Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
Da qualche tempo la Banca d’Italia è oggetto di furiosi attacchi da parte di esponenti politici, poiché ritenuta corresponsabile dei danni cagionati ai risparmiatori dai recenti dissesti bancari.
La volontà del governo di ostacolare la conferma per il secondo mandato del Vicedirettore generale dell’Istituto, reo di aver espresso giudizi negativi sulla manovra di bilancio, segnala una situazione di crescente insofferenza nei confronti di chi mostra di non condividere la linea d’azione dell’esecutivo. In tale contesto si collocano le due proposte di legge, d’iniziativa parlamentare, qui di seguito commentate.
Come noto, la legge bancaria del 1936 aveva stabilito che la Banca d’Italia fosse un istituto di diritto pubblico e che il suo capitale, pari a 300 milioni di lire, fosse rappresentato da 300 mila quote nominative da mille lire ciascuna. Fu stabilito altresì che le suddette quote di partecipazione potessero appartenere solamente a casse di risparmio, istituti di credito di diritto pubblico, banche di interesse nazionale, istituti di previdenza e di assicurazione.
Negli anni Novanta del secolo scorso l’assetto proprietario della Banca d’Italia è mutato in conseguenza del completamento del processo di trasformazione delle banche pubbliche in società per azioni. Infatti, il d.lgs. 356/1990, attuativo della legge 218/1990 (c.d. legge Amato-Carli), ha consentito l’attribuzione della titolarità delle quote anche alle società bancarie risultanti dalle operazioni di trasformazione; il d.lgs. 153/1999 ha poi disciplinato la partecipazione al capitale delle fondazioni bancarie, divenute enti di diritto privato, che avevano effettuato il conferimento delle aziende bancarie alle società nate dalla trasformazione delle banche pubbliche.
Negli anni immediatamente successivi, in seguito ai processi di privatizzazione delle banche pubbliche e di concentrazione del sistema bancario italiano, si è venuta a creare una situazione per cui le quote partecipative nel capitale della Banca d’Italia risultavano nelle mani di pochi grandi gruppi bancari; situazione che non ha peraltro determinato l’insorgere di conflitti di interesse tra controllore (Organo di vigilanza) e banche azioniste controllate né pregiudicata l’autonomia decisionale e l’indipendenza dell’Istituto. Tuttavia, l’accentramento in capo a pochi gruppi bancari di una significativa aliquota del capitale della Banca[1] rappresentava un’anomalia formale[2], che si è ritenuto di dover rimuovere tramite l’art. 19 della legge 262/2005 (c.d. legge sul risparmio), che disponeva il trasferimento allo Stato della proprietà del capitale della Banca d’Italia.
Questa norma, nondimeno, non ha mai trovato concreta attuazione essenzialmente per due motivi: per la mancata emanazione del relativo regolamento attuativo nei termini previsti[3] e per la preoccupazione che il passaggio di proprietà allo Stato avrebbe potuto determinare una perdita di autonomia e di indipendenza da parte della Banca d’Italia.
Con il decreto-legge n. 113 del 30 novembre 2013, convertito, con modificazioni, nella legge 5/2014, sono stati nuovamente rinnovati l’assetto proprietario e la governance della Banca d’Italia. In particolare, il decreto in parola ha:
- autorizzato la Banca d’Italia ad aumentare il proprio capitale, mediante utilizzo delle riserve statutarie, all’importo di 7,5 miliardi di euro; a seguito dell’aumento, il capitale è rappresentato da quote nominative di partecipazione di nuova emissione di 25 mila euro ciascuna[4] (art. 4, comma 2);
- fissato al 6 per cento del capitale il limite massimo per la distribuzione ai partecipanti dei dividendi annuali, a valere sugli utili d’esercizio (art. 4, comma 3);
- allargato la platea dei partecipanti al capitale dell’Istituto a tutte le banche italiane, ai fondi pensione e agli enti previdenziali rappresentativi delle categorie professionali. Ne consegue che le quote partecipative al capitale possono ora appartenere solamente a: i) banche con sede legale e amministrazione centrale in Italia; ii) imprese di assicurazione e riassicurazione con sede legale e amministrazione centrale in Italia; iii) fondazioni bancarie di cui all’art. 27 del d.lgs. 153/1999; iv) enti ed istituti di previdenza e assicurazione aventi sede legale in Italia e fondi pensione istituiti ai sensi dell’art. 4, comma 1, del d.lgs. 252/2005 (art. 4, comma 4);
- introdotto una soglia massima, pari al 3 per cento, al possesso delle quote partecipative[5]. Le quote possedute in eccesso non danno diritto al dividendo[6] né consentono di esercitare diritti di voto (art. 4, comma 5). Al fine di favorire il rispetto del limite partecipativo, si consente alla Banca d’Italia di acquistare in via temporanea le quote eccedenti la predetta soglia del 3 per cento (art. 4, comma 6);
- abrogato l’art. 19, comma 10, della richiamata legge 262/2005, che demandava ad apposito regolamento governativo la ridefinizione dell’assetto proprietario dell’Istituto e la disciplina delle modalità di trasferimento, entro tre anni dall’entrata in vigore della legge del 2005, delle quote partecipative in possesso di soggetti diversi dallo Stato o da altri enti pubblici.
La riforma non ha modificato la natura giuridica della Banca d’Italia che era ed è un istituto di diritto pubblico, che svolge funzioni di interesse generale. Inoltre, quale banca centrale della Repubblica italiana, essa è parte integrante del Sistema europeo di banche centrali (SEBC) ed autorità nazionale competente nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico di cui all’art. 6 del Regolamento UE/1024/2013[7].
Per motivi di trasparenza e pubblicità , l’Istituto rende conto del proprio operato al Governo, al Parlamento e ai cittadini attraverso un’ampia diffusione di dati e notizie sull’attività istituzionale svolta e sull’impiego delle risorse. L’indipendenza dell’Istituto, sancita e tutelata dai Trattati europei e da norme nazionali, non è stata in alcun modo compromessa da un assetto proprietario prevalentemente privato[8]. Non vi è quindi il pericolo che i controllati controllino il regolatore, perché i titolari delle quote partecipative non hanno alcun potere sulla governance della Banca e sulla gestione delle attività istituzionali, che sono di competenza esclusiva del Governatore e del Direttorio.
Il 23 marzo 2018, su iniziativa di un gruppo di parlamentari di Fratelli d’Italia, è stata presentata una proposta di legge, attualmente all’esame della VI Commissione Finanze della Camera dei deputati, presieduta da un esponente pentastellato, che prevede di trasferire al MEF le quote di capitale della Banca d’Italia detenute da soggetti privati. La proposta di legge, che si compone di due articoli, mira quindi a modificare l’attuale assetto proprietario dell’Istituto, attraverso l’abrogazione degli articoli 4, 5 e 6 della legge 5/2014, che recano disposizioni in materia di governance della Banca.
Più precisamente, l’art. 1 prevede che: i) a decorrere dal 1° marzo 2019, le quote di proprietà della Banca d’Italia detenute da privati siano acquisite dal MEF al loro valore nominale, come stabilito dall’art. 20 del regio decreto-legge 12.3.1936, n. 375, convertito, con modificazioni, nella legge 7.3.1938, n. 141[9] (capitale pari a 300 milioni di lire); ii) il MEF sia autorizzato a cedere le proprie quote esclusivamente a soggetti pubblici; iii) entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della proposta, sia adottato un regolamento che disciplini le modalità di trasferimento delle quote acquisite dal MEF. L’art. 2 abroga, come poc’anzi accennato, gli articoli 4, 5 e 6 della legge 5/2014.
Come dinanzi sottolineato, la proposta in commento dispone ex lege il trasferimento delle quote di partecipazione nel capitale della Banca d’Italia ad un valore nominale significativamente inferiore a quello attuale. Ciò implica la necessità di indennizzare gli attuali titolari di quote partecipative secondo i principi generali dell’ordinamento. Al riguardo, si osserva che, in seguito alla riforma del 2013, sono state negoziate quote di partecipazione in misura superiore al 33 per cento circa del capitale della Banca d’Italia, nella generalità dei casi al valore fissato ex lege di 25.000 euro. Occorre dunque valutare l’ammontare degli oneri a carico del bilancio dello Stato risultante dalla nazionalizzazione degli assetti proprietari della Banca d’Italia[10].
In merito poi alla prevista abrogazione degli articoli 4, 5 e 6 della legge 5/2014, si ravvisa l’opportunità di chiarire: i) che l’abrogazione del comma 1 dell’art. 4 non pregiudica l’appartenenza dell’Istituto al Meccanismo di vigilanza unico; ii) se si intende abolire il Consiglio Superiore della Banca[11] in conseguenza del passaggio in mano pubblica ex lege ovvero se si intende prevederne una diversa composizione (cfr. art. 5, comma 2); e iii) se, e in che misura, l’abrogazione dell’art. 6, che prevede norme di coordinamento e disposizioni recanti abrogazioni, determini il ripristino delle norme in precedenza abrogate dalla legge 5/2014[12].
Nell’aprile 2016 un gruppo di deputati del Movimento 5 Stelle, traendo spunto da uno studio della Banca centrale svedese[13] secondo cui il 70 per cento delle banche centrali operanti nel mondo è interamente in mani pubbliche e che solo per il 6 per cento di esse si riscontra un assetto proprietario nel quale lo Stato detiene meno del 50 per cento del capitale, ha presentato una proposta di legge, costituita, da otto articoli, che introduce modifiche alla legge 262/2005 e alla legge 5/2014, nonché nuove disposizioni in materia di nazionalizzazione e organizzazione della Banca d’Italia, di vigilanza sulla medesima e di prevenzione dei conflitti di interesse nell’attività bancaria[14].
In particolare, l’art. 1 della proposta apporta due modifiche al TUB, rispettivamente all’art. 10, comma 1 e all’art. 1, comma 1, lett. b): la prima qualifica la raccolta del risparmio e l’esercizio del credito come funzioni di interesse pubblico; la seconda reintroduce nella definizione di “banca” gli istituti di credito, le banche di diritto pubblico, le casse di risparmio e gli istituti, le banche, gli enti e le imprese private autorizzate.
L’art. 2 dispone che per le operazioni di acquisizione di partecipazioni nelle banche di cui all’art. 19 del TUB e per le operazioni di concentrazione ai sensi dell’art. 6 della legge 287/1990 riguardanti soggetti bancari sia necessaria l’autorizzazione sia della Banca d’Italia sia dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Antitrust)[15].
L’art. 3 stabilisce che le quote partecipative nel capitale della Banca d’Italia detenute da soggetti diversi dallo Stato e da altri enti pubblici siano trasferite al MEF. Ai titolari delle predette quote è attribuito il corrispondente valore nominale stabilito dall’art. 20 della legge bancaria del 1936. È previsto inoltre che i dividendi annuali, a valere sugli utili netti, siano destinati al “fondo per il reddito di cittadinanza” e che la Banca d’Italia destini una quota annua, in misura non superiore al 4 per cento del valore da imputare a riserve, al fondo di garanzia delle piccole e medie imprese.
L’art. 4 prevede che: i) al Governo, ai membri del Consiglio Superiore, ai componenti del Direttorio e al personale della Banca d’Italia si applichino i limiti al trattamento economico di cui all’art. 13 del decreto-legge 66/2014, convertito, con modificazioni, nella legge 85/2014; ii) il Governatore duri in carica sette anni (a fronte dei sei anni oggi previsti), senza la possibilità di rinnovo del mandato, mentre gli altri membri del Direttorio durino in carica cinque anni (a fronte dei sei anni oggi previsti), con la possibilità di un solo rinnovo del mandato; iii) il Governatore sia eletto da un organo di nuova istituzione, la Commissione parlamentare di vigilanza sulla Banca d’Italia, con la maggioranza di due terzi dei suoi componenti; iv) dodici membri del Consiglio Superiore siano eletti dalla suddetta Commissione parlamentare e uno scelto dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, tra persone in possesso di requisiti di indipendenza, onorabilità e professionalità ; v) al fine di assicurare la trasparenza nell’esercizio delle funzioni di vigilanza della Banca d’Italia, si vieti al Governatore, ai membri del Consiglio Superiore, ai componenti del Direttorio e al personale della Banca d’Italia di effettuare operazioni con i soggetti vigilati, nonché di ricoprire incarichi o di prestare consulenza di qualunque genere per i soggetti vigilati nei sei anni successivi alla cessazione delle loro funzioni; vi) il Governatore presenti, con periodicità semestrale, alla Commissione parlamentare una relazione sull’operato e sulle attività svolte dal Consiglio Superiore.
L’art. 5 istituisce, come poc’anzi detto, la Commissione parlamentare di vigilanza sulla Banca d’Italia, che è composta da venti senatori e venti deputati nominati, rispettivamente, dai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati all’inizio di ogni legislatura, in proporzione alla consistenza dei gruppi parlamentari. Ogni anno la Commissione presenta alle Camere una relazione sull’attività di vigilanza svolta dalla Banca d’Italia e formula osservazioni e proposte sugli effetti, sui limiti e sull’eventuale necessità di adeguamento della normativa vigente.
L’art. 6 vieta ai membri degli organi di amministrazione e di controllo delle banche di sottoscrivere, direttamente o indirettamente, strumenti finanziari di qualsiasi natura né di compiere, direttamente o indirettamente, atti di compravendita con la banca medesima. Il Consiglio Superiore della Banca d’Italia può introdurre, per i membri degli organi di amministrazione e di controllo, i direttori generali, i direttori centrali e i direttori delle filiali delle banche, l’obbligo di costituire una cauzione speciale, pari al 25 per cento degli emolumenti annuali percepiti, mediante deposito vincolato presso la Banca d’Italia. La cauzione non può essere oggetto di svincolo prima di tre anni dalla data di cessazione dalle funzioni in relazione alle quali è stata costituita.
L’art. 7 dispone il trasferimento delle riserve auree della Banca d’Italia[16] costituite all’estero nel territorio nazionale, entro trenta giorni dall’entrata in vigore della legge[17].
L’art. 8, infine, definisce le modalità di adeguamento dello Statuto della Banca alle nuove disposizioni di legge.
Come può rilevarsi, la proposta del Movimento 5 Stelle, pur presentando qualche elemento in comune con quella presentata da Fratelli d’Italia (come il ritorno della proprietà della Banca d’Italia in mani pubbliche), incide pesantemente sull’assetto funzionale e di governo dell’Istituto, laddove prevede che la Banca sia sottoposta al controllo di un organo parlamentare di nuova istituzione al quale verrebbe altresì attribuito il potere di nomina (e revoca) del Governatore e di dodici membri del Consiglio Superiore. Ozioso sottolineare che un’eventuale approvazione della proposta dei pentastellati costituirebbe un vulnus all’autonomia e all’indipendenza della nostra banca centrale.
NOTE:
[1] Il 64,5 per cento era nelle mani di Banca Intesa Sanpaolo e Unicredit.
[2] Banca d’Italia, Considerazioni finali del Governatore, Roma, 29.5.2009.
[3] Entro tre anni dall’entrata in vigore della legge.
[4] La rivalutazione del capitale è stata effettuata da un gruppo di esperti di alto livello. Il metodo utilizzato è quello del “dividend discount model”, che consiste sostanzialmente nell’attualizzare al tempo 0 tutte le future entrate, o flussi di cassa, previste per una determinata attività . La plusvalenza emersa dall’aggiornamento del valore delle quote di capitale è stata soggetta a imposta sostitutiva delle imposte sui redditi e dell’imposta regionale delle attività produttive e di eventuali addizionali, pari al 26 per cento.
[5] Dall’elenco dei partecipanti aggiornato al 17.2.2019, risulta che: il capitale della Banca d’Italia è distribuito tra 124 enti di natura quasi del tutto privata; gli enti con partecipazioni superiori al 3 per cento sono cinque (Intesa Sanpaolo, Unicredit, Cassa di Risparmio in Bologna, Generali Italia e Banca Carige); la rappresentanza pubblica nel capitale della Banca è data da (INPS e INAIL), che ne detengono 9.000 quote (pari al 3 per cento) ognuno.
[6] I relativi dividendi sono imputati alle riserve statutarie della Banca.
[7] Cfr. art. 4, comma 1, della legge 5/2014 e art. 1, commi 1, 3 e 4, dello Statuto della Banca.
[8]Questo modello di banca centrale non è dissimile da quello adottato da altri grandi paesi, tra cui gli Stati Uniti dove la proprietà del Federal Reserve System (FED) fa capo a istituti finanziari privati.
[9] Il richiamato art. 20 è stato abrogato dall’art. 6 del decreto-legge 133/2013.
[10] Cfr. Servizio Studi della Camera dei deputati, Norme per l’attribuzione a soggetti pubblici della proprietà della Banca d’Italia, Dossier n. 98, 18.2.2019.
[11] L’Organo è costituito dal Governatore e da 13 consiglieri, nominati nelle assemblee dei partecipanti presso le sedi dell’Istituto.
[12] Cfr. Servizio Studi della Camera dei deputati, Norme per l’attribuzione a soggetti pubblici della proprietà della Banca d’Italia, op. cit.
[13] Frisell L., Roszbach K, Spagnolo G., Governing the governors: A clinical study of central banks, in Working Paper n. 221.
[14] La proposta è stata sottoposta inizialmente al vaglio degli iscritti al Movimento tramite la piattaforma Rousseau.
[15] La norma è già contemplata dalla legge 262/2005.
[16] Con un quantitativo totale di oro detenuto pari a 2.452 tonnellate, per un controvalore di circa 85 miliardi di euro, la Banca d’Italia è il quarto detentore di riserve auree al mondo, dopo la Riserva federale statunitense, la Bundesbank e il Fondo monetario internazionale. L’oro è custodito nel caveau della Banca d’Italia e per quote decrescenti presso alcune banche centrali, tra cui la Federal Reserve di New York.
[17] Si rammenta che è attualmente all’esame della VI Commissione Finanze della Camera dei deputati una proposta di legge presentata da un gruppo di parlamentari della Lega, volta a chiarire che la Banca d’Italia gestisce e detiene, ad esclusivo titolo di deposito, le riserve auree, fermo restando il diritto di proprietà dello Stato italiano.
Antonio Pezzuto, “Le proposte di legge per nazionalizzare la Banca d’Italia”, Magistra Banca e Finanza, 8 marzo 2019, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/le-proposte-di-legge-per-nazionalizzare-la-banca-ditalia/.
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