La proposta di modifica del Regolamento SEPA per l’ammodernamento del mercato europeo dei pagamenti al dettaglio

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

I sistemi di pagamento sono stati interessati negli ultimi anni da profondi mutamenti sotto la spinta dell’innovazione tecnologica e delle esigenze manifestate dagli operatori di mercato.

Nell’area dell’euro, il processo di cambiamento ha riguardato sia i sistemi che regolano le transazioni interbancarie (“all’ingrosso”) sia quelli che processano i pagamenti disposti dalla clientela (“al dettaglio”).

Nel comparto dei pagamenti all’ingrosso, le banche centrali dell’Eurosistema hanno realizzato nel 1999 TARGET (Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer)[1], un sistema di pagamento per il regolamento delle transazioni interbancarie in euro, elemento imprescindibile per la conduzione della politica monetaria unica[2].

Nei sistemi di pagamento al dettaglio, invece, il processo di trasformazione è stato lento e graduale, in quanto ogni paese ha mantenuto norme, strumenti, infrastrutture tecniche e schemi operativi originariamente realizzati per corrispondere alle esigenze delle singole comunità nazionali.

Per ridurre la segmentazione del mercato dei pagamenti al dettaglio, la Commissione europea e il SEBC (Sistema Europeo delle Banche Centrali) hanno promosso la creazione di un’area unica dei pagamenti in euro (Single Euro Payments Area, SEPA), in cui cittadini, imprese, pubbliche amministrazioni e altri operatori economici possono effettuare pagamenti in euro sia all’interno dei confini nazionali sia fra paesi diversi, secondo regole, procedure operative e prassi di mercato omogenei.

Nel novembre 2017, il Consiglio Europeo per i Pagamenti (European Payment Council, EPC)[3] ha introdotto nell’area europea comune dei pagamenti il nuovo schema per il pagamento di bonifici istantanei (SEPA Instant Credit Transfer, SCT Inst), che prevede un tempo massimo di esecuzione di ogni singola transazione non superiore ai 10 secondi e la disponibilità del servizio in tutti i giorni dell’anno, 24 ore al giorno[4].

Il 24 settembre 2020 la Commissione europea ha presentato un pacchetto sulla finanza digitale, con lo scopo di ridurre la frammentazione del mercato, promuovere la concorrenza e favorire l’innovazione contenendone i rischi legati alla stabilità finanziaria, alla protezione dei consumatori e all’antiriciclaggio.

Del pacchetto faceva parte la Comunicazione “Strategia per i pagamenti al dettaglio”[5], la quale preveda quattro ambiti di obiettivi e azioni:

soluzioni di pagamento sempre più digitali e istantanee e di portata paneuropea;
mercati innovativi e competitivi dei pagamenti al dettaglio;
sistemi di pagamento al dettaglio efficienti e interoperabili e altre infrastrutture di sostegno;
pagamenti internazionali efficienti, anche per le rimesse.

Nell’ambito di questa Strategia rientra la proposta legislativa presentata dalla Commissione il 26 ottobre 2022[6], che mira a promuovere, modificando il Regolamento (UE) 280/2012 (c.d. Regolamento SEPA) e il Regolamento (UE) 2021/1230, la rapida diffusione dei pagamenti istantanei (instant payments, IP).

Come in parte già anticipato, i pagamenti istantanei sono una forma di trasferimento di credito in base al quale i fondi transitano dal conto del pagatore a quello del beneficiario in pochi secondi, a qualsiasi ora e in qualsiasi giorno, a differenza dei tradizionali bonifici che sono processati dai prestatori dei servizi di pagamento[7] (PSP) solo durante l’orario lavorativo e vengono eseguiti entro il giorno successivo alla ricezione dell’ordine[8].

L’utilizzo degli instant payments, oltre a comportare vantaggi per gli utenti in termini di rapidità di esecuzione dei pagamenti, rappresenta anche un’opportunità per i PSP per sviluppare nuove soluzioni di pagamento presso i punti vendita fisici, per i pagamenti tra individui (c.d. P2P payments) e per le transazioni on-line come quelle legate al commercio elettronico (P2B). Esso consente inoltre alle imprese una gestione più efficiente della liquidità, eliminando la giacenza dei flussi dei fondi durante l’esecuzione delle operazioni di pagamento[9]. Tuttavia, la diffusione di tale tipologia di pagamenti procede a rilento: infatti, alla fine del 2021 i pagamenti istantanei rappresentavano appena l’11 per cento di tutti i bonifici in euro effettuati nell’UE.

Come specificato nella valutazione d’impatto che accompagna la proposta, i principali ostacoli alla piena diffusione dei bonifici istantanei vanno ricercati:

nell’insufficienza degli incentivi per i PSP a offrire servizi di pagamenti istantanei;
nell’eccessiva onerosità delle spese di transazione poste a carico degli utenti rispetto ad altri mezzi di pagamento;
nell’elevato numero di pagamenti istantanei respinti per il coinvolgimento nelle operazioni di trasferimento dei fondi di nominativi sottoposti a misure restrittive e sanzioni nell’UE;
nella mancanza di sufficienti condizioni di sicurezza atte a evitare rischi di frode o di errori nell’uso dei pagamenti istantanei.

La proposta in commento introduce quattro nuove definizioni nel Regolamento 260/2012 e specifica quali PSP dovranno conformarsi a tali disposizioni:

“bonifico istantaneo”, è il bonifico che soddisfa tutte le seguenti condizioni: i) il momento della ricezione dell’ordine di pagamento è il momento in cui il pagatore dà istruzioni al proprio PSP di eseguire il bonifico, indipendentemente dal giorno o dall’ora; ii) l’ordine di pagamento è immediatamente processato dal PSP del pagatore, indipendentemente dal giorno o dall’ora; iii) l’importo trasferito è accreditato sul conto del beneficiario entro 10 secondi dalla ricezione dell’ordine di pagamento; iv) la data valuta dell’accredito sul conto del beneficiario è la stessa data in cui l’importo trasferito è accreditato sul conto del beneficiario;
“interfaccia degli utilizzatori dei servizi di pagamento” (Payment Service User, PSU), qualsiasi metodo, dispositivo o procedura attraverso il quale il pagatore può inoltrare un ordine di pagamento cartaceo o elettronico al proprio PSP per un bonifico, compresi servizi bancari online, applicazioni di mobile banking, sportelli automatici o qualsiasi altro modo nei locali del PSP;
“identificativo del conto di pagamento”, un identificatore univoco quale definito all’art. 4, punto 33, della Direttiva (UE) 2015/2366;
“persone o entità elencate”, le persone fisiche o giuridiche, gli organismi o le entità che sono soggetti a congelamento dei beni o al divieto di mettere a sua disposizione fondi o risorse economiche, o a suo vantaggio, direttamente o indirettamente, a seguito di misure restrittive adottate conformemente all’art. 215 del TFUE.

Viene inoltre modificata la definizione “sistema di pagamento al dettaglio” di cui al punto 22 del Regolamento 262/2012, stabilendo che è “un sistema di pagamento il cui scopo principale è quello di elaborare, compensare o liquidare bonifici o addebiti diretti principalmente di piccolo importo e che non è un sistema di pagamento di importo elevato”.

La proposta della Commissione mira a rimuovere gli ostacoli sopra elencati attraverso l’introduzione di quattro tipologie di obblighi per i PSP:

offrire il servizio di bonifico istantaneo a tutti i propri clienti e per il tramite di tutti i canali dispositivi, tra cui internet banking, ATM e sportelli bancari (art. 5-bis)[10];
allineare le tariffe applicate al servizio di bonifico istantaneo e quelle previste per il bonifico ordinario (art. 5-ter);
verificare la corrispondenza tra il codice IBAN e il nome del beneficiario indicato dal pagatore prima dell’esecuzione del pagamento (art. 5-quater);
verificare, su base giornaliera, le informazioni dei propri clienti rispetto alle liste sulle sanzioni finanziarie dell’UE (c.d. sanction screening), senza ulteriori controlli al momento dell’esecuzione della transazione (art. 5-quinquies).

L’introduzione dei nuovi obblighi avverrà gradualmente, secondo la seguente tempistica:

servizio di ricezione di pagamenti istantanei in euro, 6 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento;
servizio di invio di pagamenti istantanei in euro, 12 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento;
servizio di verifica IBAN e intestatario, 12/36 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento;
obblighi relativi al prezzo dei pagamenti istantanei, nel momento in cui i PSP sarebbero tenuti a offrire il servizio di ricezione di bonifici istantanei;
controlli sulle liste dell’UE (c.d. check IBAN), 6 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento ().

Tabella riassuntiva della tempistica attuativa

Obbligo	Attuazione
Servizio di ricezione di bonifici istantanei per i PSP residenti nell’area euro	6 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento
Servizio di ricezione di bonifici istantanei per i PSP residenti fuori dall’area euro	30 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento
Servizio di invio di bonifici istantanei per i PSP residenti nell’area euro	12 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento
Servizio di invio di bonifici istantanei per i PSP residenti fuori dall’area euro	36 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento
Parità spese di transazione	Contestuale all’obbligo di offrire il servizio di ricezione dei bonifici istantanei
Verifica IBAN e intestatario	Contestuale all’obbligo di offrire il servizio di invio dei bonifici istantanei (12/36 mesi)
Controlli sulle sanzioni finanziarie	6 mesi dopo l’entrata in vigore del Regolamento

Pur condividendo gli obiettivi di fondo delineati nella proposta di modifica del Regolamento SEPA, gli operatori di settore e l’ABI ritengono, tuttavia, che l’articolato necessiti di interventi correttivi.

In generale la proposta è percepita come troppo ampia e prevede tempistiche attuative molto stringenti in relazione agli ingenti sforzi implementativi richiesti agli operatori e alle infrastrutture di mercato.

Più in particolare, l’associazione di categoria[11], nel sottolineare la necessità di allungare i tempi dell’entrata in vigore della normativa rispetto a quelli indicati dalla Commissione, in considerazione della rilevanza degli interventi di adeguamento richiesti (cfr. Tabella sottostante), ritiene che:

la misura riguardante l’obbligo di offerta del servizio di bonifico istantaneo sia “troppo invasiva”; a suo dire, “per favorire la diffusione dei pagamenti istantanei il legislatore europeo dovrebbe adottare misure più moderate, graduali e coerenti con i principi di libera concorrenza e libera prestazione dei servizi”;
non vi sia motivo di equiparare le tariffe applicate al servizio di bonifici istantanei a quelle di un bonifico ordinario, in quanto sono servizi “con caratteristiche proprie, infrastrutture diverse e casi di utilizzo specifici”. La prestazione di un servizio di bonifico istantaneo presuppone, inoltre, la realizzazione di un’infrastruttura tecnologica innovativa che comporta “maggiori costi operativi che vanno opportunamente considerati”;
l’obbligo di verifica di congruenza tra l’IBAN e l’anagrafica del beneficiario “può fornire un contributo limitato all’obiettivo di prevenzione e contrasto delle frodi, poiché copre solo taluni specifici scenari e non riesce a prevenirne altri”. Inoltre, lo sviluppo di questa tipologia di servizio “richiederà tempo e risorse”, oltre che “numerose sfide operative, tecniche e legali che dovranno essere considerate e ben indirizzate”. Di qui la richiesta di posticipare l’attuazione di questa misura di 18 mesi a partire dal momento in cui sarà disponibile uno standard di riferimento, anziché 12 mesi dall’entrata in vigore della normativa come indicato nella proposta della Commissione.

Tabella riassuntiva della tempistica attuativa

Obbligo	Proposta Commissione europea	Proposta ABI
Offerta di bonifici istantanei in ingresso	6 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento	18 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento
Offerta di bonifici istantanei in uscita	12 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento	24 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento
Parità spese di transazione	nel rispetto delle tempistiche previste per la prestazione del servizio	nel rispetto delle tempistiche previste per la prestazione del servizio
Verifica IBAN e intestatario	12 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento	18 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento
Controlli sulle sanzioni finanziarie	6 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento	12 mesi dall’entrata in vigore del Regolamento

Note:

[1] Sostituito tra il 2007 e il 2008 da TARGET 2.

[2] Renzetti M. e altri, TIPS – TARGET Instant Payment Settlement Il sistema europeo per il regolamento dei pagamenti istantanei, Banca d’Italia, gennaio 2021.

[3]L’EPC è un’associazione di diritto privato dei PSP, fondata nel 2002, che funge da organo decisionale e di coordinamento dell’industria europea dei pagamenti, con il compito principale di sviluppare l’area unica dei pagamenti in euro.

[4] Il progetto SEPA ha definito regole, prassi e standard interbancari armonizzati anche per altre tre tipologie di strumenti di pagamento: i) bonifico (SEPA Credit Transfer, SCT) consistente nell’ordine dato dal debitore di trasferire una somma di denaro sul conto di un creditore con addebito del proprio conto corrente; ii) addebito diretto (SEPA Direct Debit, SDD) consistente in un ordine dato dal creditore di trasferire una somma di denaro sul proprio conto, addebitando quello del debitore che ha preventivamente autorizzato l’addebito sul proprio conto; iii) carte di pagamento. Cfr. Renzetti M. e altri, TIPS – TARGET Instant Payment Settlement Il sistema europeo per il regolamento dei pagamenti istantanei, op. cit.

[5] COM (2020) 592.

[6] COM (2022) 546.

[7] Rientrano in tale categoria le banche, gli istituti di moneta elettronica (IMEL) e gli istituti di pagamento (IP).

[8] Il bonifico istantaneo si distingue da quello ordinario anche in termini di condizioni di sicurezza e di ammontare delle commissioni poste a carico del pagatore. Mentre il tasso di frode – calcolato come incidenza percentuale del valore delle frodi rispetto al valore complessivo dell’operatività con lo strumento preso a riferimento – è di circa 10 volte superiore per il bonifico istantaneo rispetto a quello ordinario (0,0028 per cento a fronte di 0,003 per cento), il costo per il bonifico istantaneo è quasi il triplo di quello previsto per il bonifico ordinario (circa 2 euro in media conto 0,70 centesimi). Cfr. Cipollone P., Audizione presso la Commissione Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica, 03 per cento)4.4.2023.

[9] Cipollone P., Audizione presso la Commissione Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica, op. cit.

[10] Tale previsione non si applica agli IMEL e agli IP.

[11] Sabatini G., Audizione presso la Commissione Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica, 29.3.2023.

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