Di Antonio Pezzuto, già Dirigente della Banca d’Italia
- La disciplina previgente la riforma del Titolo V del TUB
La materia dell’intermediazione finanziaria non bancaria è regolata dalle norme contenute nel Titolo V del TUB (articoli da 106 a 114). La disciplina degli intermediari finanziari, vigente prima della riforma del 2010, su cui si tornerà in seguito, prevedeva una tripartizione degli stessi in tre categorie: i) soggetti iscritti nell’elenco generale di cui all’art. 106 TUB; 2) soggetti iscritti nell’elenco speciale di cui all’art. 107 TUB; 3) soggetti iscritti in una apposita sezione, prevista dall’art. 113 TUB, dell’elenco generale. In particolare, gli operatori che esercitavano nei confronti del pubblico le attività di assunzione di partecipazioni, di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma, di prestazione di servizi di pagamento e di intermediazione in cambi erano tenuti a iscriversi nell’elenco generale ex art. 106, gestito direttamente dalla Banca d’Italia dall’1.1.2008 in seguito all’assorbimento delle funzioni dell’UIC. Gli intermediari più rilevanti in termini di volumi operativi e/o tipologia di attività erano tenuti a iscriversi, previo accertamento dei requisiti, nell’elenco speciale ex art. 107, anch’esso gestito dalla Banca d’Italia. Gli intermediari che svolgevano in via esclusiva o prevalente, ma non nei confronti del pubblico, le attività di cui al richiamato art. 106 erano tenuti a iscriversi in una sezione speciale dell’elenco generale.
La disciplina delineata nel Titolo V introduceva un modello di vigilanza basato su distinti tre piani di controllo progressivamente più incisivi[1]. Il livello di controllo più blando era quello rivolto agli intermediari che svolgevano attività finanziaria non nei confronti del pubblico. In questo caso, il controllo era limitato alla verifica della sussistenza dei requisiti di onorabilità in capo ai partecipanti al capitale e agli esponenti aziendali. Per i soggetti iscritti nell’elenco generale ex art. 106, che svolgevano attività finanziaria nei confronti del pubblico, erano previsti controlli un po’ più estesi, sostanziandosi nella verifica dei requisiti per l’accesso al mercato e nel rispetto delle normative di settore (usura, antiriciclaggio, trasparenza).
Molto più penetranti erano invece i controlli nei confronti degli intermediari iscritti nell’elenco speciale ex art. 107, essendo questi, similmente alle banche e alle SIM, sottoposti alla vigilanza regolamentare, informativa e ispettiva della Banca d’Italia. La ragione principale che ha indotto il legislatore a delineare un sistema di controlli più stringente nei confronti degli intermediari ex art. 107 va ricercata nel fatto che tali operatori, per la particolare tipologia di attività svolta e per dimensione, rappresenterebbero possibili fonti di rischio sistemico.
La composizione degli intermediari non bancari era variegata: accanto agli intermediari iscritti nell’elenco speciale ex art. 107 e nell’elenco generale ex art. 106 operavano numerosi soggetti sparsi un po’ ovunque sull’intero territorio nazionale (oltre 200 mila a fine 2009), tra cui confidi, cambiavalute, casse peota, mediatori creditizi e agenti in attività finanziaria. È interessante osservare che nel periodo 2009-2013, a fronte di una sostanziale stabilità del numero degli intermediari ex art. 107 (intorno a 180 unità ), gli operatori ex art. 106 sono diminuiti drasticamente, passando da 1.411 a 545 iscritti. La flessione appare riconducibile all’uscita dall’elenco delle società veicolo in operazioni di cartolarizzazione e di quelle attive nella prestazione dei servizi di pagamento, nonché all’aumento del numero di cancellazioni richieste dagli stessi intermediari ovvero ai provvedimenti d’ufficio conseguenti agli interventi repressivi di situazioni di irregolarità .
- La riforma del 2010
Il decreto legislativo 13 agosto 2010, n. 141 (come successivamente modificato e integrato dai d.lgs. 218/2010 e 169/2012), dando attuazione alla direttiva 2008/48/CE in materia di credito al consumo, ha modificato la disciplina degli intermediari di cui al Titolo V, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi. Con tale riforma il legislatore si propone di raggiungere un duplice obiettivo: i) assicurare maggiore affidabilità , correttezza e professionalità degli operatori che erogano credito e dei loro canali distributivi; e ii) razionalizzare il sistema dei controlli di vigilanza per rafforzarne l’efficacia e l’affidabilità .
Il decreto si articola in quattro Titoli: il Titolo I recepisce la direttiva comunitaria sul credito al consumo; il Titolo II introduce modifiche alla disciplina sulla trasparenza nei rapporti tra intermediari e clienti; il Titolo III e il Titolo IV introducono modifiche rilevanti, rispettivamente, alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario e degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi; il Titolo V reca infine disposizioni finali.
Il processo di riforma della disciplina degli intermediari finanziari si è concluso con l’emanazione del decreto MEF n. 53 del 2 aprile 2015, che è entrato in vigore il 23 maggio 2015, e delle Istruzioni di Vigilanza della Banca d’Italia (Circolare n. 288 del 3.4.2015), in vigore dall’11 luglio 2015. Da quest’ultima data ha preso avvio per gli intermediari iscritti negli elenchi generale e speciale il periodo transitorio di un anno per assicurare l’ordinata transizione al nuovo regime normativo, che è terminato il 12 maggio 2016. Per i confidi di “minori dimensioni” il periodo transitorio è cessato in seguito all’emanazione del decreto MEF 23.12.2015, n. 228 che ha adottato il regolamento istitutivo dell’Organismo previsto dall’art. 112-bis del TUB per la gestione dell’elenco e la vigilanza dei confidi.
E’ appena il caso di precisare che nel gennaio 2012 la Banca d’Italia aveva svolto una prima consultazione pubblica sullo schema di disposizioni di vigilanza per intermediari finanziari; schema che è stato poi oggetto di significative modifiche e sottoposto a una seconda consultazione, accompagnata da un’analisi di impatto, conclusasi nel settembre 2014, per tener conto delle osservazioni ricevute e dei mutamenti nel frattempo intervenuti nell’impianto normativo primario in seguito all’emanazione del richiamato decreto 169/2012 e all’applicazione, a partire dal 2014, della nuova disciplina prudenziale contenuta nel Regolamento n. 575 del 2.6.2013 (Capital Requirements Regulation, CRR) e nella Direttiva 2013/36/UE del 26.6.2013 (Fourth Capital Requirements Directive CDR4), con cui sono stati recepiti nell’ordinamento comunitario gli accordi di “Basilea 3”.
- La normativa primaria
Le principali novità introdotte dal decreto del 2010 sono:
- la limitazione dell’ambito della riserva di attività degli intermediari finanziari alla sola concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma e/o di servicing[2] nei confronti del pubblico. Le altre attività prima contemplate dall’art. 106 TUB sono state in alcuni casi liberalizzate (ad esempio, l’assunzione di partecipazioni), in altri assoggettate a specifica disciplina (d.lgs. 11/2010 per i servizi di pagamento), in altri ancora assorbite da discipline di settore (intermediazione in cambi);
- l’istituzione di un albo unico per gli intermediari finanziari, con il superamento della preesistente distinzione tra intermediari iscritti nell’elenco speciale e intermediari iscritti nell’elenco generale;
- la soppressione dell’elenco ex art. 113 TUB, a cui erano iscritti gli operatori che svolgevano attività finanziaria in via prevalente ma non nei confronti del pubblico;
- l’iscrizione all’albo di cui all’art. 106 TUB dei confidi di maggiori dimensioni (cioè con volumi di attività pari o superiori ai 150 milioni di euro), dei servicer delle operazioni di cartolarizzazione e delle agenzie di prestito su pegno, nonché l’iscrizione in una sezione separata del medesimo albo delle società fiduciarie controllate da una banca o aventi un capitale versato non inferiore al doppio di quello previsto dal codice civile per le spa;
- il rafforzamento delle regole e dei poteri di vigilanza sugli intermediari iscritti nell’albo unico;
- l’introduzione di un regime di vigilanza consolidata sui gruppi finanziari.
- La normativa secondaria
Il Regolamento attuativo, costituito da 5 Titoli e 10 articoli, definisce l’attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma e le modalità per l’esercizio di tale attività nei confronti del pubblico (Titolo I); fissa i criteri per l’individuazione dei confidi tenuti all’iscrizione nell’elenco ex art. 106 (Titolo II); specifica le condizioni di operatività in Italia degli intermediari finanziari esteri (Titolo III); esclude dall’iscrizione all’albo le società cessionarie per la garanzia di obbligazioni bancarie, se appartenenti a un gruppo bancario (Titolo IV); esenta dall’applicazione delle disposizioni del Titolo V del TUB i soggetti già sottoposti ad altre forme di controllo (Titolo V).
L’art. 1, comma 1, del decreto qualifica come attività di concessione di finanziamenti ogni tipo di prestito erogato nella forma di locazione finanziaria, acquisto di crediti a titolo oneroso, credito ai consumatori, credito ipotecario, prestito su pegno, rilascio di garanzie e impegni di firma. Ai sensi del successivo comma 2, non costituisce invece attività di concessione di finanziamenti l’acquisto dei crediti IVA relativi a cessioni di beni e servizi e l’acquisto di crediti da parte di società titolari della licenza per l’attività di recupero stragiudiziale ai sensi dell’art. 115 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza al ricorrere di determinate condizioni.
L’art. 3, comma 1, stabilisce poi che l’attività di concessione di finanziamenti si considera esercitata nei confronti del pubblico quando è “svolta nei confronti di terzi con carattere di professionalità ”. Pertanto, l’esercizio dell’attività nei confronti di terzi con carattere di professionalità costituisce il presupposto perché il soggetto esercente tale attività richieda l’iscrizione nell’albo ex art. 106 TUB. Non configurano invece operatività nei confronti del pubblico, ai sensi del successivo comma 2: i) tutte le attività esercitate esclusivamente nei confronti del gruppo di appartenenza; ii) l’acquisto di crediti vantati da terzi nei confronti di società del gruppo di appartenenza; iii) l’attività di rilascio di garanzie di cui all’art. 2, comma 1, del decreto quando anche uno solo tra l’obbligato garantito e il beneficiario della garanzia faccia parte del medesimo gruppo del garante; iv) i finanziamenti concessi sotto qualsiasi forma da produttori di beni e servizi o da società del gruppo di appartenenza a soggetti appartenenti alla medesima filiera produttiva o distributiva del bene o del servizio al ricorrere di determinate condizioni; v)i finanziamenti concessi da un datore di lavoro o da società del gruppo di appartenenza esclusivamente ai propri dipendenti o a coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l’inserimento nell’organizzazione del datore di lavoro; vi) le attività di concessione di finanziamenti poste in essere da società costituite per singole operazioni di raccolta o di impiego e destinate a essere liquidate un volta conclusa l’operazione.
Le disposizioni attuative della Banca d’Italia delineano, per gli intermediari finanziari, un regime di vigilanza prudenziale equivalente a quello degli altri intermediari (banche, SIM, ecc.), finalizzato a perseguire obiettivi di stabilità finanziaria e di salvaguardia della sana e prudente gestione, declinato secondo il principio di proporzionalità per tener conto della complessità (operativa, dimensionale e organizzativa) degli operatori e della natura specifica dell’attività svolta.
Le Istruzioni di Vigilanza sono rivolte ai soggetti che operano nel settore finanziario (intermediari finanziari, confidi di maggiori dimensioni, agenzie di prestito su pegno e società finanziarie disciplinate dall’art. 199, comma 2, del TUF), sottoposti alla supervisione della Banca d’Italia[3]. Le disposizioni si articolano in 7 Titoli, a loro volta suddivisi in capitoli. Il Titolo I riguarda i soggetti e le attività , e include la disciplina dell’autorizzazione, del gruppo finanziario, delle attività esercitabili e delle partecipazioni detenibili; il Titolo II contiene le disposizioni relative ai partecipanti e agli esponenti aziendali; il Titolo III reca la disciplina dell’organizzazione (amministrativa e contabile) e i controlli interni; il Titolo IV è dedicato alla vigilanza prudenziale; il Titolo V definisce le regole in merito alla vigilanza informativa ed ispettiva; il Titolo VI verte sui profili sanzionatori della disciplina; il Titolo VII detta la disciplina degli altri soggetti operanti nel settore finanziario vigilati dalla Banca d’Italia (confidi, società fiduciarie e agenzie di prestito su pegno).
Gli aspetti di maggior rilievo, su cui ci si soffermerà in seguito, riguardano l’autorizzazione all’esercizio dell’attività , le attività esercitabili e le partecipazioni detenibili, il gruppo finanziario, gli assetti proprietari, l’organizzazione aziendale e i controlli interni, la disciplina prudenziale, la vigilanza informativa e ispettiva.
Gli intermediari finanziari che intendono svolgere l’attività di concessione di finanziamenti devono essere autorizzati dalla Banca d’Italia. L’autorizzazione è finalizzata a verificare l’esistenza di una serie di condizioni che assicurino la sana e prudente gestione dell’intermediario, quali l’esistenza di un capitale minimo versato, la qualità dei partecipanti e degli esponenti aziendali, il programma di attività e l’assetto organizzativo. Una volta ottenuto il benestare, l’intermediario finanziario inoltra alla Banca d’Italia il certificato attestante la data di iscrizione nel registro delle imprese; dopo di che la Banca d’Italia iscrive l’intermediario nell’albo di cui all’art. 106 TUB.
Il capitale minimo iniziale richiesto è pari a 2 milioni di euro per gli intermediari che esercitano l’attività di concessione di finanziamenti senza rilasciare garanzie e a 3 milioni per gli intermediari che intendono prestare garanzie in via esclusiva o congiuntamente con altre forme di finanziamento per cassa. Qualora gli intermediari adottino la forma giuridica della società cooperativa a mutualità prevalente ed esercitano esclusivamente l’attività di concessione di finanziamenti nei confronti del pubblico senza rilascio di garanzie, è previsto un capitale iniziale di 1,2 milioni (600 mila euro per le agenzie di prestito su pegno).
Nel procedimento autorizzativo assume rilevanza centrale la valutazione del programma di attività e della struttura organizzativa. Il programma descrive le finalità e gli obiettivi di sviluppo dell’iniziativa, le caratteristiche dell’operatività che si intende avviare (ad esempio, tipologia di finanziamenti e di clientela servita), l’area geografica e il mercato in cui l’intermediario ha manifestato l’intenzione di operare e i canali distributivi utilizzati. Il documento contiene inoltre una relazione previsionale sui profili tecnici (previsioni sull’andamento dei volumi di attività , struttura dei costi e dei ricavi, investimenti programmati e relative coperture finanziarie, ecc.) e sull’adeguatezza patrimoniale (composizione ed evoluzione dei fondi propri, calcolo dei requisiti minimi obbligatori e stima del fabbisogno patrimoniale). La relazione sulla struttura organizzativa si sviluppa secondo uno schema previsto dalle disposizioni di vigilanza. In essa l’intermediario: i) indica il sistema di amministrazione e controllo prescelto, con particolare riferimento alle soluzioni organizzative operate per assicurare l’efficienza dell’azione aziendale e il confronto dialettico nel processo decisionale; ii) descrive l’organigramma aziendale, le deleghe attribuite e i relativi limiti operativi, le funzioni aziendali di controllo, le funzioni eventualmente esternalizzate e la rete distributiva; iii) illustra, per ciascuna tipologia di rischio rilevante (rischio di credito, di liquidità , operativo, ecc.), i presidi organizzativi posti in essere per la loro identificazione, misurazione, valutazione, gestione e controllo; iv) descrive le caratteristiche del sistema informativo.
Coerentemente con il nuovo perimetro di operatività delineato dall’art. 106 TUB, gli intermediari finanziari svolgono, come attività tipica, quella di concessione di finanziamenti o di servicing. Essi possono inoltre: i) prestare servizi di pagamento (ex art. 114-novies, comma 4, TUB); ii) emettere moneta elettronica (ex art. 114-quinquies TUB); iii) offrire servizi di investimento (ex art. 18, comma 3, TUF); iv) svolgere attività connesse (ad esempio, la gestione di servizi informatici) e strumentali (ad esempio, la consulenza in materia di finanza d’impresa); v) eseguire le altre attività che la legge consente di esercitare a condizione che siano subordinate rispetto alle attività di erogazione del credito (ad esempio, la gestione di fondi pubblici e la distribuzione di prodotti assicurativi).
Gli intermediari finanziari sono facoltizzati ad assumere partecipazioni, dirette o indirette, in altre imprese, purché assicurino la coerenza di tale operatività con il proprio oggetto sociale e le proprie strategie. Poiché l’acquisizione di partecipazioni comporta dei rischi specifici[4], la normativa di vigilanza richiede agli intermediari di dotarsi di adeguati presidi. Per evitare, inoltre, un grado eccessivo di immobilizzo dell’attivo, è previsto che non possono essere acquisite partecipazioni oltre il margine disponibile per investimenti in immobili e partecipazioni[5]. Fermo restando il rispetto del limite generale, gli intermediari finanziari possono assumere liberamente interessenze in banche, società finanziarie e strumentali. Le partecipazioni qualificate in imprese non finanziarie possono essere assunte liberamente, nel rispetto dei seguenti limiti: 1) di concentrazione: non può essere detenuta una partecipazione qualificata per un ammontare superiore al 15 per cento del capitale ammissibile di cui all’art. 4, 1 (71) CRR dell’intermediario finanziario; limite complessivo: il complesso delle partecipazioni qualificate non può eccedere il 60 per cento del capitale ammissibile di cui all’art. 4, 1 (CRR) dell’intermediario.
Le nuove disposizioni di vigilanza introducono un sistema autorizzativo e obblighi di comunicazione dei partecipanti per l’acquisizione di partecipazioni nel capitale degli intermediari finanziari e delle società finanziarie capogruppo[6]. In particolare, alla Banca d’Italia si richiede di valutare, in sede autorizzativa, la sussistenza di una serie di condizioni atte a garantire la sana e prudente gestione dell’intermediario finanziario, tra cui la qualità del potenziale acquirente (in termini di reputazione, correttezza e competenza professionale) e la sua solidità finanziaria.
Le disposizioni sugli assetti proprietari degli intermediari finanziari sono state allineate a quanto previsto dalla direttiva 2007/47/CE[7] e dalle linee guida applicative delle autorità di regolamentazione europee (EBA, ESMA, EIOPA).
L’art. 109 del TUB demanda alla Banca d’Italia il compito di individuare i soggetti che compongono il gruppo finanziario. Il perimetro del gruppo include gli intermediari finanziari, le società finanziarie ex art. 59, comma 1, lettera b), TUB e le banche extracomunitarie controllate dalla capogruppo. Quest’ultima può essere un intermediario finanziario, che controlli almeno una società finanziaria e non sia controllato da altro intermediario finanziario o società finanziaria che possa essere considerata capogruppo, oppure una società finanziaria con sede legale in Italia, purché sussistano determinate condizioni[8]. La capogruppo svolge un ruolo di rilievo all’interno del gruppo in quanto da un lato rappresenta il referente della Banca d’Italia ai fini della vigilanza consolidata e, dall’altro, nell’ambito dei suoi poteri di direzione e coordinamento, emana disposizioni alle componenti del gruppo per l’esecuzione delle istruzioni impartite dall’Organo di vigilanza nell’interesse della stabilità del gruppo medesimo.
Il sistema di corporate governance e di controllo costituisce un elemento fondamentale per assicurare una gestione aziendale sana e prudente. L’obiettivo delle nuove norme è duplice: adeguare le regole organizzative degli intermediari finanziari a quelle degli altri soggetti vigilati; modulare le previsioni in base al principio di proporzionalità .
Sono oggetto di disciplina i requisiti generali di organizzazione (ad esempio, i flussi informativi interni e le procedure di lavoro), le regole di governo societario, che delineano compiti e connesse responsabilità degli organi aziendali, il sistema dei controlli interni (di linea, sui rischi e sulla conformità alle norme, revisione interna), l’esternalizzazione di funzioni aziendali (quali, ad esempio, quelle di compliance e di risk management), le caratteristiche del sistema informativo contabile, i presidi organizzativi e contabili a copertura delle varie tipologie di rischi aziendali, il sistema dei controlli interni e l’esternalizzazione di funzioni aziendali all’interno dei gruppi.
In coerenza con il principio di proporzionalità , è consentito agli intermediari “minori”[9] di attribuire al presidente del consiglio di amministrazione funzioni esecutive, nel rispetto di determinate condizioni volte ad assicurare il buon funzionamento del consesso (ad esempio, la presenza di presidi idonei a prevenire e identificare eventuali conflitti di interesse), nonché di istituire una sola funzione di controllo[10].
Al fine di assicurare la stabilità finanziaria e la sana e prudente gestione nonché di prevenire lo sviluppo di forme di intermediazione finanziaria non regolata e non controllata (c.d. shadow banking), le disposizioni di vigilanza confermano la scelta di applicare agli intermediari finanziari, con i necessari adattamenti, la disciplina prudenziale delle banche e delle imprese di investimento contenuta nel pacchetto “CRR/CRD4”.
La regolamentazione prudenziale si basa su tre pilastri: i) il primo introduce un requisito patrimoniale per fronteggiare i rischi tipici dell’attività finanziaria (di credito, di controparte, di mercato e operativi)[11]; ii) il secondo richiede agli intermediari l’adozione di una strategia e di un processo di controllo prudenziale per la verifica, nel continuo, dell’adeguatezza patrimoniale; iii) il terzo prevede obblighi di informativa al pubblico riguardanti l’adeguatezza patrimoniale, l’esposizione ai rischi e le caratteristiche generali dei relativi sistemi di gestione e controllo.
L’adeguamento al primo pilastro implica per l’intermediario finanziario l’individuazione e l’applicazione di un sistema di regole attraverso il quale vengano stabilite le modalità di determinazione dei fondi propri e dei requisiti patrimoniali a fronte dei rischi connessi con l’attività svolta. Al riguardo, si segnala che è previsto un “fattore di sostegno” che consente agli intermediari di ridurre il peso dei requisiti patrimoniali a fronte delle esposizioni nei confronti delle PMI, allo scopo di favorire la canalizzazione del credito verso questa categoria di prenditori.
Il processo prudenziale di cui al secondo pilastro si articola in due fasi. La prima è rappresentata dal processo interno di determinazione dell’adeguatezza patrimoniale (Internal Capital Adequacy Assessment Process, ICAAP), in base al quale gli intermediari effettuano una autonoma valutazione del livello di capitale necessario a fronteggiare, in chiave attuale e prospettica, tutti i rischi ai quali gli stessi sono o potrebbero essere esposti, anche diversi da quelli presidiati dal requisito patrimoniale del primo pilastro. Agli intermediari è richiesto poi di illustrare in dettaglio il processo ICAAP in un Resoconto da trasmettere annualmente alla Banca d’Italia, nel quale andranno indicate le aree di miglioramento, le eventuali carenze del processo e le azioni correttive per rimuoverle.
La seconda fase del processo di controllo prudenziale consiste nel processo di revisione e valutazione prudenziale (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP), con cui la Banca d’Italia riesamina l’ICAAP, esprime un giudizio complessivo sull’intermediario e impone, ove necessario, l’adozione di interventi correttivi di natura organizzativa e patrimoniale.
Con riferimento al terzo pilastro, sono prescritti obblighi di informativa al pubblico volti a favorire una più accurata valutazione della solidità patrimoniale e dell’esposizione ai rischi degli intermediari. La disciplina prevede informazioni di tipo qualitativo e quantitativo che gli intermediari devono pubblicare sul proprio sito Internet o su quello dell’Associazione di categoria di appartenenza. L’informativa deve essere fornita con cadenza almeno annuale dopo l’approvazione del bilancio d’esercizio.
In ossequio al richiamato principio di proporzionalità , sono state introdotte regole specifiche relativamente al requisito patrimoniale complessivo[12], al factoring (crediti commerciali acquistati)[13] e alla concentrazione dei rischi[14], oltre che esenzioni dall’applicazione di alcune norme in materia di: i) liquidità e leva finanziaria; ii) riserva di conservazione del capitale e riserva di capitale anticiclica.
Gli articoli 108, comma 4, e 109, comma 3, lettera b), del TUB disciplinano i poteri di vigilanza informativa nei confronti degli intermediari finanziari. Più precisamente, è previsto che gli intermediari della specie inviino alla Banca d’Italia le segnalazioni periodiche, i bilanci d’impresa nonché ogni altro dato e documento richiesto; ciò al fine di consentire all’Organo di vigilanza di acquisire gli elementi informativi necessari per valutare la situazione tecnico-organizzativa dell’intermediario (e del gruppo finanziario) e per seguire l’evoluzione degli aggregati finanziari a fini di vigilanza. Nell’ambito della vigilanza informativa rientrano anche le comunicazioni di operazioni c.d. “rilevanti” che gli intermediari finanziari sono tenuti a segnalare preventivamente alla Banca d’Italia per consentirle di valutare la sussistenza dei presupposti per l’esercizio dei propri poteri di vigilanza (ad esempio, adozione di provvedimenti di carattere particolare). Sono considerate “rilevanti”, ad esempio, le operazioni di fusione, scissione o liquidazione, le modificazioni dello statuto, l’emissione di strumenti di debito e l’aumento o la riduzione del capitale sociale[15].
Infine, l’art. 108, comma 5, del TUB dispone che la Banca d’Italia può effettuare ispezioni presso gli intermediari finanziari, con facoltà di richiedere l’esibizione dei documenti e degli atti ritenuti necessari. Finalità della vigilanza “on site” è valutare la complessiva situazione tecnica e organizzativa dell’intermediario e di verificare l’attendibilità delle informazioni rese all’Organo di vigilanza. Gli accertamenti possono riguardare la complessiva situazione aziendale (“a spettro esteso”), specifici comparti operativi (“mirati”) nonché la rispondenza di eventuali azioni correttive poste in essere dall’intermediario (“follow up”).
- Conclusioni
La riforma del Titolo V del TUB, operata con il d.lgs. 141/2010 e con i relativi provvedimenti attuativi, ridisegna perimetro e contenuto dei controlli sugli intermediari finanziari non bancari, con l’obiettivo di innalzarne il livello di affidabilità e solidità .
Superando il preesistente doppio regime di controlli, più stringente per gli intermediari iscritti nell’elenco speciale e meno esteso per quelli iscritti nell’elenco generale, è stato istituto un albo unico degli intermediari finanziari che erogano credito nei confronti del pubblico. Gli iscritti sono ora sottoposti a controlli più rigorosi nell’accesso al mercato (autorizzazione e non mera iscrizione), nel corso della vita aziendale (con controlli preventivi sugli assetti proprietari) e nella fase di uscita dal mercato (attraverso l’applicazione di procedure di gestione amministrata delle crisi). È stato così introdotto un regime di vigilanza “equivalente” a quello in essere per le altre categorie di intermediari, pur nel rispetto del principio di proporzionalità .
Il nuovo quadro normativo di riferimento ha creato non poche difficoltà di adeguamento agli intermediari che hanno manifestato l’intenzione di iscriversi all’albo unico, in considerazione dei maggiori requisiti patrimoniali e di costi elevati per la modifica degli assetti organizzativi. Conseguentemente, un numero significativo di operatori, soprattutto quelli minori, è stato costretto ad uscire dal mercato oppure, per sopravvivere, a modificare il proprio assetto proprietario, anche entrando in gruppi bancari.
Riferimenti bibliografici
Banca d’Italia, Disposizioni di vigilanza per gli intermediari finanziari: relazione d’impatto, Luglio 2014.
Conso A. e Di Giorgio A., La nuova disciplina degli intermediari finanziari non bancari. La riforma del Titolo V TUB, www.dirittobancario.it
Criscuolo L, Gli intermediari finanziari non bancari – Attività regole e controlli, Cacucci.
Mele G., I nuovi intermediari finanziari, www.finriskalert.it, Newsletter n. 19 del 16.7.2015.
Rinaldi R., Gli intermediari finanziari iscritti negli elenchi, generale e speciale, previsti dagli artt. 106 e 107 del Testo unico bancario e i soggetti del canale distributivo, Audizione del Capo Servizio Supervisione Intermediari specializzati della Banca d’Italia, Senato della Repubblica, Roma. 12.5.2010.
[1] Le prime forme di controllo sugli intermediari finanziari non bancari sono state delineate dalla normativa antiriciclaggio (decreto legge n. 143 del 3.5.1991, convertito con modificazioni dalla legge 197/1991). La struttura dei controlli presentava un’articolazione su tre cerchi concentrici, distinti secondo il ruolo svolto e il grado di rischio insito nell’attività esercitata: tutti gli intermediari, previa verifica dei requisiti di onorabilità dei loro soci ed esponenti, erano iscritti in un elenco generale tenuto dal Ministro del Tesoro; quelli che operavano con il pubblico erano inoltre obbligati al rispetto di determinati requisiti di forma giuridica, capitale minimo e professionalità dei componenti gli organi aziendali; solo alcuni, previamente individuati in base a criteri oggettivi, erano iscritti in un elenco tenuto dalla Banca d’Italia e sottoposti alla vigilanza informativa, regolamentare e ispettiva.
[2] Attività di riscossione dei crediti ceduti e servizi di cassa e pagamento ai sensi dell’art, 2, commi 3, 6 e 6-bis, della legge 130/1999 in materia di cartolarizzazione dei crediti.
[3] Alla fine del 2017 operavano in Italia 153 SGR, 17 SICAF, 69 SIM, 16 gruppi di SIM, 195 intermediari finanziari iscritti all’albo ex art. 106 TUB, 39 Istituti di pagamento e 4 IMEL. Erano inoltre censiti 11 operatori del microcredito, 518 operatori professionali in oro e oltre 400 confidi minori.
[4] Vi sono due tipi di rischio: uno è legato alla circostanza che il rimborso dei diritti patrimoniali avviene in via residuale rispetto ai creditori ordinari; l’altro è connesso alla possibile fluttuazione del valore delle azioni in relazione alle prospettive economiche dell’impresa affidata. Inoltre, qualora le azioni siano quotate in mercati regolamentati, l’intermediario è esposto al rischio di liquidità derivante dall’eventuale difficoltà di smobilizzare gli attivi in presenza di avverse condizioni di mercato o derivanti dalla situazione della società partecipata.
[5] Il margine disponibile è dato dalla differenza tra i fondi propri e la somma delle partecipazioni e degli immobili, comunque detenuti.
[6] Il TUB prevede che la Banca d’Italia autorizzi l’acquisizione di partecipazioni “qualificate” nel capitale dell’intermediario finanziario o di una società finanziaria capogruppo. Sono considerate “qualificate” le partecipazioni che danno luogo al possesso di una quota di capitale dell’intermediario pari ad almeno il 10 per cento del capitale o dei diritti di voto ovvero che comportino il controllo dello stesso o l’esercizio dell’influenza notevole sul medesimo.
[7] La direttiva in questione riguarda l’acquisto di partecipazioni qualificate in banche, imprese di investimento, compagnie assicurative e società di gestione. L’atto comunitario è stato recepito nel nostro ordinamento con il d.lgs. del 27.1.2010, n. 21.
[8] La società finanziaria controlli almeno un intermediario finanziario italiano e non sia controllata da altro intermediario finanziario o società finanziaria che possa essere considerata capogruppo; la finanziaria sia costituita sotto forma di società di capitali; nell’insieme delle società controllate dalla finanziaria risulti prevalente l’attività di quelle finanziarie; sia verificato il requisito della “finanziarietà ” del gruppo.
[9] Sono tali gli intermediari che non: 1) abbiano un attivo superiore a 250 milioni di euro; 2) siano capogruppo di un gruppo finanziario; 3) abbiano effettuato operazioni di raccolta tramite strumenti finanziari diffusi tra il pubblico; 4) abbiano originato operazioni di cartolarizzazione; 5) svolgano l’attività di concessione di finanziamenti, in via prevalente o rilevante, nella forma del rilascio di garanzie; 6) svolgano attività di servicing; 7) siano autorizzati anche alla prestazione di servizi di pagamento, all’emissione di moneta elettronica o alla prestazione di servizi di investimento; 8) operino in strumenti finanziari derivati con finalità speculative; 9) eroghino finanziamenti agevolati o gestiscano fondi pubblici.
[10] In tal caso è inibita la possibilità di esternalizzare le funzioni di controllo.
[11] Destinatari della disciplina sono gli intermediari finanziari su base individuale e, su base consolidata, i gruppi finanziari e l’intermediario finanziario non appartenente a un gruppo finanziario né sottoposto a vigilanza consolidata e che controlla, congiuntamente ad altri soggetti e in base ad appositi accordi, intermediari finanziari, banche extra-comunitarie, società finanziarie e strumentali partecipate in misura almeno pari al 20 per cento dei diritti di voto o del capitale.
[12] È previsto che gli intermediari che non effettuano raccolta di risparmio presso il pubblico mantengano un requisito patrimoniale a fronte dei rischi di credito e di controparte pari al 6 per cento delle esposizioni ponderate per il rischio. Per gli altri intermediari, il coefficiente è pari all’8 per cento come per le banche.
[13]Ai fini dell’intestazione delle esposizioni si tiene conto della trilateralità che caratterizza il rapporto di cessione dei crediti. In presenza di alcuni presupposti, gli intermediari imputano l’esposizione al debitore ceduto ai fini del calcolo del requisito patrimoniale a fronte del rischio di credito, anche qualora adottino la metodologia standardizzata.
[14] Si richiede agli intermediari finanziari di rispettare i medesimi limiti prudenziali previsti per le banche. In via transitoria (cioè fino al 31.12.2017) è stato consentito, tuttavia, agli intermediari finanziari di assumere posizioni di rischio oltre il limite del 25% del capitale ammissibile, ma comunque entro il 40% di esso. All’esposizione eccedente tale limite è prevista l’applicazione di uno specifico requisito patrimoniale.
[15] Le operazioni di cessione di rapporti giuridici ai sensi dell’art. 58 TUB sono soggette ad autorizzazione della Banca d’Italia.
Antonio Pezzuto, “La disciplina degli intermediari finanziari non bancari”, Magistra Banca e Finanza, 18 settembre 2018, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/la-disciplina-degli-intermediari-finanziari-non-bancari/.
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