del SEP, che sono pianificate dai JSTs per calibrare meglio il SEP alle specificità del gruppo o dell’ente vigilato.
Le attività in loco, previste dal SEP, comprendono le ispezioni presso i locali professionali dell’ente vigilato[15] e le indagini sui modelli interni per il calcolo dei requisiti patrimoniali minimi[16].
Oltre a quelle descritte nel SEP, i JSTs devono eseguire altre attività non pianificabili in anticipo, quali le verifiche dei requisiti di professionalità e onorabilità degli esponenti aziendali, la gestione delle situazioni di crisi e le attività connesse alle acquisizioni e a un aumento imprevisto del rischio.
Analisi del rischio e raccolta di informazioni
L’identificazione e la valutazione dei rischi e delle vulnerabilità principali riguardanti gli enti vigilati costituiscono il presupposto per la definizione delle priorità di vigilanza. Nell’ambito dell’azione volta all’individuazione e al monitoraggio costante dei rischi che si profilano e di quelli esistenti, la Divisione competente della BCE esegue apposite analisi orizzontali e una valutazione complessiva dei rischi più rilevanti e delle vulnerabilità principali negli Stati membri partecipanti.
L’analisi dei rischi si avvale dell’accesso diretto ai JSTs pe acquisire particolareggiate informazioni sui singoli enti e del lavoro effettuato da altri uffici della BCE. Gli esiti dell’analisi dei rischi e delle vulnerabilità sono presi in considerazione nella pianificazione strategica dell’SSM e confluiscono nel SEP complessivo. Sono accompagnate da verifiche approfondite in determinate aree operative, da prove di stress, da studi di impatto della regolamentazione vigente o di futura introduzione e da analisi tematiche su selezionati argomenti[17] (ad esempio, governance e propensione al rischio).
Le attività di vigilanza (sia in site sia off site) richiedono l’acquisizione, l’elaborazione e l’analisi di tutte le informazioni relative a un soggetto vigilato. Il patrimonio informativo è costituito dalle segnalazioni di vigilanza, che forniscono informazioni armonizzate sulla situazione finanziaria e prudenziale dei soggetti vigilati, e da un ampio volume di dati e segnalazioni periodici regolamentari. È possibile distinguere tra: i) segnalazioni periodiche (o con frequenza regolare) sulla base di regolamenti dell’UE, di orientamenti dell’EBA oppure di regolamenti e decisioni della BCE[18]; e ii) segnalazioni specifiche (o raccolte di dati supplementari) sulla base di decisioni di vigilanza per soddisfare esigenze specifiche[19].
I dati delle segnalazioni regolamentari sono trasmessi dall’ente alla BCE tramite le ANC, le quali ricevono i dati dai soggetti vigilati presenti nei loro rispettivi paesi. La disponibilità di dati adeguati e di qualità elevata è di cruciale importanza tanto per i soggetti vigilati quanto per l’autorità di vigilanza. La valutazione della qualità dei dati è effettuata in prima battuta dalle ANC attraverso controlli di convalida armonizzati e, in seguito, dalla BCE. Ove dai controlli effettuati emergano criticità significative in merito alla qualità dei dati e ove il JSTs individui violazioni dei requisiti regolamentari, quest’ultimo intraprenderà adeguate iniziative nei confronti dell’ente responsabile.
Conduzione della vigilanza ordinaria
Come dinanzi detto, la vigilanza ordinaria sugli enti significativi è condotta dai JSTs con il supporto del personale della BCE e delle ANC. I JSTs raccolgono informazioni sull’ente creditizio su base continuativa e mantengono un dialogo di vigilanza costante.
Per la valutazione del profilo di rischio dell’ente, il JSTs utilizza un’ampia messe di informazioni di natura quantitativa e qualitativa. In aggiunta, la BCE può richiedere ai soggetti vigilati la produzione di documenti interni (ad esempio, relazioni sui rischi e piani industriali), chiarimenti per via orale o per iscritto nonché effettuare incontri con gli esponenti aziendali o l’alta dirigenza, per acquisire aggiornamenti sulla situazione aziendale complessiva oppure per approfondire aspetti critici; ciò nella considerazione che il mantenimento di un dialogo costante è fondamentale per l’identificazione precoce dei rischi e per la tempestività degli interventi di vigilanza.
Ogni JSTs elabora per ciascun soggetto vigilato un calendario annuale delle riunioni, alle quali sono chiamati a partecipare gli esponenti sia del gruppo sia delle controllate. In genere, si tiene un incontro all’anno con l’amministratore delegato, con i responsabili della gestione dei rischi (chief risk controller) e dell’area finanza (chief financial officer), nonché con il presidente del consiglio di sorveglianza del soggetto vigilato e con il responsabile della revisione interna (chief internal audit) a livello di gruppo e delle controllate rilevanti. Infine, il coordinatore del JSTs convoca una riunione con l’organo di amministrazione dell’ente per presentare le conclusioni dello SREP e le motivazioni alla base del relativo progetto di decisione.
Conduzione dello SREP
Come sopra accennato, il processo di controllo prudenziale prevede che i JSTs valutino almeno annualmente i dispositivi, le strategie e i meccanismi approntati dagli enti vigilati. La valutazione SREP è alla base della decisione sulle potenziali misure di vigilanza che potrebbero essere adottate nei confronti dei soggetti vigilati. La metodologia adottata per gli enti significativi è in linea con gli orientamenti dell’EBA e si fonda sulle migliori prassi osservate nell’MVU e raccomandate dagli organismi internazionali. Il processo si avvale di un sistema informatico integrato comune e di un flusso di informazioni condiviso dagli esperti di vigilanza provenienti dalla BCE e dalle ANC.
Lo SREP si compone dei seguenti elementi:
- valutazione del modello imprenditoriale e della redditività , si analizza la natura del modello imprenditoriale e il modo in cui questo potrebbe influire negativamente sulla capacità di produrre reddito;
- valutazione della governance interna e della gestione dei rischi, si analizza la struttura organizzativa degli enti tenendo sotto osservazione i loro organi di amministrazione e verificando nel concreto che i rischi siano gestiti adeguatamente;
- valutazione dei rischi che hanno un impatto sul capitale (rischio di credito, rischio di mercato, rischio operativo e rischio di tasso di interesse nel portafoglio bancario) in condizioni normali e di stress, si valuta se l’ente dispone di presidi patrimoniali adeguati ad assorbire eventuali perdite;
- valutazione dei rischi di liquidità e di provvista in condizioni normali o di stress, si verifica la capacità dell’ente di sopperire ad esigenze di liquidità , specie in contesti di profonda incertezza.
L’articolazione delle fasi principali del processo SREP può differire a seconda della presenza nel gruppo di controllate o filiali significative non rientranti nell’SSM. In tal caso, è necessario istituire un collegio delle autorità di vigilanza, del quale fanno parte le autorità regolamentari coinvolte nella vigilanza di un gruppo bancario.
La valutazione degli elementi sopra indicati si caratterizza per un approccio a tre fasi: i) raccolta di dati e informazioni sul conto dell’ente; ii) produzione di un punteggio automatico preliminare di ancoraggio riferito al livello di rischio e di una verifica formale di conformità del controllo del rischio; iii) giudizio di vigilanza vincolato, basato su fattori aggiuntivi e in considerazione delle specificità e della complessità degli enti.
I risultati della valutazione SREP sono sottoposti a due livelli di controllo: il primo prevede che tali risultati siano discussi e analizzati criticamente nell’ambito del JSTs; il secondo prevede il riesame critico dei risultati di valutazione da parte delle strutture intermedie della BCE.
Durante lo svolgimento del processo di valutazione potrebbe emergere la necessità di adottare nell’immediato misure di vigilanza per la rimozione delle carenze riscontrate presso un ente creditizio. In tal caso, i rilievi sono trasmessi all’ente interessato sotto forma di provvedimento oppure adottati in forma di decisione di vigilanza dal Consiglio di vigilanza/Consiglio direttivo.
Nelle fasi finali del processo, il JSTs organizza un incontro informale con l’organo di amministrazione della capogruppo e delle controllate di competenza, nel corso del quale è comunicata la valutazione SREP. Dopo di che, i JSTs predispongono i progetti di decisione che vengono trasmessi al Consiglio di vigilanza per l’approvazione; una volta approvati, i progetti sono inviati ai soggetti vigilati per consentire loro di presentare osservazioni o di essere sentiti. I progetti di decisione sono poi sottoposti nuovamente al Consiglio di vigilanza. La decisione finale adottata dal Consiglio direttivo secondo la procedura di non obiezione è comunicata all’ente interessato e, se del caso, ai membri del collegio delle autorità di vigilanza.
Le decisioni SREP possono riguardare le seguenti materie: i) requisiti di fondi propri (requisito patrimoniale SREP complessivo, composto dai requisiti minimi di fondi propri (8%, di cui almeno il 56,25% sotto forma di capitale primario di classe 1) e dai requisiti aggiuntivi di fondi propri); ii) requisiti quantitativi di liquidità a livello di singolo ente; iii) altre misure di vigilanza qualitative (restrizione o limitazione dell’attività , richiesta di ridurre i rischi, restrizioni alla distribuzione dei dividendi, verifiche sull’attuazione dei rilievi delle ispezioni in loco (follow up); e iv) misure di intervento precoce in situazioni di crisi.
Prevenzione e gestione delle crisi
Con il recepimento della Direttiva sul risanamento e la risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution, BRRD) nel diritto nazionale, la BCE, in qualità di autorità di vigilanza delle banche, può avviare azioni tempestive ed efficaci nei casi in cui un ente creditizio si trovi in condizioni di difficoltà . Il quadro di riferimento della BCE per la prevenzione e la gestione delle crisi bancarie prevede diverse fasi a seconda della situazione specifica dell’ente creditizio. In generale, esso si articola in quattro fasi: 1) preparazione e pianificazione del risanamento; 2) intervento precoce; 3) attivazione dell’intervento di risoluzione; 4) procedura di risoluzione.
I JSTs sono responsabili della prevenzione e della gestione della crisi nelle varie fasi. Durante tutto il processo, la Divisione gestione delle crisi fornisce assistenza specialistica ai JTSs e condivide le proprie competenze tecniche.
Uno dei compiti dei JSTs è assicurare che gli enti significativi predispongano e aggiornino, almeno annualmente o in seguito a cambiamenti della struttura giuridica o organizzativa, piani di risanamento affidabili[20]. Ove sia individuato un deterioramento significativo della situazione finanziaria (patrimonio, liquidità , redditività ), il JSTs interviene con azioni volte ad acquisire maggiori elementi di giudizio (ad esempio, effettua ulteriori analisi specifiche, dispone ispezioni in loco o richiede informazioni e dati aggiornati).
Qualora il JSTs riscontri che la condizione finanziaria continua a deteriorarsi e che si debba attuare un intervento precoce (richiesta di cambiamenti alla strategia aziendale e alla struttura operativa dell’ente, richiesta di attuazione di una o più delle misure previste nel piano di risanamento, ecc.), la cooperazione e lo scambio di informazioni tra il JSTs e la Divisione Gestione delle crisi si intensificano. Il JSTs, in collaborazione con la Divisione Gestione delle crisi, trasmette al gruppo interno per la risoluzione tutte le informazioni di cui necessitano per l’aggiornamento del piano di risoluzione e per la predisposizione dell’eventuale risoluzione dell’ente.
Infine, se il JSTs ritiene che un ente sia in dissesto o a rischio di dissesto, propone insieme alla suddetta Divisione di istituire un apposito gruppo di gestione della crisi (crisis management group), che funge da sede di coordinamento. L’accertamento del dissesto o del rischio di dissesto è quindi notificato al Comitato di risoluzione unico (Single Resolution Board, SRB) e alle autorità competenti del paese d’origine e alle autorità di risoluzione pertinenti, nonché ai ministeri, alle banche centrali e ai sistemi di garanzia dei depositi.
La competenza passa quindi all’SRB e alle autorità nazionali di risoluzione, che decidono in merito alla risoluzione e alle correlate misure di attuazione (ad esempio, l’autorizzazione all’esercizio dell’attività dell’ente-ponte e la revoca dell’autorizzazione dell’ente residuo). In tale contesto, i JSTs e la Divisione Gestione delle crisi svolgono in via prevalente una funzione consultiva.
Poteri di vigilanza, misure amministrative e sanzioni
Il regolamento quadro dell’MVU attribuisce alla BCE poteri di vigilanza e il potere di imporre direttamente misure amministrative agli enti vigilati (o richiedere alle ANC di esercitare i poteri esecutivi previsti dalle legislazioni nazionali) e di irrogare sanzioni amministrative (o di richiedere alle ANC di avviare procedure sanzionatorie).
La BCE può esigere che gli enti significativi adottino tempestivamente le misure necessarie nei casi in cui: i) si sia verificata una violazione delle disposizioni di vigilanza; ii) disponga di prove del fatto che una tale violazione si verificherà nei 12 mesi successivi; oppure iii) i dispositivi, le strategie, la governance e i meccanismi definiti dall’ente e i fondi propri e la liquidità da esso detenuti non permettono una gestione solida e la copertura dei suoi rischi.
Il regolamento fornisce un elenco delle possibili misure di vigilanza che i JSTs possono assumere. Questo elenco non è tuttavia esaustivo poiché la BCE può adottare altri provvedimenti esercitando i poteri previsti dalla normativa nazionale e dagli altri atti giuridici dell’UE. Ai JSTs si richiede inoltre di valutare il rispetto da parte del soggetto vigilato delle misure e/o degli interventi di vigilanza imposti dalla BCE. Il monitoraggio viene condotto dopo le ispezioni, le lettere di follow up, le decisioni e le raccomandazioni della BCE. Esso assicura che il soggetto vigilato si attenga al quadro regolamentare e alle misure di vigilanza assunte, mitigando il rischio di dissesto dell’ente.
Può accadere che il soggetto vigilato disattende queste misure; in tal caso, si prendono in considerazione altri interventi tra cui la comunicazione informale con il soggetto stesso, l’attivazione di ulteriori poteri di vigilanza, le misure amministrative o le sanzioni.
Le misure amministrative sono assunte nei confronti dell’ente vigilato/della persona interessata in caso di inosservanza di un obbligo previsto da un regolamento, dalla normativa nazionale di attuazione di una direttiva o di una decisione di vigilanza. Si differenziano dai poteri di vigilanza diretti a garantire che gli enti adottino con tempestività le misure necessarie a fronteggiare problemi connessi ai requisiti prudenziali.
La BCE ha altresì il potere di irrogare penalità di mora quando la violazione è ancora in atto, allo scopo di imporre all’ente interessato/alla persona interessata il rispetto di un obbligo disatteso. L’importo delle suddette penalità non può superare il 5 per cento del fatturato medio giornaliero per ogni giorno di violazione su un periodo massimo di sei mesi.
In conformità del vigente quadro giuridico, la BCE può anche adottare direttamente le misure applicabili dalle ANC o richiedere alle ANC di esercitare i loro poteri esecutivi conferiti dalle disposizioni nazionali diverse da quelle di attuazione delle direttive europee.
Il regolamento sull’SSM attribuisce alla BCE ha il potere di irrogare sanzioni amministrative a un soggetto vigilato in caso di violazione della normativa sui requisiti prudenziali. La sanzione è anche una misura dissuasoria, poiché la minaccia di una sanzione e il ricorso effettivo a tale misura ha l’effetto di indurre gli enti vigilati e il loro management a evitare di commettere in futuro infrazioni della specie.
La BCE può irrogare sanzioni pecuniarie a enti significativi che violano le disposizioni di diritto europeo direttamente applicabili (regolamenti), nonché a enti non significativi che violano regolamenti o decisioni da essa emanati.
Con riferimento agli enti significativi, in caso di violazione delle norme nazionali di attuazione delle direttive europee, violazioni commesse da persone fisiche o irrogazione di sanzioni non pecuniarie, la BCE può richiedere alle ANC competenti di avviare le relative procedure[21].
La BCE può irrogare sanzioni pecuniarie fino al doppio dell’importo dei profitti ricavati o delle perdite evitate grazie alla violazione o fino al 10 per cento del fatturato annuo dell’ente nell’esercizio precedente. Nel determinare l’ammontare della sanzione la BCE si ispira al principio di proporzionalità , valutando la gravità dell’infrazione e le eventuali circostanze aggravanti e attenuanti del caso.
Le sanzioni amministrative comminate dalla BCE sono pubblicate nel sito internet dell’MVU. La pubblicazione può avvenire tuttavia in forma anonima oppure con ritardo se la pubblicazione dei dati personali è sproporzionata, può compromettere la stabilità dei mercati finanziari o un’indagine penale in corso oppure potrebbe determinare un danno sproporzionato agli enti e/o alle persone coinvolte.
La BCE ha predisposto un meccanismo di segnalazione delle violazioni in base al quale chiunque abbia motivo di sospettare che un soggetto vigilato o un’autorità competente abbia violato il diritto dell’UE può segnalarlo alla BCE. La segnalazione può essere effettuata attraverso un formulario reperibile sul sito internet dell’SSM o tramite altri mezzi.
NOTE:
[1] Il Regolamento UE/1024/2013, istitutivo dell’SSM, attribuisce alla BCE compiti specifici in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi.
[2] Tutti paesi che adottano la moneta unica aderiscono automaticamente all’SSM. Gli altri Stati membri dell’UE che non utilizzano l’euro come valuta nazionale possono decidere di prendervi parte. A tal fine, le rispettive autorità di vigilanza nazionali instaurano una cooperazione stretta con la BCE, attraverso la sottoscrizione di un memorandum d’intesa in materia di vigilanza.
[3] Barbagallo C., Il rapporto tra BCE e autorità nazionali nell’esercizio della vigilanza, Intervento all’Università LUISS Guido Carli, 26.2.2014.
[4] Tale principio implica che l’intensità della vigilanza deve essere commisurata all’importanza sistemica e al profilo di rischio delle banche vigilate.
[5] Le dimensioni, la composizione e l’organizzazione del JSTs possono variare in base alla natura, alla complessità , all’entità , al modello imprenditoriale e al profilo di rischio del soggetto vigilato. Viene istituito un JSTs per ciascun ente significativo. Il JSTs è responsabile della redazione e dell’organizzazione del programma di revisione prudenziale, nonché dell’esercizio dell’ordinaria attività di vigilanza. Tra i compiti principali svolti dai JSTs rilevano la conduzione del processo di revisione e valutazione prudenziale e il mantenimento di un dialogo costante con i soggetti vigilati (cfr. infra). I membri dei JSTs possono inoltre partecipare alle ispezioni in loco e alle indagini sui modelli interni. Ogni JSTs è guidato da un coordinatore della BCE, che è coadiuvato da sub-coordinatori appartenenti alle rispettive ANC. In tal modo è assicurata la condivisione delle informazioni tra tutte le autorità competenti.
[6] Si noti che il Consiglio direttivo non può modificare i progetti di decisione, ma può soltanto approvarli o rigettarli.
[7] L’organo è composto da un presidente, nominato a seguito di una procedura aperta fra esperti di riconosciuto prestigio internazionale, da un vicepresidente, scelto fra i membri del Comitato esecutivo della BCE, da quattro rappresentanti della BCE, da un rappresentante per ogni ANC e da un rappresentante della rispettiva banca centrale nazionale ove l’ANC non sia una banca centrale.
[8] All’interno dell’MVU opera un Gruppo di mediazione (Mediation Panel) che ha il compito di risolvere eventuali divergenze che possono insorgere tra le ANC se il Consiglio direttivo decide di fare opposizione a una proposta di decisione del Consiglio di vigilanza.
[9] Oltre alle decisioni di vigilanza, la BCE può adottare raccomandazioni, fornire istruzioni o rivolgere indirizzi. Le raccomandazioni sono formulate per esprimere aspettative di vigilanza non vincolanti nei confronti dei soggetti vigilati o delle parti terze interessate. Sono atti giuridici di applicazione generale, pubblicati sul sito internet dell’MVU nonché sulla Gazzetta Ufficiale dell’UE. La BCE può ricorrere alle istruzioni per chiedere alle ANC di utilizzare i loro poteri in conformità del diritto nazionale nella misura necessaria ad assolvere i compiti attribuitile dal regolamento sull’MVU. Gli indirizzi sono atti giuridici vincolanti con i quali la BCE indica i risultati da raggiungere nell’azione di vigilanza.
[10] Il ricorso alla Commissione amministrativa non preclude in alcun modo la possibilità di proporre ricorso innanzi alla Corte di giustizia dell’UE.
[11] Il 16.4.2014 la BCE ha pubblicato il Regolamento UE/468/2014 che istituisce “il quadro di cooperazione nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico tra la BCE e le autorità nazionali competenti e con le autorità nazionali designate” (c.d. framework regulation).
[12] La procedura di passaporto può realizzarsi tramite lo stabilimento di una succursale o mediante la prestazione di servizi in un altro Stato membro, previa notifica all’autorità competente del rispettivo Stato membro d’origine.
[13] Per il 2019 sono stati individuati i seguenti fattori di rischio fondamentali per il settore bancario: incertezze geopolitiche, consistenze dei crediti deteriorati e loro possibile accumulo in futuro, cibercriminalità e disfunzioni dei sistemi informatici, potenziale rivalutazione del rischio nei mercati finanziari, contesto caratterizzato da bassi tassi di interesse, reazione delle banche alla nuova normativa e a quella già in vigore, condizioni economiche e di bilancio dell’area dell’euro, casi di condotta irregolare, andamenti dei mercati immobiliari, sfide strutturali sul piano operativo, concorrenza del settore non bancario e rischi climatici.
[14] Sono prese in esame le seguenti otto categorie di rischio: rischio di modello imprenditoriale, governance interna e gestione dei rischi, rischio di credito, rischio operativo, rischio di mercato, rischio di tasso di interesse sul portafoglio bancario, rischio di liquidità , adeguatezza patrimoniale.
[15] Le ispezioni di vigilanza sono complementari ai controlli a distanza, perché consentono di acquisire maggiori elementi informativi sulla situazione tecnica dell’ente vigilato. Il confronto diretto e costante con i responsabili aziendali consente altresì di apprezzare l’adeguatezza e la qualità degli assetti organizzativi dell’intermediario e dei suoi sistemi di governo e di controllo dei rischi. Le ispezioni sono proporzionate e basate sul rischio. La BCE può svolgere le seguenti tipologie di accertamento: i) a spettro esteso (finalizzate all’analisi dei rischi e delle attività dell’ente); ii) mirate (orientate su specifici settori di attività , aree di rischio o profili gestionali/tecnici); iii) tematiche (volte ad accertare la sussistenza di rischi sistemici); iv) di follow up (diretti a verificare l’esito delle azioni correttive intraprese dall’intermediario su sua iniziativa o su richiesta della BCE).
[16] La normativa di vigilanza prevede che i modelli interni siano previamente approvati per il loro utilizzo e costantemente vigilati. La procedura di approvazione comprende diverse fasi, che coinvolgono il JSTs come punto di riferimento per gli enti significativi, coadiuvato dalla Divisione Modelli interni della BCE. Il JSTs, assistito dalla predetta Divisione, verifica che l’ente creditizio rispetti i requisiti legali e gli orientamenti dell’EBA. La procedura si avvale di analisi esterne e interne che vengono svolte da un apposito gruppo di progetto, composto da membri dei JSTs ed esperti della BCE e delle ANC. La vigilanza costante del modello ha l’obiettivo di controllare il rispetto permanente dei requisiti applicabili da parte di un ente creditizio. Comprende l’analisi del rischio, del capitale o altre relazioni secondo gli aspetti del modello, l’analisi delle convalide del modello e la valutazione delle modifiche al modello. È previsto che, almeno ogni tre anni, il JSTs svolga una revisione completa dei modelli interni, con particolare attenzione alla loro adeguatezza in termini di migliori prassi e modifiche alle strategie economiche.
[17] Le analisi tematiche riguardano generalmente gruppi di enti di varie giurisdizioni che differiscono tra loro per modelli imprenditoriali (o di business), dimensioni e complessità . Le risultanze delle analisi tematiche possono essere utilizzate per elaborare orientamenti, contribuire alla individuazione e/o alla promozione di best practices, nonché adottare misure qualitative e/o quantitative a livello di singolo ente. I rilievi o le aree di miglioramento osservati sono comunicati agli enti interessati mediante apposite lettere di follow up o decisioni di vigilanza. In caso di emersione di gravi carenze, possono essere richiesti un piano di azione o specifici interventi correttivi.
[18] Il regolamento di esecuzione della Commissione europea, che stabilisce norme tecniche di attuazione (implementing technical standards, ITS), prevede obblighi di segnalazione concernenti fondi propri e informazioni finanziarie (ad esempio, coefficienti di copertura della liquidità (liquidity coverage ratio, LCR), coefficiente netto di finanziamento stabile (net stable funding ratio, NSFR), grandi esposizioni e leva finanziaria (leverage ratio). Il regolamento della BCE sulla segnalazione di informazioni finanziarie estende gli obblighi segnaletici delle ITS, al fine di assicurare la coerenza e accrescere la confrontabilità tra i soggetti vigilati insediati negli Stati membri partecipanti.
[19] Rientra nell’ambito delle segnalazioni specifiche, ad esempio, la raccolta di dati denominata “esercizio a breve termine” (short-term exercise), che è richiesta a tutti gli enti significativi al massimo livello di consolidamento, nonché a determinate controllate di enti significativi individuate da JSTs.
[20] I piani di risanamento (recovery plans) contengono le misure che le banche adotterebbero per ripristinare la sostenibilità economica di lungo periodo (long-term viability) in caso di degrado significativo della propria situazione finanziaria.
[21] In seno alla BCE opera una Unità di indagine indipendente, con il compito di investigare le presunte violazioni della normativa dell’UE direttamente applicabile, commesse dagli enti significativi, nonché di condurre indagini formali al fine di accordare agli enti significativi il diritto di essere sentiti e di proporre al Consiglio di vigilanza un progetto di decisione, se ritiene opportuna l’imposizione di una sanzione amministrativa. Può darsi il caso che una sospetta violazione sia deferita all’Unità di indagine. In tale ipotesi, essa è legittimata a richiedere documenti, esaminare libri e registri contabili, chiedere chiarimenti e svolgere colloqui e ispezioni in loco. Conclusa l’istruttoria, l’unità valuta se sussiste il ragionevole sospetto di eventuali violazioni oppure archivia il caso. Al termine dell’indagine, l’unità può avviare la procedura sanzionatoria notificando all’ente interessato una contestazione degli addebiti, in merito ai quali l’ente può presentare osservazioni o chiedere di essere sentito.
Antonio Pezzuto, “I controlli di vigilanza sugli enti creditizi significativi”, Magistra Banca e Finanza, 7 gennaio 2019, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/i-controlli-di-vigilanza-sugli-enti-creditizi-significativi/.
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