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Di Antonio Pezzuto, ex dirigente della Banca d’Italia

Nell’alveo delle iniziative volte ad accelerare il processo di completamento dell’Unione economica e monetaria (UEM) si colloca la proposta di regolamento per la creazione di un quadro di governance dello strumento di bilancio per la convergenza e la competitività della zona euro (COM (2019) 354 final), nonché la revisione del trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità (Europeam Mechanism Stability, ESM) e il rafforzamento dell’Unione bancaria.

Come precisato, il quadro di governance proposto risponde alla necessità di rafforzare la resilienza delle economie degli Stati che adottano l’euro attraverso riforme strutturali e investimenti mirati alla crescita nei paesi membri (cfr. Considerando n. 2).

La proposta di regolamento è stata presentata dalla Commissione europea il 24 luglio 2019, a distanza di poco più di un mese dal Vertice euro nel corso del quale i leader convenuti, nel prendere atto dei progressi compiuti nella realizzazione dell’UEM, una delle dieci priorità delineate dal Presidente Juncker all’inizio del suo mandato, hanno approvato un documento riassuntivo concernente i principi generali dello strumento di bilancio, le sue principali caratteristiche, il finanziamento e la governance.

La proposta in commento prevede che il Consiglio europeo, previa discussione in seno all’Eurogruppo, definisca ogni anno orientamenti strategici sulle riforme e le priorità di investimento per l’intera zona euro e che, successivamente, adotti, a maggioranza qualificata, una raccomandazione con orientamenti specifici per Paese che fissino gli obiettivi delle riforme e degli investimenti pertinenti nell’ambito dello strumento di bilancio. Entrambe le fasi e l’attuazione dello strumento saranno pienamente integrate e coerenti con gli orientamenti strategici e con le raccomandazioni specifiche per paese adottate nell’ambito del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche.

Al fine di garantire che gli orientamenti strategici rispecchino gli sviluppi dell’esperienza acquisita nell’attuazione dello strumento di bilancio, si prevede altresì che la Commissione, contestualmente alla raccomandazione in merito agli orientamenti strategici sulle riforme e le priorità di investimento, informi il Consiglio europeo sul seguito dato agli orientamenti strategici formulati negli anni precedenti.

Poiché lo strumento di bilancio può fissare un tasso di cofinanziamento nazionale minimo come percentuale del costo totale delle riforme e degli investimenti, la proposta prevede che, sulla base di una valutazione, la Commissione stabilisca quali Stati membri si trovino in una situazione di grave recessione, ai fini di una modulazione del tasso di cofinanziamento nazionale.

Nell’intento di rafforzare il dialogo tra le Istituzioni europee e garantire una maggiore trasparenza e responsabilità nel quadro di tale dialogo economico, la commissione competente del Parlamento europeo può invitare il presidente del Consiglio, la Commissione e, se del caso, il presidente dell’Eurogruppo a partecipare a una riunione per discutere le misure adottate.

Infine, per testare l’efficacia delle disposizioni regolamentari proposte, si attribuisce alla Commissione il compito di pubblicare e trasmettere una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio ogni quattro anni, a decorrere dal 2023.

Nell’Eurogruppo del 14 giugno 2019, i Ministri di economia e delle finanze dell’area dell’euro hanno concordato una serie di modifiche al trattato istitutivo dell’ESM[1]. E’ stata in particolare raggiunta un’ampia intesa sui seguenti punti:

• L’ESM fornirà anche un sostegno comune (backstop) al Fondo di risoluzione unico (Single mechanism fund)[2] sotto forma di linea di credito revolving. Il sostegno dovrebbe essere introdotto a partire dal 2020, a patto che siano stati compiuti tangibili progressi nella riduzione dei rischi;
• una posizione comune stabilirà le nuove modalità di cooperazione tra l’ESM e la Commissione europea;
• l’ESM, in collaborazione con la Commissione e la BCE, avrà il compito di monitorare e valutare il quadro macroeconomico e le condizioni finanziarie dei Paesi aderenti, oltre che la sostenibilità del debito pubblico. L’attività di monitoraggio e di valutazione verrebbe condotta in via preventiva, indipendentemente da richieste di sostegno e ad uso esclusivamente interno;
• l’assistenza finanziaria precauzionale sotto forma di linea di credito condizionale precauzionale (Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL) sarebbe limitata ai paesi aderenti la cui situazione economica e finanziaria, pur fondamentalmente solida, potrebbe essere influenzata da uno shock negativo che sfuggirebbe al loro controllo. Per poter fruire di tale forma di sostegno, il Paese interessato dovrebbe soddisfare una serie di criteri e firmare una lettera di intenti nella quale si impegna a continuare a soddisfare tali criteri anche in futuro. Gli stati aderenti dovrebbero, tra l’altro, rispettare alcuni parametri quantitativi di bilancio nei due anni precedenti la richiesta di assistenza (disavanzo inferiore al 3% del PIL, rapporto debito/PIL inferiore al 60% o riduzione di quest’ultimo rapporto di un ventesimo all’anno, ecc.), non essere soggetti alla procedura per disavanzi eccessivi, non avere squilibri eccessivi, avere un debito pubblico sostenibile. L’assistenza finanziaria sotto forma di linea di credito soggetta a condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL) sarebbe, invece, concessa ai Paesi aderenti che non possono accedere alla PCCL ma beneficiano di una situazione economica e finanziaria comunque solida e di un debito pubblico sostenibile. Il Paese richiedente sarebbe chiamato a sottoscrivere un memorandum of understanding (MoU) impegnandosi ad avviare riforme nelle aree che presentano elementi di vulnerabilità;
• un rafforzamento del ruolo del Direttore generale dell’ESM sia nella fase di valutazione dell’esistenza delle condizioni per attivare la misura di sostegno richiesta sia nella fase di controllo. Il testo modificato prevede infatti che spetta al Direttore generale proporre al Consiglio dei governatori la concessione del sostegno allo Stato richiedente. Ed è sempre il Direttore generale, di concerto con la Commissione europea, a dover negoziare il MoU e a monitorarne l’attuazione.

L’Unione bancaria (Banking union) rappresenta un elemento imprescindibile per la costruzione di un’Unione economica e monetaria. Istituita in risposta alla crisi finanziaria globale, essa si compone attualmente di due pilastri: il Meccanismo di vigilanza unico (Single supervisory mechanism), istituito con il Regolamento (UE) 1024/2013, che attribuisce alla BCE compiti di vigilanza prudenziale sulle c.d. banche “significative” (ovvero quelle con attivi superiori a 30 miliardi di euro oppure che rappresentino almeno il 20% del PIL), e il Meccanismo di risoluzione unico (Single resolution mechanism), istituito con il Regolamento (UE) 806/2014, che è finalizzato a preservare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro mediante una gestione centralizzata delle procedure di risoluzione.

Il terzo pilastro su cui dovrebbe poggiare l’Unione bancaria è il sistema comune di assicurazione dei depositi bancari (European deposit insurance system, EDIS), che mira a ridurre il rischio di un effetto spill-over dei dissesti bancari sulla stabilità finanziaria dell’UE. Secondo la proposta di regolamento (COM (2015) 586), l’EDIS diventerà pienamente operativo al termine di un periodo transitorio che si articola in tre fasi e che si concluderà nel 2024: i) una fase di riassicurazione (fino al 2020) in cui un sistema di garanzia nazionale potrà accedere ai fondi EDIS soltanto dopo aver esaurito le proprie risorse; ii) una fase di coassicurazione in cui l’EDIS diventerà un sistema a mutualizzazione progressiva; e iii) una fase di riassicurazione totale in cui l’EDIS assicurerà integralmente i sistemi di garanzia nazionale.

Poiché il negoziato politico sulla proposta di introdurre l’EDIS non ha registrato significativi avanzamenti, nell’ottobre 2017 la Commissione ha adottato una comunicazione con la quale ha suggerito al Parlamento europeo e al Consiglio di prendere in considerazione un’introduzione più graduale dell’EDIS rispetto alla proposta iniziale. Le fasi previste sarebbero solo due: i) una fase di riassicurazione in cui l’EDIS si limiterebbe a fornire soltanto “una copertura della liquidità e nessuna copertura delle perdite”; e ii) una fase di coassicurazione in cui l’EDIS coprirebbe le perdite, purché siano soddisfatte determinate condizioni (ad esempio, miglioramento della qualità degli attivi).

Considerato che anche quest’ultima iniziativa non ha prodotto gli effetti auspicati, nella comunicazione del 12 giugno 2019 la Commissione ha ribadito la necessità di accelerare gli sforzi per realizzare il terzo pilastro dell’Unione bancaria. Una garanzia sui depositi a livello europeo – si sottolinea nel documento – “assicurerebbe una tutela equa dei depositi in tutta l’Unione bancaria, rafforzerebbe di conseguenza la fiducia dei depositanti e attenuerebbe il rischio di corsa agli sportelli”. All’infuori delle iniziative intraprese dalle istituzioni europee per il completamento dell’UEM, occorre che i paesi dell’area dell’euro rafforzino la loro capacità interna di far fronte a shock economici attenuando le criticità che caratterizzano l’economia, il settore bancario e la finanza pubblica, attraverso riforme strutturali che sostengano la crescita potenziale e accrescano la flessibilità del mercato. Parallelamente, gli Stati membri dovrebbero utilizzare le fasi di espansione dell’attività economica per costituire sufficienti margini di bilancio e ridurre i livelli di debito[3].

Nonostante i progressi compiuti nella riduzione dei rischi[4], alcuni paesi nordici (Germania, Finlandia e Austria) continuano a opporsi fermamente alla messa in comune di risorse e a qualsiasi forma di mutualizzazione dei rischi nel settore bancario. Si ha quindi motivo di ritenere che fino a quando non saranno approvate ulteriori, sostanziali misure di riduzione del rischio il progetto EDIS difficilmente potrà vedere la luce in tempi brevi.

NOTE:

[1] Il trattato istitutivo dell’ESM (detto anche fondo Salva Stati) è stato firmato il 2.2.2012 ed è entrato in vigore l’8.10.2012, a seguito della ratifica dei 17 Stati membri dell’eurozona, a cui si sono aggiunti negli anni successivi la Lettonia e la Lituania. L’ESM è un ente finanziario di diritto internazionale che ha affiancato e poi sostituito l’EFSM (European Financial Stabilisation Mechanism) e l’EFSF (European Financial Stability Facility). L’ESM dispone di un capitale pari a 700 miliardi di euro; di questo importo, 80 miliardi sono sotto forma di capitale versato fornito dai paesi che hanno adottato l’euro, mentre la restante parte sarà reperita sul mercato con emissioni obbligazionarie. L’accesso all’assistenza finanziaria dell’ESM è offerto sulla base di una rigorosa condizionalità politica nell’ambito di un programma di aggiustamento macroeconomico e di un’analisi di sostenibilità del debito pubblico effettuata dalla Commissione europea insieme alla

[2] Il Regolamento (UE) 2014/806 ha introdotto il Fondo di risoluzione unico per il finanziamento dei programmi di risoluzione alimentato dai contributi del settore bancario con un piano di versamenti distribuiti nell’arco di otto anni.

[3] Cimadomo J., Hauptmeier S., Palazzo A.A., Popov A., Condivisione dei rischi nell’area dell’euro, in Bollettino economico della BCE, n. 3/2018.

[4] Tra il 2017 e il 2019 è stato approvato un pacchetto di misure, presentato a novembre 2016, volto ad aumentare ulteriormente la resilienza delle banche e a rafforzare quindi la stabilità finanziaria dell’UE. Tra queste si segnalano il Regolamento (UE) 2019/877 relativo alla capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione; la Direttiva (UE) 2019/879 relativa alla capacità di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione; la Direttiva (UE) 2019/878 relativa alle entità esentate, le società di partecipazione finanziaria, le società di partecipazione finanziaria mista, la remunerazione, le misure e i poteri di vigilanza e le misure di conservazione del capitale; il Regolamento (UE) 2019/876 relativo al coefficiente di leva finanziaria, il coefficiente netto di finanziamento stabile, i requisiti di fondi propri e passività ammissibili, il rischio di controparte, il rischio di mercato, le esposizioni verso controparti centrali, le esposizioni  verso organismi di investimento collettivo, le grandi esposizioni, gli obblighi di segnalazione e informativa e il regolamento (UE) 648/2012. Inoltre, nel corso del 2018 la Commissione ha presentato un pacchetto di misure per accelerare la riduzione dei crediti deteriorati nel settore bancario e una proposta di regolamento che definisce un quadro generale per i titoli garantiti da obbligazioni sovrane (Sovereign bond-backed securities, SBBS), con l’obiettivo di ridurre il rischio sul debito sovrano per i paesi in difficoltà ed eliminare il pericolo di contagio, spezzando il legame tra banche e titoli di Stato. La struttura degli SBBS non comporterebbe una condivisione dei rischi e delle perdite tra gli Stati membri dell’area dell’euro, che invece graverebbero solo sugli investitori privati.