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Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

Il 16 dicembre 2020 la Commissione europea ha pubblicato una Comunicazione nella quale illustra la strategia che intende adottare per prevenire in futuro l’accumulo di crediti deteriorati (non performing loans, NPLs) nei portafogli delle banche dell’UE. Tale strategia mira da un lato ad assicurare che le famiglie e le imprese continuino ad avere accesso al credito bancario per far fronte alle conseguenze della crisi indotta dalla pandemia e, dall’altro, a salvaguardare la stabilità del settore bancario.

La strategia proposta è finalizzata al raggiungimento di quattro obiettivi principali:

• favorire l’ulteriore sviluppo dei mercati secondari delle attività deteriorate;
• riformare la normativa europea in materia di insolvenza delle imprese e di recupero dei crediti;
• sostenere la creazione di società nazionali di gestione di attivi e la loro cooperazione (c.d. Asset Management Companies, AMCs);
• far ricorso agli strumenti di sostegno previsti dalla Direttiva 2014/59/UE in materia di risanamento e risoluzione delle crisi bancarie (c.d. BRRD) e dal quadro normativo sugli aiuti di Stato.

Al riguardo, giova rammentare che la Commissione aveva già promosso una serie di iniziative volte a ridurre lo stock dei crediti deteriorati, che comprendevano: i) una proposta di regolamento per l’introduzione di un meccanismo di salvaguardia in materia di NPLs (c.d. prudential backstop), che imponeva alle banche di stabilire livelli minimi di copertura delle perdite per i nuovi prestiti[1]; ii) una proposta di direttiva sui gestori di crediti, gli acquirenti di crediti e il recupero delle garanzie reali[2], orientata a favorire lo sviluppo dei mercati secondari degli NPLs e a migliorare l’esecuzione forzata per i crediti assistiti da garanzie reali; iii) un piano tecnico per la costituzione di società nazionali di gestione di attivi (c.d. AMC Blueprint). Non solo. Al fine di attenuare l’impatto della crisi e contrastare l’accumulo di NPLs, nel corso del 2020 la Commissione ha presentato, tra l’altro, due pacchetti di misure: il primo ha introdotto flessibilità in alcune norme europee, come, ad esempio, quelle relative alla classificazione e al trattamento prudenziale degli NPLs in caso di concessione di misure pubbliche di supporto; il secondo sulla ripresa dei mercati dei capitali, volto a incoraggiare maggiori investimenti nell’economia, accelerare la ricapitalizzazione delle imprese, rafforzare la capacità delle banche di sostenere la ripresa economica.

Nella convinzione che lo sviluppo di un mercato secondario per le attività deteriorate è un elemento fondamentale per consentire alle banche di ridurre i volumi dei crediti deteriorati e liberare così risorse nei bilanci bancari per concedere nuovi finanziamenti all’economia reale, la Commissione auspica il raggiungimento in tempi rapidi di un accordo politico sulla proposta di direttiva sui gestori del credito, gli acquirenti del credito e il recupero delle garanzie reali adottata nel marzo 2018.

Per far fronte al prevedibile aumento dei crediti deteriorati[3], la Commissione ritiene che occorra altresì:

• migliorare la qualità e la comparabilità dei dati sugli NPLs, ampliando l’utilizzo dei modelli di segnalazione elaborati dall’Autorità bancaria europea (EBA) nel 2017, per creare un set comune di dati sulle operazioni relative ai crediti deteriorati. Peraltro, poiché gli operatori di mercato non fanno ancora largo uso di tali modelli a causa della loro complessità e della loro natura volontaria, la Commissione esprime l’avviso che i suddetti modelli, almeno inizialmente, debbano essere obbligatori solo per i nuovi crediti deteriorati. Inoltre, la Commissione intende richiedere all’EBA di riesaminare i modelli nel corso del 2021 sulla base di una consultazione pubblica con tutti gli attori coinvolti (venditori e acquirenti di crediti, gestori di crediti, società di gestione di attivi deteriorati, ecc.);
• creazione di un polo elettronico centrale di dati a livello europeo, con il compito di raccogliere e conservare dati armonizzati sulle operazioni NPLs. Ciò consentirebbe agli operatori di mercato di confrontare le operazioni sui prezzi correnti delle attività e sulla liquidità del mercato, nonché di avere informazioni sugli investitori, sulle loro preferenze e sui loro profili;
• sfruttare le banche dati esistenti, consentendo a tutti gli operatori di accedere alle principali fonti di dati, come l’AnaCredit della BCE, che raccoglie e condivide dati granulari sul rischio di credito all’interno del settore bancario, i repertori di dati sulle cartolarizzazioni, che raccolgono e conservano a livello centrale i registri degli strumenti di cartolarizzazione e delle attività sottostanti, e i dati segnalati dalle banche sui tempi e i tassi di recupero dei crediti inesigibili;
• elaborare orientamenti sull’esecuzione dei processi di vendita alle condizioni migliori per le operazioni sui mercati secondari;
• sviluppare, insieme all’EBA, un approccio idoneo a ridurre il fattore di ponderazione del rischio sullo stato di default delle attività acquistate.

La Commissione ritiene che la riforma della normativa europea sull’insolvenza delle imprese, sul recupero dei crediti e la ristrutturazione del debito favorirebbe la convergenza dei vari quadri normativi in materia, mantenendo al contempo elevati standard di protezione dei consumatori. Pertanto, esorta il Parlamento europeo e il Consiglio a raggiungere rapidamente un accordo sulla proposta di direttiva che introduce norme minime di armonizzazione sulle procedure accelerate di escussione extragiudiziale delle garanzie, mediante costituzione di AMCs e con l’esclusione dei consumatori dall’applicazione di tali procedure. Ulteriori benefici in termini di riduzione dei crediti deteriorati potrebbero derivare dal recepimento della Direttiva (UE) 2019/1023 sui quadri di ristrutturazione preventiva, l’esdebitazione e le interdizioni e dal Dispositivo di ripresa e resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF)[4], che sosterrà riforme volte a ridurre gli NPLs, migliorando l’efficienza delle legislazioni nazionali in materia di insolvenza.

Le asset management companies sono società veicolo che forniscono sostegno alle banche in difficoltà consentendo a queste ultime di rimuovere i crediti deteriorati dai loro bilanci e liberare capacità patrimoniale per erogare nuovi prestiti a famiglie e imprese.

Le AMC possono essere private o pubbliche. In quest’ultimo caso, l’utilizzo di fondi pubblici non comporta, ad avviso della Commissione, la concessione di un aiuto di Stato, purché l’operatore pubblico “agisca in modo analogo a un operatore privato in un’economia di mercato”. La Commissione ritiene, tuttavia, che la costituzione di società di gestione patrimoniale con apporto di fondi pubblici non debba rappresentare la soluzione standard per affrontare in modo efficace il problema dei crediti deteriorati.

La Commissione è disponibile a sostenere gli Stati membri nella creazione di società nazionali di gestione di attivi e a esaminare le modalità per promuovere la cooperazione tra le società nazionali mediante la creazione di una rete transfrontaliera di AMC. Tale cooperazione consentirebbe di realizzare economie di scala nella gestione delle informazioni, anche attraverso la costituzione del polo centrale di dati sopra richiamato, e di condividere best practices tra le varie società di gestione di attivi.

Ancorché lo stato di salute del settore bancario sia ora nel complesso più solido rispetto al 2008, in alcuni casi può rivelarsi necessaria l’attuazione di misure precauzionali di sostegno pubblico in favore di banche in difficoltà per garantire l’afflusso di finanziamenti all’economia, per sostenere la ripresa e per attenuare le conseguenze sociali della crisi.

Il sostegno precauzionale può assumere varie forme, compreso l’apporto diretto di capitale. In particolare, nel su menzionato piano tecnico per la costituzione di società nazionali di gestione degli attivi, la Commissione ha già confermato l’orientamento favorevole all’adozione di misure precauzionali per finanziare il trasferimento di crediti deteriorati a una AMC, a patto che tali operazioni perseguano gli stessi obiettivi di un apporto di capitale e soddisfino le medesime condizioni.

La Commissione ricorda che le misure precauzionali possono essere attivate in conformità di quanto previsto dalla normativa europea in materia di gestione delle crisi bancarie, che indica una serie di misure che possono essere concesse in favore di banche in dissesto o a rischio di dissesto. Tuttavia, la medesima disciplina prevede circostanze eccezionali in cui può essere concesso un sostegno pubblico straordinario alle banche solventi, senza che ciò implichi che la banca sia in dissesto o a rischio di dissesto. In particolare, ai sensi dell’art. 32, paragrafo 4, lett. d), punti da i) a iii), della Direttiva 59/2014, le iniezioni di fondi propri o l’acquisto di strumenti di capitale da parte di una banca solvibile per far fronte alle carenze di capitale emerse nelle prove di stress, nelle verifiche di qualità degli attivi o in esercizi analoghi condotti dalla BCE, dall’EBA o dalle autorità di vigilanza nazionali non determinano automaticamente la dichiarazione che una banca è in dissesto o a rischio di dissesto, se hanno natura temporanea e sono finalizzati a evitare o a porre rimedio a una grave perturbazione dell’economia di uno Stato membro e preservare la stabilità finanziaria.

Al riguardo, la Commissione osserva che tale eccezione può essere applicata durante l’attuale crisi, che viene considerata un grave perturbazione dell’economia. Pertanto, gli Stati membri possono concedere alle banche finanziariamente sostenibili, ma in difficoltà a causa di un evento sistemico, “una riserva temporanea di capitale” al fine di ripristinarne la fiducia e salvaguardare la stabilità finanziaria.

Sul fronte degli aiuti di Stato, la Commissione rammenta, infine, che le garanzie pubbliche su un portafoglio di attività iscritte in bilancio e i trasferimenti di crediti deteriorati a una AMC finanziata con risorse pubbliche sono considerati misure di trattamento delle attività deteriorate, disciplinate dalla Commissione stessa nella Comunicazione del 26.3.2009[5]. Secondo quanto previsto dal paragrafo 40 di detta Comunicazione, per essere compatibile con le norme in materia di aiuti di Stato, il prezzo di trasferimento dei crediti deteriorati non può di norma superare il valore economico reale, il quale dovrebbe riflettere il valore economico a lungo termine delle attività, sulla base dei flussi di cassa sottostanti e di orizzonti temporali più ampi, valutato da esperti indipendenti. La Commissione valuterà quindi se sia possibile utilizzare un approccio semplificato per determinare il valore economico reale, tenendo conto del rafforzamento dei requisiti di capitale e di assorbimento delle perdite, dei principi contabili applicati dal settore bancario e della valutazione da parte delle autorità di vigilanza della loro politica di accantonamento.

Per connessione d’argomento, si segnala che il 28 gennaio scorso, a margine della conferenza stampa nel corso della quale sono stati, tra l’altro, resi noti gli esiti del processo di revisione e valutazione prudenziale (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) condotto nel 2020, il Presidente del Consiglio di sorveglianza della BCE ha richiamata l’attenzione del settore bancario sui possibili rischi di bilancio che potrebbero derivare da un aumento improvviso dei crediti deteriorati, che sono non del tutto ora emersi nei portafogli prestiti. Di qui l’esortazione rivolta alle banche a non attendere la fine delle moratorie sui finanziamenti garantite dallo Stato per pulire i bilanci e far emergere i crediti che con probabilità non potranno essere ripagati.

Note:

[1] Tale proposta, che fa parte delle misure incluse nel Piano d’azione sugli NPLs approvato dal Consiglio Ecofin a luglio 2017, è stata adottata il 17 aprile 2019 dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Cfr. Regolamento (UE) 630/2019.

[2] COM (2018) 135 final.

[3] I dati più recenti indicano che, a causa della crisi provocata dalla pandemia, l’ammontare dei crediti deteriorati lordi in rapporto al totale del credito erogato dalle banche europee è balzato al 2,8 per cento nel secondo trimestre del 2020, dal 2,6 per cento registrato nel quarto trimestre del 2019, interrompendo la tendenza generale al ribasso cominciata nel quarto trimestre del 2014. Per contro, l’entità dei fondi accantonati per coprire le perdite su crediti è notevolmente migliorata raggiungendo nel secondo trimestre del 2020 il 63,4 per cento, con un aumento di 1,6 punti percentuali su base trimestrale e di 4,5 punti percentuali su base annua. In termini assoluti, l’importo dei crediti deteriorati lordi era pari, alla fine del secondo trimestre del 2020, a 588 miliardi di euro, a fronte di 585 e 646 miliardi alla fine del primo trimestre del 2020 e alla fine del quarto trimestre del 2019, rispettivamente.

[4] Il RRF è il programma di maggior rilievo del Next Generation EU, per ammontare di risorse da destinare alla ripresa economica dell’UE.

[5] Comunicazione sul trattamento delle attività che hanno subito una riduzione di valore nel settore bancario comunitario.