Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
Il Regolamento (UE) 1024/2013, istitutivo del Meccanismo di vigilanza unico (Single Supervision Mechanism, SSM), uno dei tre pilastri su cui poggia l’Unione bancaria, attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) compiti specifici in merito alle politiche relative alla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle altre istituzioni finanziarie, tranne le imprese di assicurazione.
L’SSM comprende la BCE e le autorità nazionali competenti (ANC) dei paesi partecipanti dell’UE. Fra questi rientrano sia gli Stati che hanno aderito alla moneta unica sia gli Stati membri che non hanno adottato l’euro ma hanno comunque deciso di instaurare una cooperazione stretta nell’ambito dell’SSM (close cooperation).
Obiettivi principali del meccanismo di vigilanza, operativo dal 4 novembre 2014, sono quelli di: i) assicurare la sicurezza e la solidità del sistema bancario europeo; ii) accrescere l’integrazione e la stabilità finanziaria; e iii) garantire una vigilanza coerente.
Per assicurare una supervisione efficiente, i ruoli e le competenze di vigilanza della BCE e delle ANC sono attribuiti sulla base della significatività dei soggetti vigilati. Lo schema operativo, delineato dal Regolamento sull’SSM e dal Regolamento quadro sull’SSM[1], prevede:
- la vigilanza diretta da parte della BCE, assistita dalle Autorità di vigilanza nazionali, sulle banche e sui gruppi bancari più grandi (more significant banks)[2];
- la vigilanza decentralizzata alle Autorità di vigilanza nazionali sulle banche di minori dimensioni (less significant banks)[3].
Le Autorità di vigilanza nazionali, cui sono affidati compiti di istruttoria e di proposta delle decisioni di vigilanza, partecipano al processo decisionale attraverso la presenza nel Consiglio di vigilanza (Supervisory Board), organismo incaricato della preparazione dei progetti di decisione da sottoporre al Consiglio direttivo della BCE (Governing Council)[4].
Il processo decisionale nell’ambito dell’SSM si basa su una procedura di “non obiezione”: una decisione si considera adottata qualora il Consiglio direttivo non muova obiezioni a un progetto di decisione proposto dal Consiglio di vigilanza entro un termine stabilito non superiore a dieci giorni lavorativi. Il Consiglio direttivo può adottare decisioni o sollevare obiezioni, ma non può apportare modifiche.
Per lo svolgimento delle funzioni di supervisione, la BCE è titolare di ampi poteri di vigilanza informativa e ispettiva e di un articolato potere sanzionatorio. I poteri di vigilanza sono esercitati mediante controlli a distanza (off site) e in loco (on site).
I controlli a distanza (o cartolari) sono svolti dai gruppi di vigilanza congiunti (GVC), composti da personale altamente qualificato della BCE e delle ANC, che si occupano della supervisione su base giornaliera (day-to-day) e le cui dimensioni, composizione generale e organizzazione sono correlate alla natura, alla complessità , al modello societario e al profilo di rischio dell’intermediario.
La vigilanza on site è assicurata attraverso ispezioni in loco, complementari con i controlli a distanza, o mediante indagini sui modelli interni utilizzati dagli enti creditizi per il calcolo dei requisiti patrimoniali minimi[5]. In conformità a quanto disposto dall’art. 99 della CRD IV, le ispezioni sono disposte in base a un programma formale adottato con frequenza almeno annuale e adeguato in corso d’anno.
Il 21 settembre scorso, al termine del processo di consultazione, la BCE ha pubblicato un documento, dal titolo “Guida alle ispezioni in loco e alle indagini sui modelli interni”. Obiettivo della guida, redatta con l’assistenza delle ANC degli Stati membri partecipanti all’SSM, è di illustrare le modalità attraverso cui la Vigilanza bancaria svolge le ispezioni e fornire uno strumento di riferimento utile alle banche sottoposte ad accertamenti. Essa descrive il processo di ispezione, dalla decisione di avvio alla fase di follow-up, e stabilisce le migliori prassi per promuovere una proficua collaborazione fra soggetti ispezionati e gruppi ispettivi.
Le modifiche introdotte al processo ispettivo mirano a migliorare la qualità , la rapidità e gli obblighi di rendiconto sulle ispezioni, consentendo alle banche ispezionate di commentare per iscritto i rilievi emersi, con l’utilizzo di un apposito modello allegato al rapporto ispettivo (cfr. infra).
Le ispezioni di vigilanza sono condotte presso la sede della banca o di un soggetto giuridico ad essa collegato, al fine di acquisire elementi informativi sulle varie tipologie di rischio cui la banca è esposta, sui sistemi di controllo dei rischi, sui modelli imprenditoriali o assetti di governance. Più precisamente, le ispezioni hanno lo scopo di: i) esaminare e verificare il livello, la natura e le caratteristiche dei rischi intrinseci a cui è esposto il soggetto ispezionato; ii) esaminare e verificare l’adeguatezza e la qualità della governance societaria e del quadro dei controlli interni; iii) verificare i sistemi di controllo e le procedure di gestione dei rischi, prestando particolare attenzione a rilevare le debolezze o le vulnerabilità che poterebbero incidere sui fondi propri; iv) esaminare la qualità delle voci di bilancio e la situazione finanziaria; v) valutare il modello imprenditoriale dell’ente ispezionato; e vi) verificare la conformità del soggetto ispezionato con la regolamentazione bancaria.
Come precisato, le ispezioni devono essere:
- basate sul rischio, approfondendo le problematiche foriere di rischi rilevanti;
- proporzionate, cioè commisurate alle dimensioni, alle attività e al profilo di rischio dell’intermediario ispezionato;
- invasive, estendendo l’attività di verifica a qualsiasi area o attività che presenti profili di rischio;
- prospettiche, guardando oltre i dati correnti o storici per anticipare i possibili effetti futuri;
- orientate all’azione, dando luogo a misure correttive che dovranno essere adottate dall’ente creditizio.
La BCE può svolgere le seguenti tipologie di accertamento: i) a spettro esteso; ii) mirate; iii) tematiche; iv) di follow-up. Gli accertamenti a spettro esteso sono finalizzati all’analisi dei rischi e delle attività dell’ente creditizio interessato e possono riguardare un singolo intermediario o un gruppo nel suo complesso. Le ispezioni mirate si incentrano su specifici settori di attività , aree di rischio o profili gestionali/tecnici e possono estendersi a più intermediari appartenenti ad un gruppo. Le ispezioni tematiche si svolgono presso più intermediari (o più gruppi) per accertare la sussistenza di rischi sistemici o quant’altro sia utile alla Vigilanza per affinare l’azione di supervisione. Gli accertamenti di follow-up sono volti a verificare l’esito di azioni correttive intraprese dall’intermediario su sua iniziativa o su richiesta della BCE. Negli accertamenti di follow-up vanno approfondite le problematiche che hanno determinato le azioni correttive, le carenze sanate, quelle in via di risoluzione ovvero non ancora rimosse.
La guida riguarda le ispezioni svolte presso: i) enti significativi (come definiti dall’art. 6, paragrafo 4, del Regolamento sull’SSM); ii) enti meno significativi per i quali la BCE ha avocato a sé i poteri di vigilanza diretta, ai sensi dell’art. 6, paragrafo 5, lettera b), del Regolamento in questione; e iii) altri soggetti giuridici (ad esempio, terzi a cui gli intermediari hanno esternalizzato funzioni o attività aziendali).
La BCE può condurre ispezioni negli Stati membri partecipanti all’SSM, con l’assistenza delle ANC; negli Stati membri dell’UE non partecipanti all’SSM e in paesi non appartenenti all’UE.
La guida si articola in tre Sezioni:
- Sezione 1: quadro generale per le ispezioni;
- Sezione 2: processo ispettivo;
- Sezione 3: principi applicabili alle ispezioni.
Nella Sezione 1 si richiamano, tra l’altro: i) le fonti normative che disciplinano le ispezioni di vigilanza (Regolamento UE/1024/2013, Regolamento UE/468/2014, Direttiva 2013/36/UE); ii) i ruoli del Consiglio di vigilanza (pianificazione ed esecuzione dei compiti di vigilanza attribuiti alla BCE, predisposizione dei progetti di decisione che sono adottati dal Consiglio direttivo della BCE) e dei GVC (elaborazione del programma di revisione prudenziale (Supevisory Examination Programme, SEP), preparazione delle raccomandazioni e dei progetti di decisione risultanti dai rilievi emersi in sede ispettiva, verifica dell’esito delle eventuali azioni correttive o misure di vigilanza al ruolo del capo del gruppo ispettivo; iii) i principi di indipendenza del team ispettivo nella conduzione dell’accertamento e di responsabilità dell’incaricato nella predisposizione del rapporto ispettivo.
La parte più interessante della guida è quella contenuta nella Sezione 2 dove si declinano le diverse fasi delle ispezioni. Più nello specifico, sono previste tre fasi principali (preparatoria, di indagine e di rendicontazione), ciascuna delle quali, a sua volta, si sviluppa in sub-fasi.
La fase preparatoria comprende due sub-fasi: 1) la notifica al soggetto ispezionato della decisione di avviare un’ispezione, mediante lettera della BCE all’esponente designato fra i membri dell’Organo di amministrazione o dell’Organo di controllo, all’interno della quale sono specificati il nominativo del capo del gruppo ispettivo e il campo di indagine e lo scopo della visita ispettiva; e 2) la richiesta preliminare di informazioni riguardante i dati che il gruppo ispettivo reputa necessario acquisire prima di dare avvio all’indagine. In generale, la richiesta è volta ad ottenere l’organigramma aziendale, una descrizione delle procedure relative all’ambito d’indagine e quant’altro necessario (ad esempio, i tracciati contenenti i dati sul portafoglio).
La fase di indagine si articola in due sub-fasi: 1) la riunione iniziale. È il primo incontro formale tra il soggetto ispezionato e il gruppo ispettivo. Essa segna quindi ufficialmente l’avvio dell’ispezione. La riunione viene organizzata e presieduta dal responsabile del gruppo ispettivo nei locali del soggetto ispezionato. Vi possono partecipare il coordinatore del GVC, gli altri componenti del GVC ed esponenti della divisione competente della Direzione Generale Vigilanza microprudenziale IV (DG MS IV). Nel corso della riunione il capo del gruppo ispettivo presenta i componenti alla dirigenza del soggetto ispezionato, approfondisce il contenuto della lettera di notifica ed indica gli obiettivi e l’ambito di indagine dell’ispezione e le diverse fasi in cui essa si articola. Alla riunione iniziale dovrebbe prendere parte un esponente di alto livello del soggetto ispezionato, ovvero il membro dell’Organo di amministrazione (con funzione esecutiva) di competenza per la materia su cui verte l’ispezione. Il capo del gruppo ispettivo può anche chiedere al soggetto ispezionato di fornire brevi riferimenti sulla struttura organizzativa, il modello imprenditoriale, la strategia aziendale, le politiche e i processi di governo societario; 2) l’esecuzione del programma di lavoro. L’indagine si svolge attraverso metodologie o tecniche di analisi di diverso tipo, tra cui rilevano i colloqui con il personale interessato del soggetto ispezionato, al fine di raccogliere informazioni particolareggiate sulle aree oggetto d’indagine, l’osservazione diretta delle procedure di lavoro che il soggetto ispezionato segnala di seguire, il campionamento dei singoli impegni di prestito e di altre operazioni commerciali, per valutare la qualità della gestione del rischio da parte dell’ente, l’esecuzione di test sulla performance e sui risultati dei propri modelli in varie condizioni di mercato ipotetiche e storiche.
La terza fase, quella di rendicontazione, si suddivide in due sub-fasi. La prima è la riunione di pre-chiusura basata sulla bozza di rapporto. Le irregolarità e le manchevolezze emerse dall’indagine confluiscono in un rapporto ispettivo o in un rapporto di valutazione dei modelli. I rilievi ispettivi sono classificati in base al loro impatto effettivo o potenziale sulla situazione finanziaria, sul livello dei fondi propri o sui requisiti di fondi propri, sulla governance interna e sul controllo e la gestione dei rischi[6]. La seconda sub-fase è la stesura del rapporto definitivo. La bozza di rapporto è trasmessa alla Divisione di vigilanza competente (Divisione Ispettorato oppure Divisione Modelli interni) e all’ANC competente per una verifica di coerenza. Il capo del gruppo ispettivo invia al soggetto ispezionato la bozza di rapporto, unitamente a un modello standardizzato per la presentazione delle osservazioni. Dopo di che indice una riunione propedeutica alla chiusura del sopralluogo ispettivo a cui partecipano le persone che dirigono di fatto l’attività dell’ente ispezionato, nonché i rappresentanti della Divisione di vigilanza competente, delle ANC e del GVC, nel corso della quale sono presentati i risultati dell’accertamento. Successivamente, l’incaricato degli accertamenti completa sia la bozza di rapporto sulla scorta dei rilievi ispettivi, sia il modulo per la presentazione delle osservazioni, corredandolo delle proprie considerazioni. Il rapporto definitivo, firmato dal responsabile del gruppo ispettivo, è trasmesso all’ente ispezionato.
In caso di ispezioni in loco, il rapporto costituisce la base per una bozza di lettera di follow-up contenente raccomandazioni per eliminare le carenze emerse in sede ispettiva, ovvero per un progetto di decisione che stabilisce le misure di vigilanza vincolanti per rimuovere le carenze accertate. In caso di indagini sui modelli interni, il rapporto è alla base di un progetto di decisione che comunica l’esito di una domanda di approvazione/modifica/valutazione di un modello.
La quarta e ultima fase del processo ispettivo concerne la comunicazione degli esiti dell’ispezione, che annovera due sub-fasi: la presentazione delle azioni correttive e il follow-up.
Due sono le modalità attraverso cui sono rivolte raccomandazioni o imposte misure correttive all’ente ispezionato. La prima è una lettera che enuncia le aspettative di vigilanza. Essa è un atto operativo, non ha carattere vincolante e si applica prevalentemente alle ispezioni in loco. Previa consultazione con la Divisione di vigilanza competente e prima della riunione di chiusura[7], che conclude ufficialmente la fase di rendicontazione dell’ispezione, il coordinatore del GVC invia al soggetto ispezionato una bozza della lettera di follow-up nella quale sono esplicitati gli interventi raccomandati sulla base delle risultanze emerse dall’ispezione. Dopo la riunione di chiusura, il soggetto ispezionato e le ANC competenti ricevono dalla BCE il documento di follow-up definitivo. La seconda modalità è una decisione di vigilanza della BCE nei confronti del soggetto ispezionato e contenente misure di vigilanza vincolanti. Per le ispezioni in loco, la proposta di progetto di decisione è redatta dal GVC; per le indagini sui modelli interni, la proposta è invece predisposta dalla Divisione di vigilanza competente. In entrambi i casi il progetto di decisione viene poi presentato al Consiglio di vigilanza per accettazione. Successivamente, il progetto di decisione completo è trasmesso all’ente ispezionato per le osservazioni del caso. Dopo di che esso viene presentato nuovamente al Consiglio di vigilanza e, una volta accettato, è adottato dal Consiglio direttivo secondo la ricordata procedura di “non obiezione”. La decisione definitiva della BCE è quindi inviata al soggetto ispezionato ed è giuridicamente vincolante con effetto immediato.
La fase di follow-up è gestita dai GVC. Se l’ispezione sfocia in una decisione che comporta l’adozione di interventi correttivi entro il termine stabilito dalla BCE, l’ente ispezionato è chiamato a fornire una risposta contenente un piano di azione che specifichi nel dettaglio come intende attuare le misure richieste. Il GVC ha il compito di verificare lo stato di attuazione del piano di risanamento presentato dall’ente ispezionato e può richiedere di presentare a scadenze intermedie degli aggiornamenti.
Alla scadenza stabilita nel piano di azione, la BCE può decidere di chiudere la fase di follow-up se ritiene che le azioni poste in essere per riportare la gestione su un piano di corretto funzionamento siano state tutte attuate oppure di richiedere ulteriori informazioni per adeguare il piano di azione. Nell’eventualità che il soggetto ispezionato non abbia attuato le misure imposte nei tempi previsti, la BCE può disporre l’avvio della procedura sanzionatoria[8].
La Sezione 3 enuncia i principi applicabili alle ispezioni, con riferimento ai poteri di vigilanza e di indagine del gruppo ispettivo, alle prassi del gruppo ispettivo, ai diritti dei soggetti ispezionati, alle aspettative dell’Autorità di vigilanza, alla lingua utilizzata durante l’ispezione.
Particolare rilievo assumono nell’ambito dei poteri di vigilanza e di indagine del team ispettivo l’enunciazione del diritto di accesso ai locali dell’ente ispezionato che rientrano nel perimetro dell’ispezione, nonché del diritto di richiedere informazioni o documenti ritenuti di rilevante interesse ai fini dell’indagine e del diritto di ricevere spiegazioni oralmente o per iscritto da qualsiasi persona, indipendentemente dalla posizione gerarchica, occupata all’interno dell’ente.
Nel 2017 sono state condotte 157 ispezioni in loco (185 nel 2016) e 92 indagini sui modelli interni. Le ispezioni di vigilanza prudenziale hanno avuto ad oggetto otto categorie di rischio (di credito, governo societario, operativo, informatico, di capitale, di tasso di interesse sul portafoglio bancario, di liquidità , modelli imprenditoriali e capacità reddituale), quelle sui modelli interni, in attuazione del progetto TRIM, hanno riguardato i modelli per il rischio di credito, per il rischio di mercato e di controparte[9].
[1] Regolamento BCE/2014/17 del 16.4.2017 che istituisce il quadro di cooperazione nell’ambito dell’SSM tra la BCE e le ACN e con le autorità nazionali designate.
[2] Un ente creditizio è considerato significativo se soddisfa almeno una delle seguenti condizioni: il valore totale delle attività supera i 30 miliardi di euro o, a meno che il valore totale delle attività sia inferiore a 5 miliardi, supera il 20 per cento del PIL nazionale; è uno dei tre enti creditizi più significativi in uno Stato membro; riceve assistenza diretta dal Meccanismo di europeo di stabilità ; il valore totale delle attività supera i 5 miliardi e il rapporto tra le attività transfrontaliere in più di un altro Stato membro partecipante e le attività totali è superiore al 20 per cento o il rapporto tra le passività transfrontaliere in più di un altro Stato membro partecipante e le passività totali è superiore al 20 per cento. Con periodicità almeno annuale, la BCE verifica la sussistenza dei requisiti per la classificazione di un soggetto vigilato come significativo. La BCE esercita le funzioni di vigilanza su 120 gruppi bancari, corrispondenti a circa 1.200 soggetti vigilati, che rappresentano l’85 per cento delle attività bancarie totali nell’eurozona.
[3] La vigilanza sulle banche meno significative (circa 3.700 soggetti vigilati nell’area dell’euro) è svolta dalle ACN sulla base di linee guida indicate dalla BCE, la quale mantiene comunque il potere di avocare a sé in ogni momento i compiti di supervisione su tale categoria di banche, compresa la possibilità di effettuare sopralluoghi ispettivi.
[4] Il Board è un organo collegiale autonomo composto da un presidente e un vicepresidente, da quattro membri eletti dal Consiglio direttivo della BCE e da un rappresentante delle Autorità di vigilanza nazionali di ciascuno Stato dell’area dell’euro, all’interno del quale opera un Comitato direttivo (Steering Committee) privo di poteri decisionali.
[5]Nel 2015 la BCE ha avviato un progetto pluriennale, denominato “analisi mirata dei modelli interni” (Targeted Review of Internal Models, TRIM), con l’obiettivo di valutare l’adeguatezza e l’idoneità dei modelli già approvati e in uso presso gli enti creditizi. Alla base della decisione di condurre quest’analisi vi sono essenzialmente due motivi: l’aumento della complessità dei modelli, che ha reso più difficile, per le banche e per le autorità di vigilanza, valutare la correttezza e la coerenza della mappatura dei rischi; l’emergere di incoerenze e di risultati molto diversi tra una banca e l’altra nel calcolo dei requisiti patrimoniali.
[6] L’impatto può essere classificato come “basso”, “moderato”, “elevato”, “elevatissimo”.
[7] Per le indagini sui modelli interni non è prevista una riunione di chiusura.
[8] La BCE può irrogare agli enti creditizi sanzioni pecuniarie fino al doppio dell’importo dei profitti ricavati o delle perdite evitate grazie alla violazione, quando questi possono essere determinati, o fino al 10 per cento del fatturato complessivo annuo nell’esercizio finanziario precedente.
[9] Cfr. Rapporto annuale della BCE sulle attività di vigilanza 2017.
Antonio Pezzuto, “La Guida della Banca Centrale Europea alle ispezioni in loco e alle indagini sui modelli interni”, Magistra Banca e Finanza, 1 ottobre 2018, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/la-guida-della-banca-centrale-europea-alle-ispezioni-in-loco-e-alle-indagini-sui-modelli-interni/.
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