Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia (a.pezzuto49@gmail.com)
15 marzo 2018
1. La legge istitutiva della Commissione d’inchiesta
La legge n. 107 del 12 luglio 2017 ha istituito una Commissione d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, con l’obiettivo di promuovere un’indagine ad ampio spettro sul sistema bancario e finanziario al fine di tutelare i risparmiatori. Ai sensi dell’art. 82 Cost., essa procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le medesime limitazioni dell’autorità giudiziaria. Di conseguenza, per le audizioni svolte davanti alla Commissione si applica la disciplina del codice penale che, nell’ambito dei delitti contro l’attività , sanziona il rifiuto di atti legalmente dovuti (art. 366) e la falsa testimonianza (art. 372).
La Commissione è chiamata a verificare, in base all’art. 3 della legge sopra richiamata: i) gli effetti sul sistema bancario italiano della crisi finanziaria globale e le conseguenze dell’aggravamento del debito sovrano; ii) la gestione degli intermediari bancari che stati o sono destinatari, anche in forma indiretta, di risorse pubbliche o sono stati posti in risoluzione; iii) l’efficacia delle attività di vigilanza sul sistema bancario e sui mercati finanziari poste in essere dagli Organi di vigilanza, in relazione alla tutela del risparmio, alla modalità di applicazione delle regole e degli strumenti di controllo vigenti, con particolare riguardo alle modalità di applicazione e all’idoneità degli interventi, dei poteri sanzionatori e degli strumenti di controllo disposti, nonché all’adeguatezza delle modalità di presidio dai rischi e di salvaguardia della trasparenza dei mercati; iv) l’adeguatezza della disciplina legislativa e regolamentare nazionale ed europea sul sistema bancario e finanziario, nonché sul sistema di vigilanza, anche ai fini della prevenzione e gestione delle crisi bancarie.
In sede di pianificazione dei lavori, è emersa la decisione di focalizzare l’attenzione sui fatti all’origine delle gravi crisi che hanno colpito sette banche (MPS), Banca Popolare di Vicenza (BPVI), Veneto Banca (VB), Banca delle Marche, Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, Cassa di Risparmio di Ferrara e Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti) e che hanno richiesto l’intervento finanziario dello Stato o hanno comportato perdite per i detentori di obbligazioni subordinate[1]. Ad avviso della Commissione, le determinanti delle crisi delle suddette banche “sono molto simili e possono essere distinte” in due macrocategorie: cause primarie (debolezze dei sistemi di governo societario, inadeguatezza delle politiche allocative del credito, eccessiva concentrazione del portafoglio prestiti per settori di attività economica e grandi prenditori, duplice recessione, avventate operazioni di finanza strutturata (limitatamente a MPS) e sopravalutazione del prezzo delle azioni (limitatamente a BPVI e VB); cause indotte dall’aggravamento delle crisi (ritardata emersione dei crediti deteriorati, rilevanti perdite su crediti, mancato rispetto dei coefficienti patrimoniali (limitatamente a MPS, BPVI, VB e CARIFE), vendita di obbligazioni subordinate a clientela retail e crisi di liquidità ).
Al termine di un lungo ciclo di audizioni, il 30 gennaio scorso la Commissione ha approvato a maggioranza la Relazione conclusiva sull’attività svolta e sui risultati dell’inchiesta. Le relazioni di minoranza, non poste in votazione, sono state accluse al resoconto della Commissione.
2. Le soluzioni delle crisi bancarie
Le soluzioni delle crisi delle banche in parola sono state molto diverse tra loro. Cassa di Risparmio di Ferrara, Cassa di Risparmio della Provincia di Chieti, Banca delle Marche e Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio, già in amministrazione straordinaria, sono state poste in risoluzione con provvedimenti della Banca d’Italia del 22 novembre 2015, una volta intervenuta l’approvazione del Ministro dell’economia e delle finanze. La crisi delle suddette banche è stata risolta nell’ambito delle nuove regole europee per i salvataggi bancari (Direttiva UE/2014/59, BRRD), recepite nell’ordinamento italiano dal d.lgs. 180/2015.
L’intervento di risoluzione non ha richiesto l’applicazione della procedura di bail-in[2], prevista dalla richiamata Direttiva, poiché la legge di delegazione europea (n. 114/2015) prevedeva che il bail-in si applicasse dal 1° gennaio 2016. I piani di risoluzione delle quattro banche, approvati dal MEF il 22 novembre 2015, prevedevano:
· la separazione, per ciascuna delle quattro banche, della parte “buona” da quella “cattiva” del bilancio;
· il conferimento alla parte “buona” (o banca-ponte) di tutte le attività in bonis;
· la costituzione di una banca “cattiva” (o bad bank), priva di licenza bancaria, alla quale sono affluiti tutti i prestiti in sofferenza, per la successiva cessione sul mercato[3];
· l’intervento del Fondo nazionale di risoluzione, alimentato dai contributi delle banche, per il finanziamento delle misure di risoluzione[4].
Gli azionisti e gli obbligazionisti subordinati hanno contribuito alla copertura dei costi sulla base del principio di condivisione degli oneri (burden sharing) stabilito dalla Comunicazione della Commissione europea del 2013 sugli aiuti di Stato. A fine dicembre 2015 la Banca d’Italia ha avviato la procedura di vendita delle quattro banche ponte, che si è conclusa tra maggio e giugno dell’anno successivo[5].
Appare utile osservare che se fosse stato applicato il bail-in o la liquidazione coatta le conseguenze per i creditori, gli obbligazionisti e i depositanti (ad eccezione di quelli protetti dai sistemi di garanzia) sarebbero state di più ampia portata.
In esito allo stress test condotto dalla BCE nel corso del 2016, che aveva fatto emergere la totale erosione del patrimonio di MPS nello scenario avverso, la banca senese ha deliberato un piano di ristrutturazione che prevedeva la riqualificazione del portafoglio prestiti, gravato da un’elevata aliquota di crediti deteriorati, e il rafforzamento dei mezzi propri. Il piano predisposto dalla banca è, tuttavia, fallito per le difficoltà di reperire sul mercato le risorse necessarie per il perfezionamento dell’operazione di ricapitalizzazione. Il 23 dicembre 2016, il Governo ha emanato il D.L. 237/2016 recante misure di sostegno pubblico alla liquidità e al capitale delle banche, nell’ambito di quanto previsto dalla Direttiva BRRD in tema di ricapitalizzazione precauzionale[6]; ciò al fine di evitare che le difficoltà emerse dalla prova di stress potessero minare la stabilità della banca e, per contagio, la stabilità dell’intero sistema finanziario.
In pari data MPS ha richiesto le forme straordinarie di supporto alla liquidità per un ammontare complessivo fino a 15 miliardi di euro e il 30 dicembre ha trasmesso alle Autorità italiane e alla BCE l’istanza per accedere alla ricapitalizzazione precauzionale, presentando i punti essenziali del piano di ristrutturazione aziendale, tra cui la dismissione di 28,6 miliardi di euro di crediti in sofferenza (al lordo delle rettifiche di valore).
La Commissione europea ha approvato definitivamente la misura di sostegno pubblico il 4 luglio 2017. L’importo massimo dell’intervento dello Stato è stato quantificato in 5,4 miliardi di euro, di cui 3,9 destinati all’aumento di capitale e 1,5 al ristoro degli investitori al dettaglio che detenevano obbligazioni subordinate oggetto di conversione in azioni nell’ambito delle misure di condivisione degli oneri[7].
In seguito alla decisione della BCE di considerare Banca Popolare di Vicenza e Veneto Banca “in dissesto o a rischio di dissesto” (failing or likely to fail) e all’accertamento da parte del Comitato di risoluzione unico della non sussistenza dell’interesse pubblico all’avvio di una procedura di risoluzione, il 25 giugno 2017 il MEF, su proposta della Banca d’Italia, ha emanato il D.L. 99/2017 con il quale le due banche venete sono state poste in liquidazione coatta amministrativa. Il decreto ha previsto la cessione delle banche a Intesa Sanpaolo per il valore simbolico di 1 euro, che è così subentrata nei rapporti delle banche cedenti con la clientela senza soluzione di continuità , un’iniezione di liquidità per circa 4,8 miliardi e la concessione di garanzie statali per circa 12 miliardi sul finanziamento della massa fallimentare da parte di Intesa Sanpaolo. Non hanno formato, invece, oggetto di cessione i crediti deteriorati (9,6 miliardi al netto delle rettifiche di valore), i quali sono stati trasferiti alla Società di Gestione Attiva (SGA), intermediario finanziario di proprietà dello Stato, specializzato nel recupero crediti.
Come si è avuto modo di osservare, le soluzioni adottate per le banche in parola sono state molto diverse tra loro. Per le quattro banche regionali si è fatto ricorso al Fondo di risoluzione ed è stato attivato il burden sharing. Per MPS è stato possibile utilizzare lo strumento della ricapitalizzazione precauzionale, oltre che applicare il burden sharing. Per le banche venete le modalità d’intervento suindicate non sono state giudicate praticabili dalle Istituzioni europee; si è pertanto proceduto alla liquidazione atomistica secondo le regole vigenti nel nostro ordinamento, accompagnata da un sostegno pubblico per consentire alle banche venete un’uscita ordinata dal mercato[8]. Si soggiunge che anche nel caso delle due banche venete ha trovato applicazione il burden sharing, considerato che il valore delle azioni e delle obbligazioni subordinate è stato azzerato. Un meccanismo di ristoro è stato tuttavia previsto dal decreto sopra richiamato per gli obbligazionisti subordinati retail, che hanno sottoscritto o acquistato titoli della specie direttamente dalle due banche in liquidazione prima del 12 giugno 2014[9] e ne hanno conservato la titolarità fino all’avvio della procedura di liquidazione.
3. La relazione conclusiva
Dalla lettura del documento è emerso che: 1) l’attività di vigilanza sul sistema bancario e sui mercati finanziari, svolta dalla Banca d’Italia e dalla CONSOB, rispettivamente, si è rivelata non sufficientemente efficace ai fini della tutela del risparmio. Le analisi e gli approfondimenti di alcuni eventi che hanno contraddistinto l’azione di vigilanza hanno “fatto emergere, nell’ambito dell’inchiesta, oggettive debolezze nella collaborazione e nello scambio reciproco di informazioni tra i due organismi”. La CONSOB, dotata di maggiori poteri ispettivi rispetto alla Banca d’Italia, non sembra averli utilizzati adeguatamente. Gli interventi attuati dalla CONSOB non hanno portato all’individuazione tempestiva di quelle criticità che solo l’Autorità giudiziaria ha poi accertato, quando ormai i fatti contestati si erano da tempo consumati; 2) la governance delle banche è risultata carente, anche in ragione dell’inadeguatezza delle conoscenze tecniche in possesso dei componenti degli Organi di amministrazione e di controllo delle banche; 3) l’ammontare dei crediti deteriorati, nonostante sia diminuito negli ultimi due anni, rimane eccessivamente elevato e incide sulla capacità delle banche di erogare credito alle imprese. La relazione sottolinea inoltre la necessità di avviare una riforma del diritto penale dell’economia e di rafforzare la tutela del risparmio, di cui si dà contezza nelle pagine seguenti.
In ordine al punto sub 1), la Commissione ritiene che occorra:
i) rafforzare ulteriormente la collaborazione tra Banca d’Italia e Consob, attraverso lo scambio di informazioni e documenti rilevanti a fini di vigilanza[10], prevedendo la creazione di un archivio comune “sulle attività ispettive svolte e sui loro esiti”. In alternativa, si propone di valutare l’opportunità di adottare anche in Italia la prassi vigente in Germania dove la cooperazione tra le Autorità (BaFin e Bundesbank) si concretizza nella condivisione di informazioni rilevanti, la compartecipazione ai processi decisionali e l’istituzione di un Organo preposto al coordinamento delle rispettive attività ;
ii) estendere alla Banca d’Italia i poteri investigativi già attribuiti alla CONSOB dall’art. 187-octies del Testo unico della finanza (sequestro dei beni e perquisizioni previa autorizzazione dell’Autorità giudiziaria);
iii) porre limiti più stringenti al fenomeno delle cosiddette “porte girevoli” (o “pantouflage”), ossia ai passaggi di controllori nelle banche controllate. Al riguardo, è stata richiamata la legge 190/2012 che ha introdotto, per i dipendenti pubblici, il divieto di svolgere, per i tre anni successivi alla cessazione dal rapporto di impiego, attività lavorative presso i soggetti privati nei confronti dei quali il dipendente abbia esercitato, negli ultimi tre anni di servizio, poteri autoritativi o negoziali per conto dell’Amministrazione. E’ stata quindi ravvisata l’opportunità di estendere il vincolo triennale al di fuori del pubblico impiego, “per quei casi di esercizio di pubbliche funzioni all’esterno della P.A.”[11];
iv) abbandonare l’attuale modello di vigilanza “ibrido” (per soggetti e per finalità ) in favore dell’approccio “per finalità ” (o “twin peaks”)[12] e prendere altresì in considerazione l’accorpamento di IVASS e COVIP in un unico Organo, “dal momento che i confini tra strumenti, intermediari e mercati sono sempre più sfumati”. In alternativa, potrebbe essere presa in esame l’istituzione di un Organo consultivo che esprima pareri non vincolanti su atti legislativi e regolamentari relativi al settore assicurativo e bancario, in analogia a quanto avviene in Francia dove il “Comitato consultivo della legislazione e della regolamentazione finanziaria” formula pareri su qualsiasi progetto di legge, ordinanza, decreto, proposta di regolamento o direttiva europea che verta su questioni relative al settore bancario, a quello assicurativo e alle imprese di investimento;
v) in attesa della creazione di un’unica Autorità europea di vigilanza dei mercati dei capitali[13], si propone di rafforzare il livello di trasparenza che le Autorità di vigilanza devono garantire per una maggiore protezione dei risparmiatori, anche attraverso la definizione di un protocollo di collaborazione tra ESMA e Autorità di vigilanza nazionali. Inoltre, la Commissione ha sollecitato il Governo ad esercitare la delega di cui all’art. 10 della legge 170/2016 per l’attuazione della Raccomandazione del Comitato europeo per il rischio sistemico del 22.12.2011, relativa al mandato macroprudenziale delle Autorità nazionali, in particolare disponendo l’istituzione di un apposito Comitato per le politiche macroprudenziali.
Con riferimento al punto sub 2), relativo alle debolezze riscontrate nella governance delle banche, la Commissione parlamentare auspica una tempestiva emanazione, a cura del MEF, del Regolamento in materia di requisiti degli esponenti aziendali, in attuazione dell’art. 26 del TUB, come modificato dal d.lgs. 72/2015 che ha recepito la Direttiva 2013/36/UE in materia di vigilanza prudenziale delle banche[14]. Nel contempo, la Commissione sottolinea la necessità di rafforzare la governance anche attraverso l’innalzamento dei livelli di competenza tecnica dei componenti degli Organi di amministrazione e di controllo delle banche.
La Commissione esprime inoltre l’avviso che il ruolo degli amministratori indipendenti vada potenziato, sia tramite norme più rigorose sia attraverso una maggiore interazione con le Autorità di supervisione, prevedendo a tal fine specifici incontri con il management aziendale, flussi informativi periodici nei confronti della Vigilanza e un più ampio coinvolgimento degli amministratori indipendenti nelle scelte del personale con funzioni di controllo e nelle politiche remunerative.
Infine, la Commissione ritiene che: a) la valutazione dell’Autorità di vigilanza sull’idoneità degli esponenti a ricoprire incarichi all’interno degli Organi di amministrazione dovrebbe essere condotta anche attraverso il monitoraggio dei verbali consiliari o tramite la presenza di elementi della Vigilanza nelle riunioni del Consiglio; b) in materia di verifica della sussistenza dei suddetti requisiti di idoneità , la normativa di vigilanza dovrebbe prevedere limiti di fido più stringenti nei confronti degli amministratori/imprenditori, “fino a porre il divieto di erogazione del credito” o a limitare la loro partecipazione ai board; c) sarebbe opportuno, ai fini della riduzione dei conflitti di interesse, far ricadere la responsabilità della decisione di concedere affidamenti di elevato ammontare esclusivamente sul management aziendale, mentre in capo al Consiglio di amministrazione “rimarrebbero i più generali compiti di valutazione del rischio creditizio dell’intero portafoglio” prestiti e “del sistema dei controlli” interni.
Per quanto riguarda il punto sub 3), la Commissione sottolinea l’opportunità di adottare provvedimenti specifici finalizzati a ridurre l’alta incidenza dei crediti deteriorati nei bilanci bancari. Per il conseguimento di tale obiettivo, si chiede al Governo e all’Autorità di vigilanza di monitorare gli effetti delle misure introdotte dal D.L. 83/2015 e dal D.L. 59/2016[15], con l’obiettivo di accorciare i tempi di recupero dei crediti, favorendone la cessione sul mercato. Inoltre, si propone la costituzione di un organismo pubblico di gestione delle attività deteriorate (bad bank) almeno a livello nazionale, sulla base di un framework europeo[16].
Numerose sono poi le proposte di riforma del diritto penale dell’economia avanzate dalla Commissione: dalla definizione per legge del luogo di commissione dei reati di aggiotaggio al fine di determinarne la competenza territoriale, all’introduzione di nuove fattispecie penali che sanzionino condotte di gestione fraudolente e di truffa di mercato, anche in assenza di declaratoria di insolvenza, alla procedibilità d’ufficio per i reati di infedeltà patrimoniale e corruzione privata, oggi perseguibili solo dietro presentazione di querela, alla creazione di procure distrettuali per i reati finanziari e di una procura nazionale di coordinamento.
In un’ottica di maggiore tutela dei risparmiatori, la Commissione ritiene che sia necessaria una semplificazione dei prospetti informativi relativi all’offerta e/o ammissione a negoziazione di strumenti finanziari, per consentire agli investitori di valutare facilmente i profili di rischio più rilevanti. Reputa inoltre opportuno: i) attribuire alla CONSOB poteri regolamentari più ampi sulla formulazione dei questionari per la profilatura della clientela e sulla determinazione di limiti al taglio minimo per strumenti finanziari rischiosi destinati agli investitori retail; ii) dare piena attuazione al terzo pilastro dell’Unione bancaria (lo schema europeo di assicurazione dei depositi)[17]; iii) promuovere campagne di educazione finanziaria, nella convinzione che “la prima ed effettiva tutela del risparmio passi per una diffusa consapevolezza finanziaria”. Auspica, infine, un riesame da parte del Parlamento della questione concernente la separazione dell’attività bancaria da quella finanziaria, “alla luce del nuovo contesto normativo e regolamentare europeo”[18].
4. Le Relazioni di minoranza
Come anticipato, il resoconto della Commissione è corredato di tre relazioni di minoranza, non poste in votazione. Nella Relazione a firma di Brunetta e altri si propone di:
1) ricostituire, nel corso della prossima legislatura, una Commissione parlamentare di vigilanza sul sistema bancario e finanziario, “in grado di operare stabilmente a presidio di valori costituzionali” e che rappresenti l’interlocutore istituzionale per assicurare “quel necessario raccordo che le varie “anime” della vigilanza non sempre hanno saputo garantire”;
2) istituire una procura nazionale per i reati economici e finanziari, coadiuvata da direzioni distrettuali, che persegua obiettivi in termini di valorizzazione e miglioramento delle conoscenze degli organi inquirenti e giudicanti e di potenziamento degli strumenti di coordinamento e collegamento delle indagini;
3) richiedere, in ambito europeo, l’istituzione di un’agenzia di rating europea che, sotto l’egida della Commissione europea, esprima valutazioni obiettive sulla solvibilità degli emittenti e che sia composta da personale altamente qualificato, indipendente e immune da influenze politiche;
4) separare le attività bancarie commerciali da quelle speculative, considerato che: l’esercizio congiunto delle attività bancarie tradizionale e di quelle di trading ha portato alla nascita di intermediari “troppo grandi per fallire”, “troppo complessi per essere controllati” efficacemente e “troppo articolati” per essere gestiti; la crescita esponenziale dei rischi assunti dalle banche appare riconducibile principalmente allo sviluppo delle attività d’intermediazione mobiliare; l’esercizio congiunto delle due attività può determinare un’estensione eccessiva dell’intervento pubblico in caso di crisi; nelle banche “universali” o “globali” si generano situazioni di potenziale conflitto di interesse;
5) riformare e disciplinare più seriamente e severamente il fenomeno delle “porte girevoli”;
6) modificare l’art. 4 del TUF con la previsione dell’obbligo per ciascuna Autorità di vigilanza di trasmettere integralmente e con tempestività i rapporti ispettivi all’altra Autorità interessata, allegandovi una comunicazione sintetica delle prescrizioni rivolte alla banca ispezionata “che dovrebbe comparire nel prospetto”. Tale innovazione da un lato consentirebbe alle Autorità di vigilanza di disporre di un “archivio comune sulle attività ispettive e sui loro esiti” e, dall’altro, ridurrebbe il potere delle banche di eludere, nella formulazione dei prospetti informativi, le prescrizioni di vigilanza.
Nella relazione presentata dal Movimento 5 Stelle, a firma di Sibilia e altri, si propongono interventi di riforma del sistema bancario e finanziario, nonché misure volte al rafforzamento della protezione dei risparmiatori e al miglioramento del sistema bancario e finanziario.
Nell’ambito degli interventi di riforma rientrano le proposte finalizzate a: i) trasferire le quote di proprietà della Banca d’Italia allo Stato; ii) separare le attività bancarie commerciali da quelle speculative; iii) istituire il suindicato Comitato per le politiche macroprudenziali e una Commissione parlamentare alla quale le Autorità di vigilanza (ovvero il Comitato per le politiche macroprudenziali !!) possano fornire dati e notizie relativi all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali; iv) modificare il d.lgs. 180/2015, che ha recepito la Direttiva BRRD, prevedendo la possibilità per lo Stato di intervenire direttamente nella risoluzione delle banche in crisi, nazionalizzandole; v) creare, nell’ambito dell’ordinamento giudiziario, una “procura speciale con competenza esclusiva in materia bancaria e finanziaria”; vi) istituire un meccanismo di class action che consenta ai risparmiatori di adire in giudizio “una banca che li abbia danneggiati”; vi) abolire il segreto d’ufficio tra le Autorità di vigilanza e tra queste e le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e gli Organi giurisdizionali, nonché imporre ai dipendenti delle Autorità di vigilanza l’obbligo di riferire con tempestività all’Autorità giudiziaria le irregolarità rilevate nell’esercizio delle loro funzioni; vii) riportare sotto il controllo pubblico Borsa Italiana, ora di proprietà di London Stock Exchange Group; viii) prevedere per legge il divieto di acquisto di prodotti derivati da parte dello Stato e degli enti pubblici.
Ai fini della tutela del risparmio, il gruppo parlamentare propone tra l’altro di istituire, presso le Autorità di vigilanza, un fondo ad hoc che risarcisca pienamente e senza alcuna limitazione o condizione i danni subiti dai risparmiatori, e di imporre alle banche nuovi obblighi informativi, attraverso la pubblicazione di prospetti sintetici delle risultanze gestionali nel precedente sessennio e di prospetti mensili di quotazione giornaliera dei titoli azionari delle banche.
Nell’ambito degli interventi tesi a migliorare il sistema bancario e finanziario, si annoverano le proposte dirette a: escludere dal perimetro di applicazione della Direttiva 2013/36/UE (CRD IV) e del Regolamento (UE) 2016/2067 (IFRS 9)[19], le banche popolari e le banche di credito cooperativo; dare adeguata informativa pubblica ai rapporti istituzionali intrattenuti dalle Autorità di vigilanza “con i soggetti vigilati e non”, al fine di innalzarne il livello di trasparenza dell’attività svolta; introdurre una norma di legge che consenta allo Stato di acquisire la proprietà delle banche in stato di insolvenza, attraverso operazioni di debt for equity swap[20].
La Relazione approvata da Zoggia e altri contiene numerose proposte, alcune delle quali già presenti nelle precedenti Relazioni. In particolare, per migliorare la collaborazione tra Banca d’Italia e CONSOB, si propone di adottare una delle seguenti soluzioni: escludere qualsiasi scambio di informazioni tra le due Autorità , in modo da spingere ciascuna a operare in piena autonomia e responsabilità , ovvero “creare un sito ad accesso tracciato” nel quale depositare tutti i documenti di vigilanza prodotti, in modo che ciascuna Autorità possa avere piena contezza delle attività svolte dall’altra.
In merito al fenomeno delle “porte girevoli”, si propone di introdurre una norma di legge che imponga, in capo al dirigente o funzionario che è passato alle dipendenze di un soggetto vigilato, l’obbligo “di astenersi in tutti i casi in cui la materia trattata” possa configurare una situazione di conflitto di interesse, anche potenziale o ipotetica.
Si ravvisa la necessità di “promuovere a livello comunitario” una valutazione dei crediti deteriorati diversa a seconda se essi sono riferibili a un tessuto produttivo non recuperabile oppure a imprese in difficoltà , ma sane. Nel primo caso, andrebbe creato un veicolo europeo con il compito di cartolarizzare i crediti inesigibili e di massimizzarne il recupero in sede giudiziale; nel secondo caso, invece, bisognerebbe escludere la loro contabilizzazione al valore nominale “nel momento in cui si procedesse a una svalutazione, e predisporre adeguate garanzie”.
Si sottolinea l’opportunità che almeno i trattamenti di buonuscita dei soggetti che occupano posizioni apicali in organismi bancari “siano più coerenti con i risultati” conseguiti durante il periodo di permanenza in banca.
Si reputa opportuno prevedere che le Autorità di vigilanza, munite ora del potere di rimuovere gli esponenti qualora la loro permanenza in carica sia di pregiudizio per la sana e prudente gestione della banca (art. 53-bis, lett. e), TUB), possano esercitare un controllo ex-ante sull’adeguatezza del loro livello di competenza e di expertise degli esponenti aziendali.
In materia di limiti di fido, si ritiene opportuno introdurre regole più severe di quelle vigenti, fino a prevedere un divieto assoluto, per i membri degli Organi di amministrazione e di controllo, di assumere posizioni di rischio, sia direttamente che indirettamente, nei confronti del sistema bancario.
Al fine di completare l’assetto regolatorio e di vigilanza, si sottolinea la necessità di estendere anche alla CONSOB compiti e poteri di supervisione con riguardo alla trasparenza sui contratti di mutuo e su quelli di deposito, nonché di accorpare nella CONSOB le competenze della COVIP.
Si reputa opportuna, infine, la creazione di un organismo giudiziario specializzato in reati di natura finanziaria, nonché l’introduzione di norme penali più severe in caso di “comportamenti o omissioni tali da provocare danni” rilevanti a investitori e risparmiatori.
[1] Nel complesso, le crisi bancarie sperimentate negli ultimi anni hanno richiesto allo Stato italiano interventi che hanno comportato un costo di molto inferiore a quello sostenuto da altri paesi europei. In Italia l’impatto sul debito pubblico delle misure di sostegno al settore bancario è stato stimato in circa 13 miliardi di euro (0,8 per cento del PIL), a fronte di 227 miliardi in Germania (7,2 per cento del prodotto tedesco), 58 in Irlanda (22 per cento) e 52 in Spagna (4,6 per cento). Accanto a tali oneri, tuttavia, vanno considerati i costi sostenuti dai risparmiatori ai quali sono stati venduti titoli dalle banche in crisi al di fuori delle regole previste dalla normativa. Valutati in rapporto al PIL, in Italia le perdite subite dagli azionisti sono stati minori che nel Regno Unito, in Irlanda e in Spagna. Cfr. al riguardo Visco I., Le crisi bancarie e l’azione della Vigilanza, Audizione nell’ambito dell’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 19.12.2017.
[2] Il bail-in (letteralmente salvataggio interno) è uno strumento che consente alle Autorità di risoluzione (in Italia la Banca d’Italia) di disporre, al ricorrere di determinate condizioni, la riduzione del valore nominale delle azioni e di alcuni crediti o la loro conversione in azioni per assorbire le perdite. In pratica sono chiamati a coprire le perdite gli azionisti, gli obbligazionisti (nell’ordine i possessori di obbligazioni subordinate e i possessori di obbligazioni junior) e i correntisti. Sono esclusi dalla procedura i depositi fino a 100 mila euro, poiché coperti dal Fondo di garanzia, le passività garantite, le passività interbancarie, i debiti verso i dipendenti, ecc.
[3] I crediti in sofferenza sono stati ceduti a una società veicolo per la gestione delle attività (REV Gestione Crediti S.p.A.).
[4] Il Fondo ha erogato complessivamente 3,6 miliardi euro, di cui 1,7 miliardi a copertura delle perdite delle banche originarie, 1,8 miliardi per ricapitalizzare le banche ponte e 140 mila per dotare la bad bank del capitale necessario ad operare.
[5] In data 10 maggio si è perfezionata l’operazione di cessione UBI Banca della partecipazione detenuta dal Fondo di risoluzione nel capitale di Nuova Banca delle Marche, Nuova Banca dell’Etruria e del Lazio e Nuova Cassa di Risparmio di Chieti. Il 30 giugno si è perfezionata la cessione a BPER di Nuova Cassa di Risparmio di Ferrara.
[6] La “ricapitalizzazione precauzionale” è prevista dalla Direttiva BRRD come modalità di gestione di una crisi alternativa alla risoluzione. E’ ammessa in casi eccezionali per rafforzare il patrimonio di una banca, a patto che questa non sia in dissesto o a rischio di dissesto e che l’intervento sia approvato nel rispetto delle regole in materia di aiuti di Stato.
[7] Barbagallo C., Audizione nell’ambito dell’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 22.11.2017.
[8] Visco I., Le crisi bancarie e l’azione di vigilanza, op. cit.
[9] Data di pubblicazione della Direttiva BRRD.
[10] Ai sensi dell’art. 5-bis del TUF, la Banca d’Italia e la CONSOB stipulano un protocollo d’intesa, avente ad oggetto, tra l’altro, lo scambio di informazioni anche con riferimento alle irregolarità rilevate e ai provvedimenti assunti nell’esercizio dell’attività di vigilanza. L’obbligo di cooperazione e del reciproco scambio di informazioni rilevanti ai fini dell’esercizio delle funzioni di vigilanza è poi ribadito dall’art. 7-bis del TUF. Infine, l’art.7, comma 5, impone a Banca d’Italia, CONSOB, COVIP e IVASS di collaborare tra loro, anche mediante scambio di informazioni.
[11] Prima dell’emanazione della legge 190/2012 nonché del D.L. 90/2014 e del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 29.1.2015, che hanno previsto uno specifico divieto per i componenti degli Organi di vertice e i Dirigenti della Banca d’Italia cui sono attribuiti competenze amministrative di vigilanza e supervisione, di intrattenere, nei due anni successivi alla cessazione dal servizio, rapporti di collaborazione, consulenza o impiego con i soggetti regolati o vigilati, in Banca d’Italia era in vigore il Codice Etico del personale della Banca d’Italia, il quale stabilisce che il dipendente, nel corso del primo anno successivo alla cessazione del rapporto di lavoro, deve evitare – in relazione al ruolo svolto – situazioni di conflitto di interesse che possano derivare da una nuova attività privata o professionale.
[12] Nell’approccio “per finalità ”, gli intermediari sono sottoposti al controllo di più autorità , ognuna competente con riferimento a singoli obiettivi della regolamentazione, indipendentemente dalla forma giuridica dei soggetti vigilati e dalle attività da essi svolte.
[13] Cfr. al riguardo la Comunicazione della Commissione europea del 20.9.2017.
[14] L’art. 26 del TUB prescrive che gli esponenti delle banche siano idonei allo svolgimento dell’incarico e attribuisce al Ministro dell’economia e delle finanze il compito di individuare, con decreto adottato sentita la Banca d’Italia, i requisiti e i criteri di idoneità che gli stessi devono soddisfare, i limiti al cumulo degli incarichi che possono essere ricoperti, le cause che comportano la sospensione temporanea dall’incarico e la sua durata, i casi in cui requisiti e criteri di idoneità si applicano anche ai responsabili delle principali funzioni aziendali nelle banche di maggiore rilevanza. La consultazione dello schema di decreto si è conclusa il 22.9.2017.
[15] Con il decreto 83/2015, convertito nella legge 132/2015, sono state apportate modifiche alla legge fallimentare e al Codice di procedura civile, al fine di migliorare il livello di efficienza dei procedimenti per il recupero dei crediti. Tra gli interventi in materia di procedure concorsuali si segnalano quelli riguardanti gli incentivi introdotti nel concordato preventivo per favorire la ristrutturazione del debito in alternativa alla liquidazione del patrimonio del debitore, nonché la previsione di una nuova forma di accordo di ristrutturazione per le imprese i cui debiti finanziari siano pari ad almeno il 50 per cento delle passività complessive. Con riferimento alle modifiche al Codice di procedura civile, sono stati semplificati i procedimenti esecutivi e accorciati alcuni termini procedurali. Il provvedimento ha inoltre modificato il trattamento fiscale delle svalutazioni e delle perdite su crediti delle banche, prevedendone la deduzione immediata, anziché differita, nell’arco di cinque anni. Con il decreto 59/2016, convertito nella legge 119/2016, sono state introdotte norme atte ad accelerare e semplificare le procedure di recupero del credito. In particolare, il decreto introduce due importanti novità : la disciplina del “pegno mobiliare non possessorio”, in virtù del quale il debitore (imprenditore) che dà in pegno un bene mobile destinato all’esercizio dell’impresa può continuare ad utilizzarlo nel processo produttivo; l’istituto del “patto marciano” (nuovo art. 48-bis del TUB) ossia la possibilità che, a fronte di un finanziamento, le parti stipulino un contratto di cessione di un bene a garanzia della restituzione. Questa misura consentirebbe al creditore, in caso di inadempimento del debitore, di entrare in possesso del bene posto in garanzia nell’arco di circa 12 mesi, contro i 40 attualmente stimati per le esecuzioni immobiliari.
[16] Per alleggerire i bilanci bancari dal peso dei crediti deteriorati, il Governo e la Banca d’Italia avevano ipotizzato qualche anno fa di creare una società a partecipazione pubblica, per l’acquisto e la gestione di crediti problematici. Tale soluzione avrebbe consentito di dispiegare effetti positivi in termini di riduzione dei costi di gestione e di maggiore trasparenza dei bilanci, con conseguente aumento dell’offerta di credito bancario e di sviluppo di un mercato secondario dei crediti inesigibili. L’iniziativa non si è peraltro concretizzata poiché ritenuta dalla Commissione europea in contrasto con la disciplina sugli aiuti di Stato. A quanto risulta, la Commissione europea avrebbe manifestato l’intenzione di presentare una proposta per l’istituzione, a livello nazionale, di società specializzate nella gestione di attivi deteriorati, al cui capitale parteciperebbe anche lo Stato.
[17] A seguito della crisi finanziaria globale e di quella dei debiti sovrani che ha colpito pesantemente i paesi periferici dell’area dell’euro, in ragione soprattutto degli elevati livelli di indebitamento pubblico, in ambito europeo prende corpo il progetto per la realizzazione di un’unione bancaria, con l’obiettivo di spezzare il circolo vizioso tra rischio bancario e rischio sovrano, evitare la frammentazione del mercato finanziario europeo lungo i confini nazionali, adeguare l’assetto e le regole di vigilanza ai mutamenti dei sistemi bancari, contraddistinti dallo sviluppo di intermediari di rilevanti dimensioni e con operatività transfrontaliera. L’Unione bancaria poggia su tre pilastri: il Meccanismo di vigilanza unico, entrato in vigore il 4 novembre 2014; il Meccanismo unico di risoluzione delle banche in dissesto, attivo dal 1° gennaio 2016; un sistema comune di assicurazione dei depositi. Come precisato nella proposta presentata dalla Commissione europea nel 2015, la creazione di uno schema unico di assicurazione dei depositi (european deposit insurance scheme) – finalizzato a rafforzare la resilienza del sistema bancario e finanziario contro shock futuri, consolidare la stabilità finanziaria, sostenere la fiducia dei depositanti nei confronti delle banche e realizzare condizioni di parità concorrenziale nel mercato interno – prevedeva, dopo una lunga fase di riassicurazione e una di coassicurazione, di passare a un fondo comune europeo, al fine di garantire il rimborso dei depositi (fino alla soglia di 100 mila euro). Sul punto cfr. Boccuzzi G., L’Unione Bancaria europea, Bancaria Editrice. L’iter di approvazione della proposta non ha registrato, tuttavia, significativi avanzamenti, stante la contrarietà espressa da alcuni paesi ad accettare meccanismi basati sul principio della mutualizzazione del rischio. Cosicché, la Commissione ha annunciato l’intenzione di presentare una nuova proposta che preveda un’introduzione più graduale del sistema europeo di assicurazione, iniziando con una fase di riassicurazione, in cui il sistema di assicurazione europeo potrebbe limitarsi a fornire ai sistemi nazionali soltanto una copertura della liquidità , per passare poi gradualmente a una di coassicurazione. Una soluzione alternativa poterebbe essere, ad avviso della Commissione, quella che prevede che il passaggio alla fase di coassicurazione sia subordinato a una verifica mirata della qualità degli attivi delle banche in maniera da garantire che i rischi pregressi vengano affrontati nel contesto dei settori bancari nei quali hanno avuto origine. Cfr. Comunicazione della Commissione europea dell’11.10.2017 sul completamento dell’Unione Bancaria.
[18] In risposta alla crisi finanziaria globale, alcuni paesi hanno introdotto specifici vincoli allo svolgimento di talune attività , al fine di separare l’attività bancaria tradizionale da quella speculativa. Tali interventi sono stati adottati negli Stati Uniti, dove la nuova legge bancaria (Dodd-Frank Act) ha introdotto la c.d. Volcker rule, una norma che limita l’attività speculativa delle banche (investimenti non oltre la soglia del 3 per cento del capitale proprio), nel Regno Unito, con la Vickers reform, e in Francia, con la Loi de Separation Bancaire. Per completezza, va detto che le suddette iniziative non hanno ancora trovato concreta attuazione. In ambito comunitario la Commissione europea ha presentato, nel gennaio 2014, una proposta di regolamento sulla riforma strutturale del settore bancario, con l’obiettivo di separare le attività finanziarie più rischiose da quelle di intermediazione tradizionale. La proposta prevede, nello specifico, il divieto di negoziazione per conto proprio in strumenti finanziari e merci e il potere delle Autorità di vigilanza di imporre, al verificarsi di determinate circostanze, il trasferimento di attività di negoziazione ad alto rischio a entità giuridiche distinte all’interno del gruppo. La proposta è ancora all’esame delle competenti Istituzioni europee. Il testo concordato dal Consiglio europeo prevede che il regolamento si applichi agli enti a rilevanza sistemica globale o alle entità che negli ultimi tre anni abbiano attività totali di almeno 30 miliardi di euro e attività di negoziazione pari ad almeno a 70 miliardi. In Italia sono state presentate numerose proposte di legge, tuttora all’esame del Parlamento, finalizzate ad introdurre nel nostro ordinamento il principio della separazione delle attività bancarie commerciali da quelle speculative. Di queste proposte alcune prevedono la modifica dell’art. 10 del TUB, altre attribuiscono una delega al Governo per la riforma dell’ordinamento bancario.
[19] Il 24 luglio 2014 lo IASB (International Accounting Standard Board) ha pubblicato la versione definitiva del nuovo standard contabile IFRS 9 Financial Instruments, in sostituzione dello IAS 39, con l’obiettivo di definirei principi per la rilevazione, valutazione e informativa di bilancio per gli strumenti finanziari e non finanziari. Il nuovo principio contabile, in vigore dal 1° gennaio di quest’anno, è stato omologato dal Regolamento 2016/2067 del 22.11.2016. I principali elementi di novità introdotti dall’IFRS 9 riguardano: i) l’introduzione di nuovi criteri per la classificazione e misurazione delle attività finanziarie, basati sul business model con cui un’impresa gestisce uno strumento finanziario e sulle caratteristiche dei flussi di cassa contrattuali degli asset finanziari; ii) l’introduzione di un nuovo modello per la determinazione delle perdite durevoli di valore delle attività finanziarie, basato sulla rilevazione delle perdite attese (expected losses); iii) la revisione della disciplina delle operazioni di copertura (hedge accounting).
[20]Attraverso queste operazioni una società “scambia” le obbligazioni contratte (debt) con azioni o altri strumenti partecipativi di nuova emissione (equity). A operazioni di questo tipo ricorrono spesso le banche per convertire il loro credito in partecipazioni al capitale di imprese in temporanea difficoltà finanziaria. Per approfondimenti cfr. Bruno F. e Castagna P., La conversione dei crediti bancari in capitale di rischio (debt for equity swap) nell’ambito del restructuring in Italia, Germania e UK, in Le Società , n. 3/2015.
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Antonio Pezzuto, “Le proposte della Commissione d’inchiesta sulle banche per rafforzare la tutela del risparmio”, Magistra Banca e Finanza, 15 marzo 2018, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/le-proposte-della-commissione-dinchiesta-sulle-banche-per-rafforzare-la-tutela-del-risparmio/.
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