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Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

 

L’emergere di episodi di riciclaggio di denaro che hanno coinvolto banche europee[1] e l’esistenza di gravi lacune nel quadro normativo di riferimento (basso livello di armonizzazione delle regole, insufficiente cooperazione tra le autorità AML/CFT (Anti-Money Laundering/Countering the Financing of Terrorism) su base transnazionale, inadeguatezza dei sistemi di controllo, ecc.) hanno resa manifesta la necessità di dare avvio a un ampio e profondo processo di riforma del sistema di contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo.

In risposta a tali criticità, la Commissione europea ha presentato il 7 maggio 2020 un “Piano d’azione per una politica integrata dell’Unione in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo”, sottoposto a consultazione pubblica, che si articola su sei pilastri:

1. garantire un’efficace attuazione del quadro giuridico vigente a livello europeo;
2. istituire un corpus normativo unico dell’Unione;
3. realizzare a livello europeo la vigilanza in materia AML/CFT;
4. istituire un meccanismo di sostegno e cooperazione per le Financial Intelligence Unit (FIU);
5. attuare le disposizioni di diritto penale in ambito europeo e migliorare lo scambio di informazioni a livello di Unione;
6. rafforzare la dimensione internazionale del quadro in materia AML/CFT.

Con riferimento al punto sub 1), la prima priorità che si pone la Commissione è quella di assicurare la piena ed efficace attuazione delle norme in materia di antiriciclaggio e di finanziamento del terrorismo da parte degli Stati membri, delle autorità competenti e dei soggetti obbligati. Per raggiungere tale obiettivo, la Commissione:

• ha già promosso una serie di procedure di infrazione nei confronti dei paesi che non hanno ancora provveduto a recepire nei loro ordinamenti la 4^ e la 5^ Direttiva antiriciclaggio[2];
• ha reso noto che procederà a verificare se gli Stati membri hanno istituito i registri centralizzati dei conti bancari e i registri sulla titolarità effettiva, per garantire che contengano dati di elevata qualità;
• ha annunciato che il tema della corretta applicazione delle disposizioni europee sul riciclaggio sarà inserito nel più ampio contesto del Semestre europeo, impegnandosi fin d’ora a proporre al Consiglio europeo raccomandazioni specifiche per paese sulle principali lacune dei sistemi nazionali AML/CFT (ad esempio, insufficienza dell’organico delle autorità competenti e abusi delle società di comodo, dei visti d’oro e dei programmi di cittadinanza);
• si attende che l’Autorità bancaria europea, alla quale il Regolamento 2019/2175 ha attribuito la responsabilità di guidare, coordinare e monitorare l’operato in materia di AML/CFT di tutti i fornitori di servizi finanziari dell’UE e delle autorità nazionali competenti, utilizzi appieno i suoi poteri rafforzati, in particolare per accertare se un’autorità di vigilanza nazionale abbia violato le regole europee nello svolgimento dei suoi compiti.

Riguardo al punto sub 2), la Commissione reputa che l’attuale approccio alla legislazione dell’UE si sia tradotto in un’applicazione divergente del quadro comune nei diversi Stati membri e, in parte, nella fissazione di ulteriori requisiti che vanno oltre quanto previsto del diritto dell’Unione[3]. Tale frammentazione normativa tra Stati membri determinerebbe costi aggiuntivi per coloro che forniscono servizi transfrontalieri ovvero una sorta di “shopping normativo”, con il risultato che le imprese si registrerebbero laddove le regole sono più flessibili.

La mancanza di dettagli nelle norme applicabili e nell’attribuzione delle responsabilità comporterebbe inoltre il rischio di interpretazioni divergenti della direttiva nei diversi Stati membri, compromettendo a livello sia nazionale sia transfrontaliero la cooperazione tra autorità competenti.

Per il superamento di tali criticità, la Commissione ritiene che la legislazione dell’UE in materia di AML/CFT debba essere “più articolata, precisa e meno soggetta a un’attuazione divergente”, in particolare trasformando talune parti della direttiva antiriciclaggio “in disposizioni direttamente applicabili stabilite da un regolamento”[4]. Le disposizioni regolamentari dovrebbero contenere quantomeno: l’elenco dei soggetti obbligati; i requisiti di adeguata verifica della clientela; i controlli interni; gli obblighi di segnalazione; i registri sulla titolarità effettiva; i registri centralizzati dei conti bancari.

In tale direzione si muove altresì la proposta volta ad armonizzare i processi di individuazione delle persone politicamente esposte, rendere più agevole l’uso dell’identificazione digitale per accertare e verificare a distanza l’identità dei clienti, introdurre un massimale per i pagamenti in contanti di rilevante ammontare, facilitare il congelamento amministrativo per le FIU.

Da ultimo, la Commissione sottolinea la necessità di chiarire meglio il rapporto tra la normativa antiriciclaggio e le disposizioni legislative applicabili al settore finanziario. Si propone, ad esempio, di valutare se e in quali circostanze il riciclaggio di denaro o il finanziamento del terrorismo possano portare alla dichiarazione di dissesto o di rischio di dissesto e condurre alla risoluzione di una banca a norma di quanto previsto dalla Direttiva 2014/59/UE in materia di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento.

Quanto al punto sub 3), la Commissione ritiene che per superare i limiti dell’attuale assetto di vigilanza in materia di AML/CTF, fondato sulla responsabilità delle autorità nazionali, sia necessario realizzare un sistema integrato di supervisione a livello europeo che garantisca un’applicazione coerente e di alta qualità delle norma in materia di AML/CTF e promuova una cooperazione efficiente tra tutte le autorità competenti e che preveda il funzionamento di meccanismi centralizzati in grado di assicurare il pieno e costante monitoraggio dei rischi all’interno dell’Unione.

Secondo la Commissione, la creazione di un sistema di supervisione antiriciclaggio sovranazionale, a integrazione e completamento di quelli nazionali, consentirà di superare i problemi derivanti dalla frammentazione della vigilanza, assicurerà l’attuazione uniforme della normativa, offrirà sostegno alle attività di vigilanza in loco, garantirà un flusso costante di informazioni sulle misure adottate e sulle carenze più significative emerse.

Per garantire una vigilanza di qualità, soprattutto in contesti transfrontalieri, si propone di assegnare a un organo dell’UE compiti diretti di supervisione AML/CFT su determinati soggetti obbligati, nella forma di responsabilità esclusiva o congiunta. Tale autorità potrebbe essere incaricata, da sola o in cooperazione con le autorità nazionali, di esercitare per un determinato periodo di tempo la sorveglianza su soggetti obbligati o tipi di attività chiaramente definiti, in funzione del livello di rischio.

Una soluzione alternativa potrebbe consistere nell’assegnare a un organismo di vigilanza dell’UE una combinazione di funzioni di natura diversa: poteri di vigilanza diretta per alcune categorie di soggetti obbligati, da svolgersi in coordinamento con gli Stati membri; poteri di coordinamento e sorveglianza per altri soggetti.

Ad avviso della Commissione, il mandato conferito all’autorità di vigilanza sovranazionale potrebbe comprendere tutte le aree di rischio; in alternativa, il suddetto organismo potrebbe essere investito della responsabilità diretta per il solo settore finanziario, come parte di un sistema integrato con le autorità nazionali, mentre per il settore non finanziario potrebbe esercitare la vigilanza indiretta.

Infine, la Commissione propone di valutare se conferire all’autorità di vigilanza europea anche specifici poteri per monitorare e sostenere l’attuazione di decisioni di congelamento di beni nell’ambito di misure restrittive in tutti gli Stati membri.

La funzione di supervisione in materia di antiriciclaggio può essere assegnata a un’agenzia sovranazionale già esistente, come l’Autorità bancaria europea, oppure a un organismo costituito ad hoc. Nel primo caso, la scelta presenterebbe vantaggi in termini di continuità e rapidità di interventi, ma richiede tuttavia una riforma profonda dell’istituzione, oltre che un significativo sviluppo delle conoscenze e delle competenze in materia di AML/CFT. Nel secondo caso, l’istituzione di un nuovo organismo con compiti di vigilanza sui soggetti obbligati che operano tanto nel settore finanziario quanto in quello non finanziario, pur presentando benefici in termini di semplificazione e di rapidità dei processi decisionali, implica tuttavia tempi più lunghi e costi più elevati per l’avvio dell’operatività.

Per quanto riguarda il punto sub 4), la Commissione osserva che il meccanismo di base su cui si fonda il sistema di vigilanza AML/CFT presenti diffuse carenze, tra cui l’uso ridotto di modelli per la segnalazione di operazioni sospette e lo scambio limitato di informazioni tra FIU e altre autorità competenti nei casi transfrontalieri. Per ovviare a tali elementi di debolezza, la Commissione reputa necessario definire un meccanismo sovranazionale di supporto e coordinamento alle FUI con il compito di:

• identificare transazioni sospette cross-border;
• promuovere attività di analisi congiunte;
• individuare trend e fattori di rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo a livello nazionale e sovranazionale;
• rafforzare la cooperazione tra autorità competenti in ambito nazionale e internazionale, nonché con FIU di paesi terzi.

Infine, come suggerito dal Piano d’azione, il meccanismo dovrebbe gestire la rete FIU-NET, attualmente gestita da Interpol, necessaria per assicurare un veloce, omogeneo e crescente scambio di informazioni tra le UIF europee.

Per quanto concerne il punto sub 5), la Commissione osserva che, nonostante i progressi compiuti negli ultimi anni nell’azione di contrasto al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo, esistono ancora margini per migliorare e promuovere lo scambio di informazioni tra tutte le autorità competenti. In particolare, nel contesto di un più efficace utilizzo dell’intelligence finanziaria, la Commissione reputa opportuno rafforzare il ruolo dei partenariati pubblico-privato, posto che “in alcuni casi la natura delle informazioni potrebbe limitarne la condivisione e che tale condivisione deve essere conforme alla normativa in materia di protezione dei dati”.

Relativamente al punto sub 6), la Commissione, nel ribadire il proprio impegno ad attuare le norme emanate dal GAFI, ha preannunciato che sosterrà attivamente gli interventi volti ad affrontare i rischi nuovi ed emergenti a livello mondiale. A questo fine, propone di assegnare alla Commissione il compito di rappresentare l’UE in seno al GAFI, in linea con le disposizioni del Trattato. Tale obiettivo può essere conseguito, a suo avviso, con la creazione di un meccanismo rafforzato di coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri in modo da disporre nell’ambito del Gruppo di azione di rappresentanti dell’Unione che esprimano posizioni omogenee.

A tale riguardo, la Commissione si impegna a individuare i paesi terzi che costituiscono una seria minaccia per il sistema finanziario europeo, utilizzando:

• una metodologia autonoma che tenga nel dovuto conto della sinergia con il processo GAFI di elaborazione delle liste;
• un dialogo rafforzato con i paesi terzi condotto in cooperazione con il Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE)[5];
• una consultazione costante con gli esperti degli Stati membri.

Da ultimo, la Commissione propone una revisione dell’approccio ai rischi posti dai paesi terzi, assegnando alla costituenda autorità di vigilanza europea il compito di definire appropriate misure di mitigazione dei rischi per i soggetti obbligati “in funzione del tipo e della gravità delle carenze”.

In attuazione del Piano d’azione e sulla base delle indicazioni fornite sull’argomento dal Parlamento europeo[6], il 21 luglio 2021 la Commissione ha presentato un ambizioso pacchetto di proposte legislative (c.d. single rule book) che mirano a rafforzare il quadro normativo in materia di AML/CFT. Il pacchetto comprende:

1. un regolamento che contiene un codice unico dell’UE in materia di AML/CFT con norme direttamente applicabili, anche in relazione all’adeguata verifica della clientela e alla titolarità effettiva[7];
2. un regolamento che istituisce una nuova autorità di vigilanza sovranazionale per la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, denominata AMLA (Anti-Money Laundering Authority)[8], che dovrebbe iniziare ad operare dal 1° gennaio 2023;
3. una sesta direttiva antiriciclaggio contenente disposizioni anche in tema di autorità nazionali di vigilanza[9], che sostituisce l’attuale Direttiva UE 2015/849 (quarta direttiva antiriciclaggio, a sua volta modificata dalla quinta, contenente disposizioni da recepire nel diritto nazionale, come le norme sugli organismi di vigilanza nazionali e le FIU negli Stati membri;
4. una revisione del Regolamento 2015/84/UE sui trasferimenti di fondi, ai fini del tracciamento dei trasferimenti di cripto-attività[10].

Nel prosieguo del lavoro si concentrerà l’attenzione sulle proposte di cui ai punti sub 1) e 2), le cui innovazioni appaiono particolarmente significative.

 

1. Proposta di regolamento sull’istituzione di un’Autorità europea in materia di AML/CFT

Secondo la proposta in epigrafe, l’AMLA sarà un organismo dotato di personalità giuridica che, ai fini del raggiungimento dei suoi obiettivi istituzionali (tutela dell’interesse pubblico, stabilità del sistema finanziario dell’UE e buon funzionamento del mercato interno), potrà:

• svolgere compiti di vigilanza diretta nei confronti di soggetti obbligati selezionati del settore finanziario;
• svolgere compiti di vigilanza indiretta su soggetti obbligati non selezionati e su soggetti obbligati non finanziari;
• gestire il meccanismo di coordinamento e supporto per le FIU.

L’Autorità esplicherà, tramite i gruppi di vigilanza congiunti (Joint Supervisory Teams, JST), attività di supervisione a livello consolidato su un numero limitato di soggetti obbligati più rischiosi del settore finanziario[11] e disporrà del potere di condurre ispezioni in loco, imporre l’adozione di interventi correttivi, irrogare sanzioni pecuniarie, proporzionate e dissuasive.

L’AMLA potrà chiedere di avocare a sé la supervisione di ulteriori soggetti obbligati qualora, in presenza di sospette violazioni regolamentari, l’autorità competente nazionale non sia adeguatamente intervenuta.

In tema di vigilanza indiretta, l’AMLA sarà chiamata a verificare periodicamente che le autorità di supervisione dei soggetti obbligati che esercitano attività finanziaria dispongano di risorse e poteri in grado di garantire standard e prassi di vigilanza di alto livello.

Quanto alla vigilanza del settore non finanziario, l’AMLA condurrà periodicamente revisioni tra pari di alcune o di tutte le attività svolte dalle autorità di vigilanza non finanziaria per rafforzare la coerenza e l’efficacia dei risultati.

Inoltre, l’AMLA potrà condurre analisi congiunte con le UIF dei vari Stati membri e promuovere programmi di formazione, anche in materia di innovazione tecnologica, scambio di personale e di informazioni tra le UIF.

L’Autorità sarà composta da due organi collegiali: il Consiglio generale del quale fanno parte i rappresentanti degli Stati membri e il Comitato esecutivo, costituito da cinque membri indipendenti a tempo pieno e dal presidente del Consiglio generale. Per gestire i vari compiti affidati all’Autorità, il Consiglio generale avrà due composizioni alternative: una composizione con i capi delle autorità responsabili della vigilanza in materia di antiriciclaggio e una composizione delle UIF, con i capi delle UIF negli Stati membri.

Il Consiglio generale, in una composizione adeguata a seconda dell’oggetto, adotterà i progetti di norme di attuazione tecniche e regolamentari, gli orientamenti e le raccomandazioni. In composizione di vigilanza, esso può anche fornire il proprio parere su qualsiasi progetto di decisione nei confronti di soggetti obbligati selezionati sottoposti a vigilanza diretta.

Il Comitato esecutivo adotterà tutte le decisioni nei confronti dei singoli soggetti obbligati o delle singole autorità di vigilanza qualora l’Autorità agisca in qualità di supervisore diretto di soggetti obbligati selezionati o di vigilanza indiretta di soggetti obbligati non selezionati o di soggetti obbligati non finanziari. Il Comitato avrà inoltre il compito di approvare il progetto di bilancio annuale e di assumere decisioni su questioni relative all’amministrazione e al funzionamento dell’Autorità.

Completa la governance dell’Autorità il Direttore esecutivo, che sarà incaricato della gestione quotidiana dell’Autorità.

La proposta prevede, infine, l’istituzione di una Commissione amministrativa del riesame, composta da cinque persone di elevata reputazione, che esaminerà i ricorsi presentati dai soggetti vigilati contro le decisioni adottate dall’Autorità.

 

2. Proposta di regolamento contenente un codice unico dell’UE in materia di AML/CFT

La proposta della Commissione prevede un ampliamento della lista dei soggetti obbligati in modo da comprendere anche i fornitori di servizi di cripto-attività, le piattaforme di crowdfunding, i creditori per i crediti ipotecari e al consumo, gli intermediari ipotecari e di credito al consumo, i fornitori di servizi per l’acquisizione della cittadinanza. Sono stati esclusi dal perimetro di applicazione del regolamento i commercianti di merci, fatta eccezione per quelli di metalli preziosi e pietre preziose che sono particolarmente esposti a significativi rischi di riciclaggio.

Si richiede ai soggetti obbligati di:

• dotarsi di politiche, procedure e sistemi di controllo interno, approvati dall’alta dirigenza, idonei a identificare, monitorare e gestire i rischi di riciclaggio di denaro e finanziamento del terrorismo cui sono esposti in virtù dell’attività svolta;
• adottare misure appropriate e proporzionate alla loro natura e dimensione per la valutazione dei rischi della specie. Tale valutazione dovrà essere costantemente aggiornata e messa a disposizione delle autorità di vigilanza;
• conferire a un componente del consiglio di amministrazione la delega per l’attuazione dei presidi antiriciclaggio (c.d. compliance officer);
• assoggettare il personale che svolge attività relative alla conformità con la normativa in materia di AML/CFT a una valutazione circa le competenze, conoscenze ed expertise nello svolgimento di tali incombenze, nonché sulla reputazione, onestà e integrità.

 

Note: 

[1] Si ricordano, ad esempio, le vicende ING e ABN AMRO in Olanda e Swedbank e Skandinaviska Enskilda Banken- SEB in Svezia.

[2] Le Direttive 2015/849 e 2018/843 hanno rafforzato il sistema di prevenzione degli Stati membri in coerenza con le linee tracciate dalle Raccomandazione del Gruppo di azione finanziaria internazionale contro il riciclaggio di denaro (GAFI) del 2012, valorizzando l’approccio basato sul rischio (risk-based approach).

[3] Esempi di tali misure sono: i) l’individuazione di altri soggetti obbligati, quali le piattaforme di crowdfunding e i commercianti di diamanti; ii) i poteri concessi alle UIF ai fini del congelamento dei beni; iii) l’introduzione di limitazioni ai pagamenti in contanti.

[4] Le disposizioni regolamentari dovrebbero contenere quantomeno: i) l’elenco dei soggetti obbligati; ii) i requisiti di adeguata verifica della clientela; iii) i controlli interni; iv) gli obblighi di segnalazione; v) i registri sulla titolarità effettiva; vi) i registri centralizzati dei conti bancari.

[5] Il SEAE è il servizio diplomatico dell’UE, istituito con lo scopo di rendere più coerente ed efficace la politica estera e di sicurezza dell’Unione.

[6] Il Parlamento europeo ha valutato positivamente l’intenzione della Commissione di riformare il sistema di prevenzione, adottando un corpus normativo armonizzato per contrastare episodi di riciclaggio di denaro e di finanziamento del terrorismo e creando un nuovo assetto istituzionale, basato su un’autorità di supervisione sovranazionale, che operi in stretta cooperazione con le autorità nazionali competenti, e su un meccanismo di sostegno e coordinamento dell’Unione tra le FIU. Il Parlamento ha espresso tuttavia qualche perplessità in merito alla capacità dell’Autorità bancaria europea di svolgere una valutazione indipendente a causa della sua struttura di governance. Cfr.  Risoluzione del 10.7.2020 su una politica integrata dell’Unione in materia di prevenzione del riciclaggio di denaro e del finanziamento del terrorismo-Piano d’azione della Commissione e altri sviluppi recenti.

[7] COM (2021) 420 final.

[8] COM (2021) 421 final.

[9] COM (2021) 423 final;

[10] COM (2021) 422 final.

[11] Saranno assoggettati a vigilanza diretta gli enti creditizi che soddisfano congiuntamente tre condizioni: i) operatività in almeno sette Stati membri; ii) valutazione di “alto ischio” assegnata dalle autorità di vigilanza di almeno quattro paesi membri; iii) assoggettamento a investigazioni per violazioni negli ultimi tre anni in almeno uno Stato membro. Per gli enti finanziari diversi dalle banche le condizioni previste sono due: i) operatività in almeno dieci Stati membri; ii) valutazione di “alto rischio” assegnata sia dall’autorità dello Stato membro dove ha sede legale la capogruppo sia dalle autorità di almeno altri cinque paesi membri.

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