Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia.
Come noto, la crisi finanziaria globale ha reso manifeste le debolezze del quadro regolamentare e della supervisione in ambito europeo. A una integrazione crescente dei mercati finanziari non si era accompagnata in misura sufficiente la definizione di regole e prassi di vigilanza comuni. La vigilanza rimaneva prevalentemente orientata al controllo dei rischi aziendali, ma poco attenta ai rischi incombenti sul sistema finanziario europeo e, ancor meno, ai rischi di contagio tra i diversi sistemi dell’Unione[1]. Per porre rimedio a tali lacune, nell’autunno del 2008 la Commissione europea ha incaricato un gruppo di esperti, presieduto da J. de Larosière, di “formulare proposte per rafforzare il quadro di regolamentazione europea per tutti i settori finanziari, al fine di istituire un sistema europeo di supervisione più efficiente, integrato e sostenibile”.
Nel novembre 2010, in seguito alle raccomandazioni formulate dal gruppo di lavoro, il Parlamento e il Consiglio dell’UE hanno approvato un’ampia riforma dell’architettura finanziaria europea. Il nuovo sistema di controlli, operativo dal 1° gennaio 2011, prevede la creazione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (European System of Financial Supervisors, SEVIF), un network di supervisione micro e macroprudenziale privo di personalità giuridica, costituito dal Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board, ESRB)[2], con compiti di vigilanza macroprudenziale sul sistema finanziario, da tre Autorità europee di vigilanza microprudenziale (European Supervisory Authorities, ESAs)[3], distinte per settore di intermediazione (bancario, assicurativo e mobiliare), e dal Comitato congiunto delle autorità di vigilanza (Joint Committee of European Supervisory Authorities)[4].
Le ESAs comprendono l’Autorità bancaria europea (European Banking Authority, EBA)[5], l’Autorità europea delle assicurazioni e dei fondi pensione (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA)[6] e l’Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (European Securities and Market Authority, ESMA)[7]. Il loro compito primario è quello di promuovere la convergenza delle pratiche di vigilanza per garantire un’applicazione armonizzata delle norme di settore, mentre le Autorità nazionali mantengono la responsabilità della vigilanza sui singoli operatori. Di qui la nascita di un nuovo approccio alla vigilanza, fondato essenzialmente sulla distinzione tra “vigilanza macroprudenziale”, finalizzata al controllo e alla valutazione dei rischi per la stabilità dell’intero sistema finanziario, e “vigilanza microprudenziale”, orientata a salvaguardare la stabilità dei partecipanti al mercato e a tutelare gli investitori.
ABE, EIOPA ed ESMA sono agenzie dell’Unione dotate di personalità giuridica di diritto europeo, la cui rappresentanza spetta ai rispettivi presidenti. Sono indipendenti ed agiscono solo nell’interesse dell’UE. Il loro principale obiettivo è quello di contribuire alla stabilità e all’efficacia del sistema finanziario, attraverso l’elaborazione di norme tecniche di regolamentazione e di attuazione, adottate poi dalla Commissione europea come atti delegati o atti di esecuzione, nonché mediante l’emanazione di orientamenti e raccomandazioni e l’esercizio di poteri di indirizzo, di intervento d’urgenza, di coordinamento e risoluzione delle controversie tra le autorità di vigilanza nazionali in situazioni transfrontaliere.
La struttura di governance delle ESAs comprende il Consiglio delle autorità di vigilanza, principale organo decisionale composto dal presidente, dal capo dell’autorità di vigilanza competente di ciascuno Stato membro e da un rappresentante della Commissione, della BCE, dell’ESRB e delle altre due ESAs, nonché il consiglio di amministrazione, il presidente e il direttore esecutivo.
L’ESRB è un organo privo di personalità giuridica che persegue tre principali obiettivi: i) prevenire o attenuare i rischi sistemici per la stabilità finanziaria nell’UE; ii) evitare turbolenze finanziarie diffuse; iii) partecipare al corretto funzionamento del mercato interno, garantendo così che il settore finanziario contribuisca in maniera duratura alla crescita economica. Per il raggiungimento delle finalità istituzionali, l’ESRB conduce analisi sul sistema finanziario europeo, segnala le aree di rischio e formula raccomandazioni di natura sia generale sia specifica alle istituzioni europee, ai singoli Stati membri, alle autorità europee o nazionali di vigilanza per l’adozione di misure correttive. È composto da un consiglio generale, un comitato direttivo, che ha il compito di assistere l’ESRB nel processo decisionale, due organi consultivi (il comitato scientifico consultivo e il comitato tecnico consultivo) e da un segretario.
Le Autorità di vigilanza europee hanno svolto un ruolo chiave nel garantire mercati finanziari adeguatamente regolamentati, forti e stabili nell’UE. Fin dalla loro istituzione, hanno contribuito all’elaborazione del codice unico europeo per i servizi finanziari e alla convergenza delle pratiche di vigilanza. Tuttavia, i processi decisionali sanciti nei regolamenti istitutivi, unitamente alle limitazioni in termini di risorse e alla natura degli strumenti di cui dispongono, hanno impedito alle suddette Autorità di conseguire l’obiettivo di una maggiore integrazione dei mercati e dei servizi finanziari sia all’interno dell’Unione sia tra l’Unione e i paesi terzi, funzionale al completamento dell’Unione dei mercati dei capitali (UMC)[8].
Per tutti questi motivi, la Commissione ha ritenuto di promuovere un ampio processo di riforma dell’architettura europea di vigilanza sui mercati creditizi, mobiliari e assicurativi presentando un pacchetto di misure composto da due proposte di regolamento: una che modifica i regolamenti istitutivi delle ESAs[9]; l’altra che modifica il regolamento istitutivo dell’ESRB[10]. Il pacchetto legislativo è accompagnato da una Comunicazione con la quale la Commissione, nel descrivere gli obiettivi, il perimetro e l’articolazione delle proposte, sottolinea la necessità di intensificare la vigilanza integrata per rafforzare l’UMC[11].
I punti qualificanti della proposta di revisione della struttura e del funzionamento delle Autorità europee di vigilanza sono i seguenti:
- uno più stretto coordinamento delle attività di vigilanza delle ESAs. EBA, EIOPA ed ESMA sono chiamate a definire le priorità della vigilanza, a valutare la coerenza dei programmi di attività predisposti dalle autorità nazionali rispetto a tali priorità e a verificarne l’attuazione[12];
- attribuzione all’ESMA di più ampi poteri di vigilanza sui mercati finanziari. Nello specifico, l’ESMA: vigilerà sugli indici di riferimento europei critici e autorizzerà l’utilizzo di quelli non UE; approverà determinate categorie di prospetti redatti da emittenti UE e tutti i prospetti redatti in base alla normativa dell’UE da emittenti di paesi terzi; autorizzerà e vigilerà sui fondi comuni di investimento armonizzati (EuVeca, EuSef, ed Eltif) e sulle controparti centrali; disporrà di più estesi poteri di coordinamento nelle indagini su casi di market abuse che coinvolgano soggetti o circostanze cross border[13];
- miglioramento della governance delle ESAs, dotandole di un comitato esecutivo (executive board) indipendente, che garantisca che le decisioni in materia di coordinamento delle prassi di vigilanza siano orientate agli interessi dell’UE[14];
- maggiore diversificazione delle fonti di finanziamento delle ESAs, stabilendo che una parte del finanziamento continuerà a provenire dal budget dell’UE, mentre il resto proverrà da contributi del settore finanziario[15].
La proposta della Commissione è in linea con gli impegni dalla stessa assunti nel quadro dell’UMC, ossia rispondere a due nuove sfide: la finanza sostenibile e la tecnologia finanziaria (Fin Tech). Per quanto riguarda la finanza sostenibile, la Commissione ritiene che le ESAs possano svolgere un ruolo importante nella creazione di un quadro normativo e di vigilanza che sostenga la mobilitazione dei capitali privati verso investimenti sostenibili, garantendo al contempo la stabilità finanziaria. Nella considerazione che la tecnologia finanziaria è destinata a mutare radicalmente il funzionamento del sistema finanziario, la proposta prevede che le ESAs promuovano la convergenza in materia di vigilanza sulle attività Fin Tech, mediante lo scambio di informazioni e con l’adozione di orientamenti e raccomandazioni.
Nel corso della sua attività l’ESRB ha adottato una serie di raccomandazioni con le quali ha richiamato l’attenzione degli intermediari sui potenziali rischi che possono derivare dallo svolgimento di alcune operazioni bancarie. Ha inoltre contribuito all’elaborazione di un quadro macroprudenziale nell’UE e svolto altresì un importante ruolo di coordinamento e valutazione delle notifiche di misure macroprudenziali nell’Unione. Tuttavia, la pressoché completa realizzazione dell’Unione bancaria e gli sforzi volti alla costruzione dell’UMC fanno sì che il contesto in cui opera oggi sia differente da quello in cui era stato istituito, con ricadute sulla sua composizione e organizzazione[16]. Di qui la decisione della Commissione europea di presentare una proposta legislativa volta alla modifica del Regolamento 1092/2010, allo scopo di migliorare il quadro di governance ed operativo dell’ESRB prevedendo, tra l’altro, che: i) il presidente della BCE presieda su base permanente l’ESRB; ii) al fine di accrescere l’efficacia delle segnalazioni e delle raccomandazioni dell’ESRB, siano ampliati i compiti attribuiti al capo del segretariato, tra cui la rappresentanza esterna del Comitato; iii) il consiglio generale dell’ERSB sia composto anche da rappresentanti del Meccanismo unico di vigilanza e del Comitato di risoluzione unico, con diritto di voto; iv) in un’ottica di contenimento dei costi e di aumento dell’efficienza procedurale, sia ridotto, da due a uno, il numero dei rappresentanti della Commissione in seno al comitato tecnico consultivo; v) per rafforzare il controllo democratico e la trasparenza, le segnalazioni e le raccomandazioni dell’ESRB siano inviate anche al Parlamento europeo e alle ESAs; vi) la BCE sia inclusa tra i possibili destinatari delle segnalazioni e delle raccomandazioni dell’ESRB.
Si conclude questo breve scritto richiamando brevemente le osservazioni espresse dalla Banca d’Italia in merito alla proposta di revisione delle Autorità europee di vigilanza. Ad avviso dell’Istituto, la proposta della Commissione non appare orientata a stabilire una più chiara demarcazione tra le funzioni di regolamentazione assegnate all’EBA e quelle di supervisione attribuite al Meccanismo di vigilanza unico e alle autorità nazionali competenti. La proposta accresce notevolmente i poteri di supervisione dell’EBA[17] e ne limita il ruolo nell’armonizzazione della regolamentazione bancaria. Sarebbe invece auspicabile un rafforzamento dei poteri regolamentari, anche per migliorare l’efficacia stessa del processo normativo europeo. La proposta aumenta, anziché ridurre, gli ambiti di sovrapposizione di competenze tra le diverse autorità coinvolte nei processi di supervisione, accrescendo ulteriormente le difficoltà di coordinamento e di separazione delle rispettive responsabilità [18].
[1] Tarantola A.M., La vigilanza europea: assetti, implicazioni, problemi aperti, Roma, 8.4.2011.
[2] Regolamento (UE) 1092/2010.
[3] Le ESAs hanno sostituito i Comitati di terzo livello competenti nei settori bancario (CEBS), assicurativo (CEIOSP) e mobiliare (CESR).
[4]Il suddetto Comitato ha il compito di assicurare l’omogeneità intersettoriale delle attività svolte dalle ESAs, con particolare riguardo alle questioni riguardanti i conglomerati finanziari, le misure di contrasto al riciclaggio di denaro e lo scambio di informazioni con l’ESRB.
[5] Regolamento (UE) 1093/2010.
[6] Regolamento (UE) 1094/2010.
[7] Regolamento (UE) 1095/2010.
[8] L’esperienza della crisi finanziaria internazionale non lascia dubbi sul fatto che mercati finanziari integrati richiedono un quadro di vigilanza integrato per varie ragioni. Anzitutto, perché sistemi finanziari interdipendenti sono soggetti a rischio di contagio; in secondo luogo, perché lo svolgimento e la progressiva crescita di attività frontaliere richiedono una vigilanza sovranazionale; infine, perché una vigilanza integrata è essenziale per assicurare condizioni di mercato omogenee a tutti gli operatori, evitando il rischio di arbitraggio regolamentare, e per ampliare la libertà di scelta di risparmiatori e investitori. Cfr. Carparelli A., La riforma delle Autorità europee di vigilanza: verso una nuova architettura, in Bancaria, n. 4/2018.
[9] COM (2017) 536 final. La proposta di regolamento modifica anche i regolamenti in materia di fondi europei per il venture capital e per l’imprenditoria sociale (345/2013 e 346/2013), di mercati degli strumenti finanziari (600/2014), di fondi di investimento europei a lungo termine (2015/760), di benchmark in strumenti finanziari e contratti finanziari o per misurare la performance dei fondi di investimento (2016/1011) e di prospetto (2017/129).
[10] COM (2017) 538 final.
[11] COM (2017) 542 final.
[12] La proposta di regolamento prevede che l’Autorità di settore rivolga all’autorità competente una raccomandazione che stabilisce le priorità e gli obiettivi di vigilanza (c.d. piano strategico di vigilanza), al fine di promuovere prassi di vigilanza omogenee e identificare le tendenze, i rischi potenziali e le vulnerabilità a livello microprudenziale, transfrontaliero e settoriale. Entro il 30 settembre di ogni anno, ciascuna autorità competente trasmette all’Autorità , per la valutazione, il programma di lavoro che intende realizzare specificando in che modo esso è in linea con il piano strategico di vigilanza. Dopo di che, l’Autorità valuta il programma e, qualora ritenga che vi sia il rischio di non raggiungere gli obiettivi indicati nel piano strategico, formula una raccomandazione all’autorità competente finalizzata ad allineare il programma di lavoro con il piano strategico. Entro il 31 dicembre di ogni anno, le autorità competenti attuano i loro programmi tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Entro il 31 marzo di ogni anno, ciascuna autorità competente inoltra all’Autorità una relazione sull’attuazione del programma, contenente informazioni sulle attività di vigilanza, sulle pratiche e i comportamenti del mercato, sulle eventuali sanzioni comminate ai soggetti responsabili di violazioni del diritto nazionale ed europeo, nonché sulle attività che non sono state effettuate e sugli obiettivi che non sono stati raggiunti precisandone i motivi.
[13] Attualmente, all’ESMA sono attribuiti compiti di vigilanza diretta solo sulle agenzie di rating e sui repertori di dati sulle negoziazioni (trade repositories).
[14] La proposta prevede l’istituzione di un comitato esecutivo, composto da un presidente e da tre membri (cinque per l’ESMA) permanenti indipendenti dalle autorità nazionali competenti, in sostituzione del consiglio di amministrazione. La funzione principale del board è preparare le decisioni che dovranno essere adottate dal consiglio delle autorità di vigilanza. Il comitato avrà il potere di decisione su talune questioni non regolamentari, tra cui le verifiche indipendenti delle autorità competenti, la risoluzione delle controversie e le violazioni del diritto dell’Unione. Le decisioni saranno assunte a maggioranza semplice e il presidente avrebbe il casting vote (voto decisivo) in caso di parità . Inoltre, il comitato sarà incaricato di stabilire in un piano strategico di vigilanza le priorità in materia di vigilanza cui dovranno attenersi le autorità competenti. Verificherà la conformità dei programmi di lavoro predisposti dalle autorità competenti alle priorità dell’UE e ne valuterà l’attuazione. Infine, dovrà controllare gli accordi di esternalizzazione, delega e trasferimento del rischio nei paesi terzi per accertare che siano affrontati i rischi intrinseci. A un membro del comitato (c.d. membro incaricato) sono attribuite competenze in materia di bilancio e di programma di lavoro. Per assicurare un adeguato livello di competenze e di responsabilità , il presidente e i componenti del comitato dovrebbero essere nominati in base al merito, alle conoscenze professionali e all’esperienza maturata nel campo della vigilanza e della regolamentazione finanziaria. Inoltre, al fine di garantire la trasparenza e il controllo democratico, i soggetti che compongono il comitato dovrebbero essere scelti in base ad una procedura di selezione aperta. Il presidente e i membri del comitato, nominati dal Consiglio dell’UE, dovrebbero rispondere del loro operato dinanzi al Parlamento e al Consiglio europeo.
[15] La proposta è volta a dotare le Autorità europee delle risorse finanziarie necessarie a svolgere efficacemente le loro funzioni, introducendo al tempo stesso il principio che i costi della vigilanza debbono gravare in parte sui soggetti vigilati. Attualmente le ESAs sono finanziate per il 60% dalle autorità nazionali e per il 40% dal bilancio comunitario. La Commissione propone di affiancare al contributo del bilancio comunitario, che rimarrebbe quindi quantitativamente invariato, i contributi provenienti dai settori vigilati, che andranno a sostituire i contributi versati dalle autorità competenti.
[16] Cfr. proposta di regolamento presentata il 20.9.2017.
[17] In base alla proposta, l’EBA svolgerebbe compiti di pianificazione strategica dell’attività di vigilanza dell’Unione e redigerebbe manuali di vigilanza e di risoluzione.
[18] Barbagallo C., La regolamentazione bancaria tra autorità nazionali ed europee, Fondazione Ugo La Malfa, Pisa, 25.10.2017.
Antonio Pezzuto, “La riforma dell’architettura di vigilanza europea”, Magistra Banca e Finanza, 11 dicembre 2018, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/la-riforma-dellarchitettura-di-vigilanza-europea/.
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