Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
Il 4 marzo 2015 la BCE ha adottato un programma di acquisto di titoli pubblici sui mercati secondari (c.d. Public Sector Asset Purchase Programme, PSPP), che è parte del programma ampliato di acquisto di attività finanziarie (c.d. Expanded Asset Purchase Programme, EAPP), annunciato dalla BCE nel gennaio 2015 e generalmente denominato “quantitative easing” (o allentamento monetario)[1].
L’EAPP è finalizzato a contrastare il rischio di deflazione e a stimolare la ripresa dell’economia nell’area dell’euro. Un acquisto di titoli obbligazionari determina infatti una riduzione dei tassi d’interesse a breve termine che consente alle imprese e alle famiglie di ottenere i finanziamenti dalle banche a condizioni più vantaggiose. Ne deriva una ripresa dei consumi e degli investimenti che sostiene la crescita economica e contribuisce a un ritorno del tasso d’inflazione al livello obiettivo[2].
Il PSPP prevede che le banche centrali dell’Eurosistema, in base allo schema di sottoscrizione del capitale della BCE (c.d. capital key), acquistino nei mercati secondari titoli di Stato o altri titoli di debito negoziabili emessi da governi centrali dei paesi aderenti alla moneta unica, da agenzie riconosciute e organizzazioni internazionali o da banche multilaterali di sviluppo situate nell’area dell’euro. La durata del programma è stata stabilita inizialmente sino alla fine di settembre 2016, ma è stata poi prorogata a più riprese.
Un nutrito gruppo di cittadini tedeschi ha proposto ricorso dinanzi alla Corte costituzionale tedesca (Bundesverfassungsgericht, BVerfG)[3], ritenendo che le decisioni adottate dalla BCE relative al programma EAPP violassero il divieto di finanziamento monetario degli Stati membri e il principio di attribuzione delle competenze.
Nell’estate del 2017 il BVerfG ha promosso una serie di domande pregiudiziali contro il PSPP, in merito alle quali si è pronunciata la Corte di giustizia dell’UE (CGE) con sentenza dell’11 dicembre 2018 (C-493/17 Heinrich Weiss e altri).
In particolare, la Corte di giustizia ha stabilito che l’esame delle questioni sottoposte dal BVerfG non abbia fatto emergere alcun elemento idoneo a inficiare la validità del PSPP. Anzitutto, il programma non travalica il mandato della BCE poiché rientra nell’ambito della politica monetaria, e rispetta il principio di proporzionalità . In secondo luogo, il programma non viola il divieto di finanziamento monetario di cui all’art. 123 del Trattato sul funzionamento dell’UE[4], in quanto l’attuazione del programma PSPP non equivale all’acquisto di titoli sui mercati primari e non produce l’effetto di sottrarre i paesi membri all’incitamento a condurre una sana politica di bilancio.
La Corte di giustizia ha anche affermato che il divieto di finanziamento monetario non è incompatibile con la detenzione di obbligazioni sino alla loro scadenza né con l’acquisto di titoli con un rendimento a scadenza negativo.
Nella sentenza pronunciata il 5 maggio 2020, adottata a maggioranza di sette voti su otto, la Seconda Camera (Zweiter Senat) della Corte tedesca, accogliendo in parte le richieste dei ricorrenti, ha dichiarato che il Governo federale e il Parlamento (Bundestag) sono venuti meno agli obblighi imposti dall’art. 23 della Legge fondamentale tedesca[5], non avendo adottato tutte le misure necessarie a contrastare l’azione della BCE. Ha quindi ordinato alla Bundesbank, in quanto istituzione della Repubblica federale di Germania, di astenersi dall’acquisto di titoli sovrani sul mercato secondario nell’ambito del programma PSPP e di presentare un piano per la vendita dei titoli in portafoglio, se la BCE non dimostra in modo convincente, entro un periodo di tre mesi necessario per coordinarsi con le altre banche centrali europee, che le sue decisioni sono conformi al principio di proporzionalità di cui all’art. 5 del TFUE.
Al tempo stesso, i giudici tedeschi non ritengono che la BCE abbia agito in violazione del divieto di finanziamento monetario dei bilanci pubblici e hanno precisato che la decisione adottata oggi non riguarda il programma di acquisto di titoli pubblici e privati per l’emergenza pandemica (c.d. Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP), varato dalla BCE il 18 marzo scorso per fronteggiare la crisi indotta dal Covid 19.
Con un comunicato stringato, la BCE si è limitata a prendere atto del giudizio espresso dai giudici tedeschi, aggiungendo che il Consiglio direttivo rimane “pienamente impegnato a fare tutto il necessario nell’ambito del suo mandato per assicurare che l’inflazione aumenti a livelli coerenti con il suo obiettivo a medio termine”[6]. Non si può escludere peraltro che la BCE decida, in un secondo momento, di fornire al BVerfG le giustificazioni richieste del suo operato. In alternativa, potrebbe portare avanti il programma monetario senza il coinvolgimento della Bundesbank. Ovviamente, in questo caso il rischio di lanciare ai mercati finanziari un segnale politico pessimo è molto forte[7].
In un comunicato, anch’esso breve ma dai toni duri, la CGE ha ricordato che le sentenze della Corte di giustizia vincolano “il giudice nazionale per la soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente”. Ha poi aggiunto che solo la Corte di giustizia, istituita per garantire un’applicazione uniforme del diritto dell’Unione, “è competente a constatare che un atto di un’istituzione dell’Unione è contrario al diritto dell’Unione. Eventuali divergenze tra i giudici degli Stati membri in merito alla validità di atti del genere potrebbero compromettere infatti l’unità dell’ordinamento giuridico dell’Unione e pregiudicare la certezza del diritto”[8].
Com’era prevedibile, la sentenza del 5 maggio ha suscitato vasto clamore nel nostro Paese, e non solo. Alcuni osservatori ne hanno sottolineato l’inopportunità perché adottata in un momento in cui la BCE sta tentando, con tutto l’arsenale di politica monetaria a sua disposizione, di arginare gli effetti economici e finanziari di una crisi sanitaria molto grave, supplendo alle incertezze e ai contrasti tra i governi europei[9]. Altri ritengono che il piano di interventi e di aiuti messo a punto dalle Istituzioni europee subirà dei contraccolpi, che si tradurranno in ritardi, se non in veri e propri blocchi. In aggiunta, vi è il rischio che istinti nazionalistici si risveglino in tutti gli altri paesi e altre corti nazionali si sentano legittimate a mettere in difficoltà la BCE e giudici e amministrazioni nazionali mettano in dubbio il primato del diritto europeo[10]. Altri ancora, infine, hanno affermato che la sentenza è una pessima decisione, pronunciata in un brutto momento, che genera ulteriore instabilità nell’eurozona, ponendo a rischio la sua sopravvivenza[11].
Ad avviso di chi scrive, la sentenza dei giudici tedeschi indebolisce l’azione della BCE, con ripercussioni negative sulle economie periferiche e sulla stabilità finanziaria dell’area dell’euro. Tali effetti saranno ancora più pesanti se la corte tedesca o altre corti nazionali sollevassero dubbi sulla legittimità del programma PEPP, rallentandone quindi l’attuazione.
Note:
[1] Il quantitative easing è una misura non convenzionale di politica monetaria, attraverso la quale la banca centrale inietta liquidità all’interno del sistema economico. Il ricorso a politiche monetarie di questo tipo si rende necessario quando i tradizionali strumenti di politica monetaria espansiva non sono in grado di stimolare l’attività economica a causa del basso livello del tasso d’interesse nominale. L’ampio e crescente ricorso a politiche non convenzionali ha determinato un’espansione senza precedenti dei bilanci delle banche centrali, con conseguente esposizione ai rischi di interesse, di cambio e di credito che potrebbero materializzarsi in perdite, anche di cospicuo ammontare. Tra il 2015 e il 2019 il totale dell’attivo del bilancio della BCE è più che raddoppiato, passando da 2.208 a 4.673 miliardi di euro. Inoltre, alla fine del 2019 il portafoglio titoli dell’EAPP era pari a 2.600 miliardi di euro, di cui la quota maggiore (2.100 miliardi) era rappresentata da titoli relativi al programma PSPP.
[2] L’obiettivo primario della politica monetaria unica è, ai sensi dei trattati dell’Unione, il mantenimento della stabilità dei prezzi. Dal 2003, il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) ha tradotto tale obiettivo nel mantenimento, a medio termine, di un tasso d’inflazione inferiore, ma prossimo, al 2 per cento.
[3] Il BVerfG si compone di due Camere (Senate), ciascuna delle quali è costituita da otto giudici. La prima è competente per il controllo della costituzionalità delle leggi e la tutela dei diritti fondamentali sulla base di una denuncia di incostituzionalità . La seconda è competente a decidere sulle controversie che insorgono tra le istituzioni federali, tra la Federazione e i Lander e su altre questioni che riguardano in particolare il diritto internazionale.
[4] La norma suindicata vieta alla BCE di acquistare titoli sovrani nel mercato primario, direttamente dagli Stati al momento dell’emissione.
[5] Ai sensi della suddetta norma, la Repubblica federale tedesca “collabora allo sviluppo dell’Unione europea”.
[6] Comunicato stampa del 5.5.2020.
[7] Fabbrini F., Eurozona e diritto dell’Unione: verso la battaglia decisiva, in www.csfederalismo.it 6.5.2020.
[8] Comunicato stampa dell’8.5.2020, in www.curia.europa.eu.
[9] Baglioni A., Corte tedesca, peggio del TAR del Lazio, in www.lavoce.info, 8.5.2020.
[10] Caravita B., L’arroganza del Tribunale di Karlsruhe che sgambetta la UE e favorisce i sovranisti, in Il dubbio, 8.5.2020.
[11] Fabbrini F., Eurozona e diritto dell’Unione: verso la battaglia decisiva, op. cit.
Antonio Pezzuto, “Le implicazioni della sentenza della Corte costituzionale tedesca per l’eurozona”, Magistra Banca e Finanza, 20 maggio 2020, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/le-implicazioni-della-sentenza-della-corte-costituzionale-tedesca-per-leurozona/.
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