La garanzia dello Stato per le operazioni di cartolarizzazione di crediti in sofferenza

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

 

Il decreto-legge 14 febbraio 2016, n. 18, convertito con modificazioni nella legge 8 aprile 2016, n. 49, ha previsto il rilascio di una garanzia statale per le operazioni di cartolarizzazione di crediti in sofferenza (c.d. GACS)[1].

La garanzia è finalizzata ad agevolare lo smobilizzo dei prestiti inesigibili dai bilanci delle banche e degli intermediari finanziari di cui all’art. 106 del TUB con sede legale in Italia, nonché a facilitare per questa via lo sviluppo di un mercato delle esposizioni deteriorate.

In pratica, la banca trasferisce i prestiti in sofferenza a una società  veicolo (special purpose vehicle) per un prezzo non superiore al valore netto di bilancio (valore lordo al netto delle rettifiche di valore). In cambio, la società  veicolo emette titoli destinati al mercato, raggruppandoli in relazione al diverso grado di rischio in titoli junior ad alto rischio, titoli mezzanine a basso rischio e titoli senior a più basso rischio, limitatamente ai quali opera la garanzia dello Stato che diviene efficace solo quando la società  cedente abbia trasferito a titolo oneroso almeno il 50 per cento più uno dei titoli junior e, in ogni caso, un ammontare dei titoli junior e di eventuali titoli mezzanine, che consenta la cancellazione dei crediti cartolarizzati dalla contabilità  della banca (c.d. derecognition).

La GACS è concessa dal Ministero di economia e finanze (MEF) con apposito decreto, a seguito di istanza presentata dalla società  cedente e all’esito dell’istruttoria condotta dal Gestore del fondo di garanzia (cfr. infra). Essa è incondizionata, irrevocabile e a prima richiesta e copre i pagamenti contrattualmente previsti, per interessi e capitale, a favore dei detentori di titoli senior per la loro intera durata.

A fronte della garanzia ricevuta, le banche pagano al MEF un corrispettivo annuo determinato a condizioni di mercato, facendo riferimento a tre panieri CDS (credit default swap) riferiti a singoli emittenti italiani. Per l’intervento della GACS, è stato istituito presso il MEF un apposito Fondo con una dotazione di 120 milioni di euro per l’anno 2016, gestito da CONSAP S.p.A. (Concessionaria servizi assicurativi pubblici)[2], che è alimentato dai corrispettivi delle garanzie di volta in volta concesse.

L’attività  del Gestore si articola in tre fasi ben distinte: i) l’istruttoria dell’istanza di concessione della garanzia i cui esiti sono riportati nella relazione inviata al MEF ai fini dell’eventuale adozione del decreto; ii) gli adempimenti successivi al rilascio della garanzia (informativa sull’andamento dell’operazione al MEF e al “soggetto indipendente”, riscossione del corrispettivo da parte delle banche cedenti, ecc.); iii) eventuale escussione della garanzia al manifestarsi di eventi contrattualmente predefiniti (c.d. trigger event).

In attuazione dell’art. 13, comma 2, della legge 49/2016, il 3 agosto 2016 il Ministro dell’economia e delle finanze ha emanato il decreto recante disposizioni di dettaglio rubricate: struttura dell’operazione (art. 2); caratteristiche dei titoli senior (art. 3); ordine di priorità  dei pagamenti (art. 4); ammissibilità  delle operazioni alla garanzia (art. 5); contenuto dell’istanza di concessione della garanzia e procedura istruttoria (art. 7); cause di inefficacia (art. 8).

La Commissione europea ha prorogato due volte la GACS: una prima proroga è stata concessa il 6 settembre 2016, per 12 mesi; la seconda proroga è stata accordata il 31 agosto 2018. Nella circostanza, la Commissione ha disposto che lo schema di garanzia fosse esteso sino al 6 marzo 2019.

Il 22 marzo scorso il governo italiano ha emanato il decreto-legge 25 marzo 2019, n. 22, convertito con modificazioni nella legge 20.5.2019, n. 41, recante “Misure urgenti per assicurare sicurezza, stabilità  finanziaria e integrità  dei mercati, nonché tutela della salute e della libertà  di soggiorno dei cittadini italiani e di quelli del Regno Unito, in caso di recesso di quest’ultimo dall’UE”[3]. Il Capo III del provvedimento (articoli da 20 a 23) consente la prosecuzione delle misure di rimozione dei crediti in sofferenza dai bilanci bancari, tramite la concessione di garanzie dello Stato nell’ambito di operazioni di cartolarizzazione, utilizzando al tal fine i meccanismi già  disciplinati dal decreto 18/2016[4].

L’art. 20, comma 1, della legge 41/2019 autorizza il MEF a concedere la garanzia dello Stato per ventiquattro mesi dalla data della positiva decisione della Commissione europea[5]. Il comma 2 consente al MEF di prorogare per altri dodici mesi, con proprio decreto, il periodo di tempo nel quale può essere concessa la garanzia, previo benestare della Commissione. Il comma 3, infine, stabilisce che, qualora la Commissione adotti una decisione positiva sulle misure di concessione della garanzia, il MEF, anche avvalendosi della CONSAP, affidi a uno o più soggetti qualificati e indipendenti l’incarico di monitorare la conformità  del rilascio della garanzia sia alle disposizioni di legge sia alla decisione della Commissione. Gli oneri conseguenti, pari a 150 mila euro per gli anni 2019-2022, sono posti a carico del fondo di garanzia che viene appositamente rifinanziato (cfr. art. 24 del decreto).

L’art. 21 apporta numerose modifiche alla disciplina della GACS contenuta nel previgente quadro normativo. Nello specifico:

• si modifica l’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto 18/2016 stabilendo che il prezzo di trasferimento dei crediti in sofferenza cartolarizzati non è più computato al momento della cessione;
• sono aggiunte due lettere al comma 1 del richiamato art. 4: i) la lettera f-bis con cui si chiarisce che deve essere disposta la sostituzione del soggetto incaricato della riscossione dei crediti (servicer), successivamente all’escussione della garanzia, ove il rapporto tra gli incassi netti cumulati e quelli netti attesi (c.d. performance trigger) in base al piano di recupero vagliato dall’agenzia esterna di valutazione del merito di credito (External Credit Assessment Institution, ECAI)[6] sia inferiore al 100 per cento per due rate consecutive di pagamento degli interessi; e ii) la lettera f-ter con la quale si precisa che, in caso di sostituzione, nessuna penale o indennizzo sono dovuti al soggetto sostituito e il medesimo ha l’obbligo di collaborare in buone fede per consentire la rapida ed efficace sostituzione; la società  cessionaria dà  contezza di aver adottato idonee procedure che consentano una rapida ed efficace sostituzione. Il nuovo soggetto incaricato della riscossione non può essere collegato al soggetto sostituito;
• si introduce il nuovo comma 1-bis all’art. 4, per effetto del quale il MEF dovrà  redigere, entro il 30 giugno di ogni anno, e trasmettere alle Camere, una relazione contenente dati e notizie sull’andamento delle operazioni assistite dalla garanzia pubblica e sugli obiettivi di performance collegati (cedente, cessionaria-società  veicolo, servicer, valore nominale dei titoli senior assistiti da garanzia pubblica, ecc.);
• al fine di accrescere la qualità  dei titoli oggetto di garanzia, con conseguente riduzione del rischio a carico dello Stato, si modifica l’art. 5 del decreto 18/2016, innalzando da BBB- a BBB o equivalente il livello di rating minimo richiesto per i titoli senior ai fini del rilascio della garanzia;
• è aggiunto all’art. 6, comma 2, del decreto 18/2016 un periodo con il quale si chiarisce che il pagamento degli interessi sui titoli mezzanine è differito qualora il rapporto tra gli incassi netti cumulati e quelli attesi in base al piano di recupero vagliato dall’agenzia di rating scenda al di sotto del 90 per cento; gli interessi su detti titoli riferiti a quella data di pagamento sono corrisposti solo quando il capitale sottoscritto dai portatori di titoli senior sarà  interamente rimborsato ovvero quando il rapporto in questione risulti superiore al 100 per cento;
• si modifica il comma 1-bis dell’art. 7 del decreto 18/2016 specificando che: i) i soli pagamenti dovuti ai prestatori di servizi sono, in tutto o in parte, condizionati a obiettivi di performance nella riscossione o recupero, in relazione al portafoglio crediti ceduto; ii) in ogni caso, qualora a una data di pagamento delle somme dovute ai prestatori di servizi il rapporto tra gli incassi netti cumulati e quelli attesi in base al piano di recupero vagliato dall’agenzia di rating risulti inferiore al 90 per cento, i pagamenti medesimi che sono condizionati ad obiettivi di performance vengano differiti, per la parte che rappresenta un ammontare non inferiore al 20 per cento dei pagamenti complessivi nei confronti del medesimo soggetto, fino alla data di completo rimborso del capitale dei titoli senior, ovvero alla data in cui il rapporto di cui sopra risulti superiore al 100 per cento;
• viene modificato l’art. 9 del decreto 18/2016 stabilendo: i) una nuova misura del rating di riferimento dei titoli ai fini della determinazione del prezzo della garanzia; ii) che la composizione dei panieri CDS sia aggiornata con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, decorsi 12 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto 22/2019, al fine di escludere gli emittenti la cui valutazione del merito di credito sia stata modificata in modo tale da non ricadere più nei rating di riferimento di mercato e di includere nuovi emittenti, la cui valutazione del merito di credito sia stata modificata in modo tale da ricadere nei medesimi rating. La composizione del paniere è altresì aggiornata in caso di proroga del periodo di concessione della garanzia pubblica; iii) che in assenza del mid price[7] sia utilizzata la media dei prezzi giornalieri dei due mesi precedenti la data di richiesta di garanzia; iv) che la percentuale di maggiorazione del corrispettivo annuo della garanzia sia elevata: a) per il quarto e il quinto anno da 2,70 a 2,76 della differenza tra i pagamenti che sarebbero stati corrisposti nei primi 3 anni applicando il tasso CDS a 5 anni e i pagamenti corrisposti; b) per gli anni successivi al quinto, da 8,98 a 9,23 volte la differenza;
• si sostituisce l’Allegato 1 al decreto 18/2016 con altro foglio, allo scopo di integrare la composizione dei panieri di riferimento dei CDS sulla base dei quali commisurare il prezzo delle garanzie di Stato;
• si modifica l’Allegato 2 al decreto 18/2016 con riferimento sia ai criteri sia alle formule utilizzate per il calcolo del corrispettivo annuo della garanzia;
• si chiarisce, infine, l’ambito di applicazione della disciplina, precisando che essa non trova applicazione nei confronti delle garanzie rilasciate entro il 6 marzo 2019.

 

L’art. 22 della legge 41/2019 prevede che le disposizioni di attuazione di cui all’art. 13, comma 2, del decreto 18/2016 possano essere integrate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, purché ciò non comporti nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

 

L’art. 23, infine, stabilisce che la dotazione del fondo di garanzia sia aumentata di 100 milioni per il 2019.

 

Con decreto 14 ottobre 2019 del Ministro dell’economia e delle finanze sono state apportate modifiche e integrazioni al decreto di attuazione del 3 agosto 2016, alla luce degli elementi di novità  introdotti nella disciplina dalla legge 41/2019. Le modifiche principali riguardano i seguenti aspetti:

1. definizione di “soggetto indipendente” (art. 1, comma 1, lett. h). E’ ora prevista la possibilità  di nominare anche più soggetti qualificati indipendenti incaricati dal MEF, previa indicazione da parte della Commissione europea, a cui, unitamente al Gestore (CONSAP) sono trasmessi i dati relativi all’andamento delle operazioni assistite dalla garanzia pubblica, ai fini del monitoraggio della conformità  del rilascio della garanzia alle prescrizioni di legge;
2. titoli senior (art. 3, comma 2). Viene soppressa la possibilità  di chiedere la garanzia su una o più tranches di titoli senior in caso di emissione di più tranches di questi ultimi;
3. documentazione a corredo dell’istanza di concessione della garanzia e procedura istruttoria (art. 7, comma 1). Ai documenti che la società  cedente è tenuta a trasmettere al MEF e al Gestore va aggiunto il piano di recupero vagliato dall’agenzia di rating. Inoltre, il decreto ministeriale specifica che: i) la documentazione a corredo dell’istanza dovrà  essere inoltrata tramite l’apposita piattaforma informatica predisposta dal Gestore; ii) quest’ultimo utilizzerà  la medesima piattaforma per mettere a disposizione del soggetto indipendente le istanze di concessione della garanzia con la relativa documentazione;
4. Il decreto ministeriale inserisce l’art. 7-bis che prevede che il soggetto incaricato della riscossione dei crediti (servicer) fornisca i dati relativi al monitoraggio sull’andamento delle operazioni tramite la suddetta piattaforma informatica e con la frequenza comunicata dal Gestore, che dovrà  essere almeno trimestrale[8]. I dati richiesti e la loro frequenza di invio potranno essere modificati o integrati previa comunicazione del Gestore ai soggetti interessati con un anticipo di almeno trenta giorni rispetto alla scadenza. In caso di omessa, incompleta o tardiva segnalazione dei dati senza giustificato motivo, ovvero nelle ipotesi in cui dai dati emergano situazioni di criticità , il MEF, anche su segnalazione del Gestore, provvederà  ad informare l’autorità  di vigilanza competente;
5. inefficacia della garanzia (art. 8). Il decreto stabilisce che la GACS è inefficace anche nell’ipotesi di mancata sostituzione del servicer che, successivamente all’escussione della garanzia, non abbia rispettato la performance trigger di cui alla nuova lett. f-bis dell’art. 4, comma 1, del decreto 18/2016.

Tra il 2015 e il 2018 lo stock dei crediti deteriorati, al lordo delle rettifiche di valore, si è ridotto di 171 miliardi (da 360 a 189 miliardi). Nell’analogo periodo, l’ammontare dei prestiti in sofferenza, che costituisce la componente più rischiosa dei prestiti deteriorati, si è più che dimezzata, essendo diminuita di 108 miliardi (da 210 a 102 miliardi). Al calo delle consistenze lorde di quest’ultimo aggregato hanno contribuito in misura significativa le operazioni di cessione realizzate attraverso cartolarizzazioni assistite dalla garanzia pubblica.

Secondo i dati resi noti dalla Commissione europea, tra febbraio 2016 e settembre 2018 sono state realizzate 14 operazioni con il ricorso alla GACS, che hanno riguardato crediti in sofferenza per un volume lordo complessivo di 59 miliardi di euro[9].

 

 

 

APPENDICE:

La prima operazione di cartolarizzazione di crediti in sofferenza assistita dalla GACS è stata realizzata nel 2016 dal Gruppo Banca Popolare di Bari, con il supporto di JP Morgan[10].

Nell’agosto 2016 la Capogruppo ha trasferito alla neocostituita società  veicolo “Popolare di Bari NPLs 2016 S.r.l.” un portafoglio di sofferenze con un valore lordo contabile di 471 milioni (valore netto, 139 milioni), composto per il 71 per cento da crediti secured e per la quota residua da crediti unsecured erogati a clientela retail e corporate, a fronte di un corrispettivo pari a 148 milioni, comprensivi degli incassi, pari a 8,9 milioni, effettuati nel periodo 1.4.2016-31.7.2016.

Per finanziare l’acquisto del portafoglio crediti, la società  veicolo ha emesso tre tranches di titoli:

• senior ( rating DBRS BBB+, Moody’s Baa 1), per 126,5 milioni;
• mezzanine (rating DBRS B+, Moody’s B2 Sf) per 14 milioni;
• junior, privo di rating, per 10 milioni.

I titoli emessi sono stati interamente sottoscritti dalla banca pugliese, in attesa della vendita sul mercato delle tranches mezzanine e junior e del rilascio da parte del MEF della garanzia sulla tranche senior.

Nell’ottobre 2016 la banca ha venduto i titoli mezzanine e junior a investitori istituzionali a un prezzo pari a 17,4 milioni. Poi, ottenuta dal MEF la garanzia sulla tranche senior, ha proceduto a iscrivere in bilancio, alla voce “crediti verso clientela”, i titoli senior per 121,8 milioni, “in virtù dell’intervenuto decremento del valore nominale a seguito degli incassi conseguiti sui crediti sottostanti”.

Conseguentemente, i crediti in sofferenza oggetto di cartolarizzazione sono stati cancellati dall’attivo di bilancio della Capogruppo, secondo quanto previsto dal principio contabile IAS 39. La cancellazione dei crediti dall’attivo di bilancio ha comportato la rilevazione di una perdita netta da cessione pari a 5,4 milioni, contabilizzata alla voce “utili (perdite) da cessione o riacquisto di crediti” del conto economico.

L’acquisizione della GACS sui titoli senior avrebbe consentito alla banca, sia di migliorare la situazione aziendale sotto i consueti profili tecnici (patrimonio, redditività , liquidità  e rischiosità  del credito), sia di conseguire un beneficio economico, rappresentato da “un valore di cessione di mercato altamente superiore rispetto alla media” di transazioni analoghe non assistite da garanzia pubblica[11].

Come risulta dai bilanci societari, la banca pugliese ha effettuato analoghe operazioni nei due anni successivi. Nel 2017 e nel 2018 sono state cedute a società  veicolo sofferenze con un valore contabile lordo di 313 e 703,8 milioni[12] (valore netto, 94,3 e 228,5[13] milioni), per un corrispettivo pari a 102,4 e 241,4[14] milioni. Dalla vendita delle tranches mezzanine e junior sono stati incassati 5,9 e 11,8[15] milioni. I titoli senior assistiti dalla GACS sono stati iscritti nell’attivo di bilancio per 85 e 192,5 milioni. La conseguente cancellazione dei crediti in sofferenza ha determinato l’emergere di perdite nette di cessione per 12,4 e 17,9 milioni, contabilizzate al conto economico.

 

Note:

[1] La cartolarizzazione dei crediti (o securitization) è disciplinata dalla legge 130/1999.

[2] L’affidamento della gestione del Fondo a CONSAP, società  interamente partecipata dal MEF, è avvenuto con D.M. 3 agosto 2016.

[3] Il decreto trae origine dalla necessità  di assicurare la continuità  operativa dei mercati finanziari in caso di un’uscita del Regno Unito dall’UE senza accordo (c.d. no-deal Brexit) e di salvaguardare gli interessi della clientela italiana degli intermediari britannici. Cfr. al riguardo Banca d’Italia, Audizione presso il Senato della Repubblica, Roma, 9.4.2019.

[4] A fine maggio 2019 la Commissione ha approvato la terza proroga della GACS fino al 27 maggio 2021.

[5] La Commissione dovrà  valutare la compatibilità  della norma con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato.

[6] Le ECAI sono istituzioni specializzate in possesso di determinati requisiti (credibilità , indipendenza, oggettività  e trasparenza nel giudizio sull’affidabilità  della clientela), i cui giudizi possono essere utilizzati dagli intermediari bancari per il calcolo del requisito patrimoniale previsto da Basilea II.

[7] Il mid price è la media dei prezzi giornalieri a metà  mercato.

[8] Il contenuto minimo di tali dati è indicato in un apposito modello allegato al decreto (monitoring tool-input)

[9] Commissione europea, Relazione per paese relativa all’Italia 2019, 27.2.2019. Le principali operazioni sono state concluse dai gruppi Monte dei Paschi di Siena, Intesa Sanpaolo e Unicredit.

[10] Banca Popolare di Bari, Bilancio 2016.

[11]Il rapporto tra il valore attuale dei flussi netti di cassa stimati (144 milioni) e il valore contabile lordo dei crediti ceduti (471 milioni) è pari al 30,6 per cento, a fronte di una media di mercato del 20 per cento.

[12] Di cui 634,4 milioni di pertinenza della BPB e 69,4 milioni della controllata Cassa di Risparmio di Orvieto.

[13] Di cui 199,4 milioni di pertinenza della BPB e 29,1 milioni della Cassa di Risparmio di Orvieto.

[14] Di cui 212,1 di pertinenza della BPB e 29,3 milioni della Cassa di Risparmio di Orvieto.

[15] Di cui 10,4 di pertinenza della BPB e 1,4 della Cassa di Risparmio di Orvieto.

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