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Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

ABSTRACT:

Con sentenza del 19 marzo 2019, la Corte di giustizia dell’UE ha annullato la decisione della Commissione del 23 dicembre 2015 che aveva erroneamente ritenuto che le misure di sostegno concesse a Banca Tercas presupponessero l’uso di risorse statali e fossero imputabili allo Stato.

Nel merito, la Corte di giustizia ha affermato che l’aiuto concesso da uno Stato, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, del TFUE, deve presentare due condizioni distinte e cumulative: deve essere imputabile allo Stato e deve essere concesso mediante risorse pubbliche.

Con decisione del 23 dicembre 2015, la Commissione europea ha ritenuto che il sostegno concesso dal Fondo interbancario di tutela dei depositanti (FITD)[1] alla Cassa di Risparmio della Provincia di Teramo (Tercas)[2], in amministrazione straordinaria dal 2012 e successivamente acquisita dalla Banca Popolare di Bari (BpB)[3], costituisca un aiuto di Stato incompatibile con le regole del mercato interno, in quanto non accompagnato da misure di condivisione degli oneri a carico di azionisti e creditori subordinati (c.d. burden sharing) come previsto dall’art. 132 della Direttiva UE/2014/59 (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), ordinandone quindi il recupero[4]. La decisione della Commissione è stata impugnata dallo Stato italiano, da BpB e dal FITD, sostenuto dalla Banca d’Italia.

Per comprendere appieno le ragioni che avevano indotto la Commissione europea a ritenere l’intervento del FITD un aiuto di Stato, occorre ricordare che, con una Comunicazione dell’agosto 2013, la Commissione aveva stabilito che le misure di sostegno dei fondi nazionali di garanzia dei depositi, finalizzate al risanamento delle banche in dissesto, possono costituire aiuti di Stato, anche laddove le risorse utilizzate per il salvataggio provengano da soggetti privati e il Fondo abbia natura privatistica.

La vicenda trae origine da un’istruttoria aperta nel febbraio 2015 ai sensi dell’art. 108, comma 2, del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), volta ad accertare se l’intervento del FITD fosse in linea con la disciplina vigente in materia di aiuti di Stato. Nel motivare l’atto di avvio dell’indagine, la Commissione aveva sostenuto che: i) le contribuzioni erogate al Fondo dalle banche consorziate e utilizzate per effettuare interventi di sostegno alle consorziate in difficoltà hanno natura obbligatoria e possono pertanto essere considerate risorse pubbliche; ii) quando effettua interventi di sostegno alle banche in dissesto il Fondo persegue finalità pubblicistiche a tutela di interessi generali; iii) la decisione del FITD di destinare parte delle risorse raccolte dalle banche consorziate al sostegno di Tercas può essere imputata allo Stato italiano, in conseguenza della funzione di coordinamento/controllo che la Banca d’Italia esercita nei confronti del Fondo.

Nelle proprie memorie difensive, le autorità italiane (MEF e Banca d’Italia) hanno fatto presente che:

• la base giuridica per gli interventi del FITD a favore di Tercas è costituita dall’art. 96-bis, comma 1, ultimo periodo, del TUB e dall’art. 29 dello statuto del Fondo che, al comma 1, stabilisce due condizioni al verificarsi delle quali il Fondo può intervenire a sostegno delle banche consorziate in amministrazione straordinaria, ossia “quando sussistano prospettive di risanamento e ove sia prevedibile un minore onere rispetto a quello riveniente dall’intervento in caso di liquidazione coatta amministrativa;
• il FITD è un consorzio di diritto privato e gli interventi sono approvati dagli organi del Fondo, i cui membri sono designati dalle banche consorziate, senza ingerenze dirette da parte di soggetti pubblici;
• la circostanza che gli interventi siano autorizzati dalla Banca d’Italia non implica che la stessa controlli il FITD, né tantomeno che la decisione circa l’uso del Fondo sia imputabile alla Banca d’Italia;
• l’autorizzazione della Banca d’Italia è il risultato di una valutazione in merito alla compatibilità degli interventi con le finalità del FITD e con l’obiettivo di risanamento a lungo termine dei soggetti beneficiari.

A sostegno di tali elementi, le autorità italiane hanno richiamato, tra l’altro, la decisione della Commissione del 10 novembre 1999 in cui essa ritenne che l’intervento del FITD a favore di Sicilcassa fosse ascrivibile all’ambito di autonomia del Fondo e non costituisse aiuto di Stato.

Con sentenza del 19 marzo scorso, la Corte di giustizia dell’UE ha annullato la decisione della Commissione del 23 dicembre 2015 che aveva erroneamente ritenuto che le misure di sostegno concesse a Banca Tercas presupponessero l’uso di risorse statali e fossero imputabili allo Stato.

Nel merito, la Corte di giustizia ha affermato che l’aiuto concesso da uno Stato, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, del TFUE, deve presentare due condizioni distinte e cumulative: deve essere imputabile allo Stato e deve essere concesso mediante risorse pubbliche.

Con riferimento alla prima condizione, la Corte ha osservato che non sussistono indizi sufficienti a ritenere che l’intervento del FITD sia stato adottato sotto l’influenza o il controllo effettivo delle autorità pubbliche. Numerosi elementi indicano invece che il FITD ha agito autonomamente nell’intervento a favore di Tercas. Il mandato pubblico conferito dalla legge italiana al Fondo consiste esclusivamente nel compito di rimborsare i depositanti, nei limiti di 100 mila euro, nel caso di liquidazione coatta amministrativa di una banca aderente al Fondo. Al di fuori di tale ambito, il Fondo non agisce in esecuzione di un mandato pubblico imposto dalla legge. L’intervento di sostegno a Tercas – concludono i giudici – non è quindi avvenuto in esecuzione di un mandato pubblico.

Il Tribunale UE ha sottolineato poi che l’autorizzazione della Banca d’Italia all’intervento del Fondo non costituisce un indizio di un aiuto di Stato. I rappresentanti della Banca d’Italia intervenuti alle riunioni degli organi direttivi del FITD hanno avuto solo un ruolo passivo di osservatori. Inoltre, la partecipazione della Banca d’Italia ai negoziati tra Fondo, BpB e Commissario straordinario di Tercas è solo espressione di un dialogo legittimo e regolare con l’Autorità di vigilanza, senza che quest’ultima abbia avuto un’influenza determinante nella decisione del Fondo di intervenire a favore della banca teramana.

Riguardo alla seconda condizione, il Tribunale ha osservato che la Commissione non ha dimostrato che i fondi erogati a Banca Tercas fossero controllati dalle autorità pubbliche italiane. L’intervento del FITD è avvenuto con risorse fornite dalle banche consorziate, e nell’interesse dei membri del Fondo, poiché l’aiuto alla banca teramana era meno oneroso rispetto all’attuazione della garanzia legale a favore dei depositanti della banca, in caso di liquidazione di quest’ultima.

Al riguardo, non si può non osservare che se la sentenza del Tribunale UE fosse stata emessa con maggiore tempestività l’esito delle recenti crisi bancarie in Italia sarebbe stato diverso. Come si ricorderà, la ferma decisione della Commissione di qualificare come aiuti di Stato gli interventi preventivi del FITD costrinse le autorità italiane, nel novembre 2015, a decretare con urgenza la risoluzione di quattro banche locali in amministrazione straordinaria (Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Banca delle Marche, Cassa di Risparmio di Chieti e Cassa di Risparmio di Ferrara)[5], ponendo rilevanti oneri a carico degli azionisti e degli obbligazionisti subordinati delle banche stesse e suscitando nel contempo un’ondata di indignazione nell’opinione pubblica[6].

La sentenza è stata accolta “con grande soddisfazione” negli ambienti bancari. Il Presidente dell’ABI ha chiesto che la Commissione europea rimborsi i risparmiatori e le banche danneggiate dalla decisione di considerare illegittimi gli interventi del FITD per il salvataggio di Tercas[7]. Nel corso del Forum Confcommercio-Ambrosetti il Direttore generale dell’ABI ha affermato che l’impossibilità di utilizzare il Fondo ha comportato, per le banche italiane, danni in termini di reputazione oltre che oneri per 12 miliardi circa.

NOTE:

[1] L’intervento del FITD a favore di Tercas, autorizzato dalla Banca d’Italia il 7 luglio 2014, prevedeva tre misure: un contributo di 265 milioni di euro a copertura del deficit patrimoniale della banca teramana, una garanzia di 35 milioni di euro (per tre anni) a copertura del rischio di credito associato a determinate esposizioni di Tercas e una garanzia di 30 milioni a copertura parziale dei possibili costi derivanti dal trattamento fiscale del contributo a fondo perduto di 265 milioni.

[2] Tercas era la capogruppo di un gruppo bancario che operava principalmente nella Regione Abruzzo. Il principale azionista della banca capogruppo era la Fondazione Tercas, con una quota partecipativa pari al 65 per cento del capitale della capogruppo. Inseguito a un’ispezione della Banca d’Italia, che aveva rilevato numerose irregolarità e diffuse anomalie nella gestione e nella governance aziendale, nella funzione di audit interno e nel processo di credito, il 17 aprile 2012 il MEF, su proposta della Banca d’Italia, ha disposto la messa in amministrazione straordinaria di Tercas.

[3] BpB è la capogruppo dell’omonimo gruppo bancario che opera prevalentemente nel Sud Italia. Alla fine del 2013, la BpB evidenziava un totale attivo pari a 10,3 miliardi di euro, 6,9 miliardi di crediti verso clientela e 6,6 miliardi di debiti verso clientela. La rete territoriale era costituita da 247 filiali e l’organico era pari a oltre 2.200 dipendenti.

[4] Alla luce di tale pronuncia e al fine di evitare un impatto negativo rilevante su Tercas e sulla banca pugliese con possibili effetti sistemici, il sistema bancario decise di costituire uno Schema volontario di intervento per la soluzione delle crisi bancarie. Lo schema è stato introdotto con l’approvazione del nuovo statuto da parte dell’assemblea straordinaria delle consorziate del 26.11.2015. Hanno aderito allo schema il 92,1 per cento delle banche consorziate, rappresentanti il 99,6 per cento dei depositi protetti.

[5] L’urgenza con cui il governo ha emanato il decreto del 22 novembre 2015 trova spiegazione nel fatto che occorreva anticipare l’applicazione della procedura bail in prevista dalla Direttiva BRRD, che avrebbe potuto coinvolgere gli obbligazionisti ordinari e i depositanti.

[6] Baglioni A., Crisi bancarie: questa sentenza è una lezione per l’Europa, in www.lavoce.info, 20.3.2019. Per placare le proteste dei portatori di obbligazioni subordinate, il governo ha emanato un provvedimento (D.L. 59/2016) che ne prevedeva il ristoro. Le persone fisiche che avevano acquistato titoli subordinati potevano chiedere al Fondo di solidarietà, alimentato e gestito dal FITD, un indennizzo forfettario pari all’80 per cento della somma investita (a condizione che il loro patrimonio immobiliare non fosse superiore a 100 mila euro o il loro reddito complessivo a fini IRPEF fosse inferiore a 35 mila euro) oppure optare per una procedura arbitrale, gestita dall’ANAC.

[7] ABI, Comunicato stampa del 19 marzo 2019.