Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
- Introduzione
Il 30 giugno 2021 il Tribunale dell’UE ha respinto il ricorso presentato dalle Fondazioni C.R. di Fano, C.R. di Jesi e C.R. della Provincia di Macerata contro la decisione della Commissione europea volta a impedire il salvataggio di Banca delle Marche da parte del Fondo interbancario di tutela dei depositi (FITD) e a indurre le autorità italiane (MEF e Banca d’Italia) ad avviare la risoluzione della banca medesima ai sensi delle nuove regole sulla gestione delle crisi bancarie.
- La risoluzione di Banca delle Marche
Intorno alla metà degli anni 2000 Banca delle Marche, sorta nel 1994 dalla fusione delle Casse di Risparmio di Fano, di Jesi e della Provincia di Macerata, era un gruppo con forte radicamento regionale (oltre l’80 per cento degli sportelli era concentrato nelle Marche). Il gruppo era composto dalla capogruppo, da una piccola banca locale (Cassa di Risparmio di Loreto), da una società di leasing e da due società di gestione del risparmio. Il 52 per cento del pacchetto azionario era detenuto dalle suddette tre Fondazioni, unite da un patto di sindacato.
Nel breve volgere di otto mesi, tra maggio 2010 e gennaio 2011 Banca delle Marche viene sottoposta a tre ispezioni di vigilanza, che si concludono con un giudizio “parzialmente sfavorevole”, soprattutto per l’insoddisfacente qualità del credito, l’inadeguatezza dei controlli antiriciclaggio e il ruolo di preminenza del Capo dell’esecutivo nell’assumere iniziative volte a corrispondere alle attese delle Fondazioni controllanti in termini di dividendi, con esposizione a rilevanti rischi creditizi e finanziari. Nel novembre 2012 viene avviato un nuovo accertamento ispettivo per valutare l’adeguatezza degli accantonamenti a fronte del rischio di credito; ne emerge una significativa sottostima dei crediti deteriorati e delle relative perdite, riconducibili a un portafoglio prestiti concentrato nel settore immobiliare e per affidato, nonché a criteri selettivi della clientela poco prudenti. Giudicato insufficiente l’intervento correttivo posto in essere dal management, l’accertamento viene esteso nel marzo 2013 agli altri profili di rischio e si conclude con un giudizio complessivo “sfavorevole”, per l’elevata incidenza dei crediti deteriorati sul totale erogato e per l’insufficienza del patrimonio a coprire le perdite su crediti e a rispettare i requisiti minimi prudenziali.
Il deterioramento della situazione tecnica complessiva induce la Vigilanza a rappresentare agli esponenti della banca la necessità di realizzare un adeguato rafforzamento patrimoniale. La ricerca di investitori interessati a partecipare all’aumento di capitale ha tuttavia esito negativo.
Il 15 ottobre 2013 con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, su proposta della Banca d’Italia, Banca delle Marche, già in gestione provvisoria, viene posta in amministrazione straordinaria per “disfunzioni e irregolarità gravi”.
Fin dal loro insediamento i Commissari straordinari si adoperano per trovare una soluzione di mercato alla crisi della banca, avviando la ricerca di controparti in grado di apportare le risorse necessarie alla ricapitalizzazione.
Nel giugno 2014 i Commissari ricevono una manifestazione di interesse del Credito Fondiario a partecipare a un’operazione di salvataggio, che si sostanzia nel conferimento a una società veicolo di una consistente aliquota dei crediti deteriorati (2,7 miliardi), in vista di una cartolarizzazione degli stessi, e di un congruo aumento di capitale.
Nel luglio 2014 il FITD delibera di contribuire al piano di risanamento della banca attraverso il rilascio di una garanzia di 800 milioni a fronte dell’operazione di cartolarizzazione e l’assunzione di una partecipazione fino a 100 milioni all’aumento di capitale. Tale intervento non ha successo per le sopraggiunte difficoltà di raccogliere sul mercato l’intero ammontare delle occorrenti risorse finanziarie.
I Commissari straordinari riavviano quindi i contatti con il FITD nel tentativo, che si rivelerà anch’esso infruttuoso, di trovare una soluzione definitiva alla crisi conclamata della banca. Nell’occasione, il Fondo delibera di sottoscrivere un aumento di capitale fino a un massimo di 1,2 miliardi, accompagnato da un piano di ristrutturazione aziendale predisposto da una società di consulenza. La proposta non si concretizza in quanto la Commissione ritiene che l’intervento di sostegno a favore di Banca delle Marche si configuri quale aiuto di Stato sebbene esso sia finanziato dal sistema bancario[1].
Nel frattempo la situazione tecnica della banca si aggrava, con particolare riferimento ai profili dell’adeguatezza patrimoniale e della liquidità . A settembre 2015, infatti, il patrimonio netto contabile ammontava a 27 milioni a livello consolidato, con un Tier 1 negativo per 50 milioni circa (Tier 1 ratio consolidato pari a -0,4 peer cento). Inoltre, il buffer di liquidità era sceso al di sotto del livello ritenuto necessario a fronteggiare l’operatività giornaliera nel sistema dei pagamenti.
Nel settembre 2015 le autorità italiane prospettano alla Commissione europea un nuovo schema di risoluzione della crisi, che prevede la ricapitalizzazione della banca da parte del FITD con il relativo onere a carico di azionisti e obbligazionisti subordinati (c.d. burden sharing), per la cui attuazione era però necessario attendere il recepimento nell’ordinamento nazionale della Direttiva 2014/49 (Banking Recovery and Resolution Directive, BRRD); recepimento che ha luogo con il d.lgs. n. 180 del 16 novembre 2015.
Nemmeno tale proposta viene valutata positivamente dalla Commissione poiché, a suo dire, gli interventi preventivi dei Fondi di garanzia disciplinati dalla BRRD non sarebbero mai attuabili, in quanto, avendo essi natura pubblica, generano l’avvio della procedura di liquidazione ovvero – in presenza di un interesse pubblico – di risoluzione[2].
La posizione della Commissione era in linea con quella espressa con riferimento al caso della banca Tercas[3]: l’assimilazione degli interventi del FITD al sostegno finanziario pubblico straordinario, che la BRRD, all’art. 2, comma 1, punto 28, definisce quale aiuto di Stato ai sensi dell’art. 107, comma 1, del TFUE.
Il 22 novembre 2015 il Governo e la Banca d’Italia avviano, ai sensi dell’art. 32 del d.lgs. 180/2015, la procedura di risoluzione nei confronti di Banca delle Marche[4], dopo che la Banca d’Italia, in qualità di Autorità di risoluzione nazionale, aveva dichiarato la banca medesima in dissesto o a rischio di dissesto (failing o likely to fail) e aveva accertato la sussistenza delle altre condizioni previste dalla normativa al fine di definire la strategia di soluzione della crisi, incluso l’interesse pubblico.
Il provvedimento di risoluzione ha consentito di assicurare la continuità operativa della banca in crisi, di tutelare i risparmiatori, di salvaguardare l’occupazione. Non solo. Ha evitato l’applicazione del bail in, ossia la riduzione del valore nominale non solo delle obbligazioni e delle obbligazioni subordinate, nonché delle obbligazioni ordinarie e dei depositi di importo superiore ai 100 mila euro, e la prospettiva di una liquidazione “atomistica”, senza cessione di attività e passività ad altro intermediario.
La soluzione adottata dalle autorità italiane, d’intesa con la Commissione, si articola secondo il seguente schema:
- trasferimento delle attività e delle passività della banca in risoluzione a un ente ponte (bridge bank o good bank) di nuova costituzione, ossia la Nuova Banca delle Marche S.p.A., in vista della sua successiva collocazione sul mercato;
- cessione dei crediti in sofferenza a una società veicolo appositamente costituita (bad bank), sprovvista di licenza bancaria, per la gestione delle attività [5];
- attivazione del Fondo di risoluzione nazionale[6] per la copertura delle perdite e la ricapitalizzazione;
- applicazione del burden sharing attraverso la riduzione delle azioni e delle obbligazioni subordinate.
Al termine di una procedura di selezione aperta e a condizioni di mercato, il 17 maggio 2017 si perfeziona la cessione a UBI Banca della partecipazione totalitaria detenuta dal Fondo di risoluzione nazionale nel capitale dell’ente ponte. Nei giorni immediatamente successivi l’ex banca ponte trasferisce al Fondo strumenti finanziari complessi (denominati detachable coupons), che erano stati emessi nell’ambito dell’operazione di cartolarizzazione dei crediti in sofferenza e delle inadempienze probabili ceduti dall’ente ponte alla società veicolo.
- La sentenza
Le Fondazioni delle C.R. di Fano, di Jesi e della Provincia di Macerata, azioniste di Banca delle Marche, nel ritenere che la Commissione abbia impedito, attraverso pressioni illegittime sulle autorità italiane, il salvataggio della banca da parte del FITD, hanno proposto ricorso davanti al Tribunale dell’UE allo scopo di far accertare la responsabilità extracontrattuale dell’Unione, ai sensi dell’art. 340, secondo comma, del TFUE[7].
Nella sentenza richiamata in premessa il Tribunale ha respinto il ricorso delle ricorrenti poiché esse non hanno dimostrato l’esistenza di un nesso causale tra il comportamento asseritamente illecito della Commissione e il pregiudizio dedotto, di tal che i presupposti per la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione non sono soddisfatti.
In via preliminare, il Tribunale ha osservato che la sussistenza di una responsabilità extracontrattuale dell’Unione richiede la compresenza di tre presupposti: una violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica, la realtà effettiva del danno e un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo incombente all’autore dell’atto e il danno subito dai soggetti lesi.
Quest’ultimo presupposto concerne l’esistenza di un rapporto causa-effetto sufficientemente diretto tra il comportamento delle istituzioni dell’UE e il danno, rapporto di cui spetta alla parte ricorrente fornire la prova, tale che il comportamento ascritto deve essere la causa determinante del danno. Inoltre, la responsabilità extracontrattuale dell’Unione non può sussistere se non ricorrono tutti i presupposti ai quali è subordinato l’obbligo di risarcimento.
Nell’ambito della valutazione del presupposto relativo all’esistenza di un nesso di causalità sufficientemente diretto, il Tribunale ha respinto l’argomentazione delle parti ricorrenti secondo cui il comportamento e gli atti della Commissione, che hanno portato all’adozione della decisione di risoluzione della banca, sarebbero il risultato di un travisamento da parte della Commissione della nozione di “aiuto”, in quanto essa avrebbe erroneamente ritenuto che, nonostante il loro carattere privato, gli interventi del FITD costituissero misure imputabili allo Stato italiano e comprendessero risorse pubbliche.
Secondo il Tribunale, poiché la Commissione ha ricordato alle autorità italiane la necessità di notificare preventivamente e di soprassedere dal dare attuazione a possibili misure di aiuto in particolare a favore di detta banca, il comportamento e gli atti della Commissione non contenevano alcuna valutazione giuridica alla luce dei criteri della misura di “aiuto”.
La Commissione non si è quindi espressa né su una misura concreta né sul modo preciso in cui avrebbe interpretato la nozione di “aiuto”. In considerazione di ciò, la Commissione non ha né minacciato le autorità italiane di bloccare o di vietare eventuali interventi del FITD a favore di Banca delle Marche né esercitato pressioni in merito.
A tale riguardo, il Tribunale ha rilevato che non può essere legittimamente invocata la decisione di aprire il procedimento di indagine formale vertente sull’intervento del FITD a favore di Banca Tercas, adottata il 27 febbraio 2015, nella quale la Commissione aveva ritenuto che quest’intervento soddisfacesse i criteri di imputabilità e di risorse statali. Infatti, a differenza di tali misure di sostegno a favore di Banca Tercas, prima dell’adozione della decisione di risoluzione di Banca delle Marche, non esisteva né un progetto di intervento definitivo del FITD a favore di Banca delle Marche né una richiesta di autorizzazione di un simile progetto rivolta alla Banca d’Italia, né esisteva una notifica formale di tale progetto o un’altra ragione per cui la Commissione avviasse un procedimento di indagine formale a tal proposito. Pertanto, ad avviso del Tribunale, era impossibile per la Commissione sapere con sufficiente precisione se l’eventuale intervento previsto del FITD a favore di Banca delle Marche potesse soddisfare i criteri di un aiuto di Stato.
Inoltre, il Tribunale ha respinto l’affermazione secondo cui il comportamento asseritamente illecito ascritto alla Commissione avrebbe impedito il salvataggio di Banca delle Marche e sarebbe stato la causa effettiva ed esclusiva del pregiudizio subito dalle ricorrenti.
Infine, secondo il Tribunale, quand’anche tale comportamento abbia svolto un certo ruolo nel processo di istruzione che ha indotto le autorità italiane a decidere la risoluzione di detta banca, la loro decisione di avviare la risoluzione, adottata nell’esercizio delle loro proprie competenze e del loro margine di discrezionalità , restava comunque autonoma, non era influenzata in modo decisivo dall’atteggiamento della Commissione ed era essenzialmente fondata sulla loro constatazione dello stato di dissesto della banca, il che costituiva la causa determinante della citata risoluzione.
In estrema sintesi, la risoluzione di Banca delle Marche, disposta dalle autorità italiane, è stata essenzialmente determinata dal suo stato di dissesto e, pertanto, la Commissione non può essere ritenuta responsabile per averne impedito il salvataggio.
Riferimenti bibliografici:
Barbagallo C., C.R. di Ferrara, Banca delle Marche, C.R. della Provincia di Chieti, Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Audizione presso la Commissione Parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 12.12.2017
Boccuzzi G., le crisi bancarie in Italia (2014-2020), Bancaria Editrice
Tribunale dell’UE, Comunicato stampa n. 116/21
Visco I., Indagine conoscitiva sulle condizioni del sistema bancario e finanziario italiano e la tutela del risparmio, anche con riferimento alla vigilanza, la risoluzione delle crisi e la garanzia dei depositi europee, Roma, 19.4.2016.
Note:
[1] Sul punto è nota la posizione delle autorità italiane, nettamente contraria a quella della Commissione: l’intervento del FITD non costituisce un aiuto di Stato in quanto le risorse del Fondo provengono dalle banche e quindi hanno natura privata. Inoltre, il Fondo ha autonomia decisionale e la possibilità di effettuare interventi alternativi al rimborso dei depositanti è contemplata espressamente dalla BRRD.
[2] Con lettera del 19 novembre 2015, a firma dei Commissari Hill e Vestager, la Commissione ha richiamato l’attenzione delle autorità italiane sul fatto che il ricorso a un sistema di garanzia dei depositi per ricapitalizzare una banca era soggetto all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato.
[3] Nel dicembre 2015 la Commissione ha qualificato l’intervento del FITD a favore della banca teramana come aiuto di Stato illegittimo e incompatibile con le regole del mercato interno, ordinandone il recupero.
[4] Sotto la stessa data è stata avviata la risoluzione anche della Cassa di Risparmio di Ferrara, della Cassa di Risparmio della Provincia di Chiesti e della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, già in amministrazione straordinaria.
[5] La società veicolo (REV – Gestione Crediti S.p.A.) è stata costituita il 15 12.2015, ai sensi dell’art. 45 del d.lgs. 180/2015, per amministrare i beni e i rapporti giuridici ad essa ceduti, con l’obiettivo di massimizzarne il valore attraverso la successiva cessione o liquidazione della società medesima. Il capitale sociale iniziale, pari a 136 milioni, è stato interamente sottoscritto dal Fondo di risoluzione nazionale.
[6] Il Fondo di risoluzione, previsto dalla disciplina europea e nazionale, è amministrato dall’Unità di risoluzione della Banca d’Italia ed è finanziato con risorse fornite dalle banche italiane. Gli amministratori del Fondo, designati dalla Banca d’Italia, hanno il compito precipuo di vendere la banca ponte in tempi brevi al miglior offerente e di retrocedere al Fondo i ricavi della vendita.
[7] Con sentenza del 30.12.2016 il TAR del Lazio ha respinto il ricorso presentato dalle ricorrenti contro la Banca d’Italia e il MEF, al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento di risoluzione adottato nei confronti della banca controllata. Con sentenza del 22.1.2019 il Consiglio di Stato ha respinto l’impugnazione delle ricorrenti avverso la sentenza del TAR.
Antonio Pezzuto, “La sentenza del Tribunale dell’UE sul mancato salvataggio di Banca delle Marche”, Magistra Banca e Finanza, 22 luglio 2021, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/la-sentenza-del-tribunale-dellue-sul-mancato-salvataggio-di-banca-delle-marche/.
Per citazioni, sintesi, analisi o contenuti generati anche mediante sistemi di intelligenza artificiale, la forma di attribuzione preferita è quella indicata sopra, con collegamento all’URL originale dell’articolo.