Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
Abstract: Per fronteggiare l’emergenza economica causata dall’epidemia e scongiurare il rischio che lo shock possa intaccare il potenziale di crescita del Paese, il Governo ha varato, nel giro di tre settimane, due decreti: il Decreto Cura Italia ed il Decreto Liquidità . L’articolo approfondisce queste e tutte le altre misure assunte a livello internazionale per fronteggiare la crisi economica conseguente alla pandemia COVID-19.
- Origine e diffusione del contagio da Covid-19
Tra la fine del 2019 e i primi giorni del 2020 il coronavirus si è diffuso in Cina, segnatamente nella provincia di Hubei. Le severe misure di contenimento introdotte dalle autorità cinesi (isolamento di vaste aree del paese, restrizioni alla mobilità , interruzione di numerose attività produttive, obbligo di quarantena per le persone contagiate) si sono rivelate nel complesso efficaci nell’azione di contrasto all’estensione del contagio, ma hanno fortemente inciso sull’attività economica. Infatti, il valore aggiunto dell’industria è sceso del 13,5 per cento in termini tendenziali in gennaio e febbraio e nella media del primo trimestre il PIL è diminuito, secondo le statistiche ufficiali, del 6,8 per cento su base annua[1]. L’epidemia si è propagata velocemente alle regioni limitrofe della Cina, principalmente Corea del Sud e Giappone, e ai paesi occidentali, dapprima in Italia e negli altri paesi europei, più tardi negli Stati Uniti.
L’impatto della pandemia sulla crescita mondiale, di difficile quantificazione data l’incertezza sulla durata e l’estensione del contagio, sarà verosimilmente molto rilevante. Le stime sulle proiezioni macroeconomiche sono state ripetutamente riviste al ribasso, prefigurando una recessione globale, accompagnata da una decelerazione della dinamica del PIL, da una caduta dell’occupazione e della produzione industriale. Secondo le stime più recenti, diffuse dal Fondo monetario internazionale ad aprile, il PIL mondiale registrerebbe una perdita del 3 per cento nel 2020, a cui seguirebbe un rimbalzo del 5,8 per cento nell’anno successivo. La contrazione sarebbe più pronunciata nelle economie avanzate (area dell’euro, -7,5 per cento; Regno Unito, -6,5; Stati Uniti, -5,9; Giappone -5,2) rispetto a quelle emergenti (Russia, -5,5 per cento; Brasile, -5,3; India, 1,9; Cina, 1,2). Le previsioni sul commercio mondiale sono ancora più pessimistiche, con una flessione dell’11 per cento nel 2020 seguita da un recupero parziale nel 2021 (8 per cento), nell’ipotesi di regresso dell’epidemia nella seconda parte di quest’anno[2]. Secondo il Fondo, la caduta dell’attività economica sarà accompagnata da un pronunciato aumento della disoccupazione, stimata per l’area dell’euro nel 10,4 per cento (dal 6,6 nel 2019), e da una sostanziale stabilità dei prezzi al consumo.
La crisi innescata dalla pandemia presenta tre elementi di novità rispetto alla crisi finanziaria del 2008. Il primo è costituto da fatto che i paesi maggiormente colpiti per numero di contagi sono quelli più industrializzati del mondo che, nell’insieme, rappresentano più della metà del PIL mondiale, quasi i due terzi della manifattura planetaria e circa il 40 per cento del commercio internazionale. Il secondo è che l’economia mondiale è stata colpita quando era in atto un rallentamento dell’attività manifatturiera, per effetto dell’acuirsi delle restrizioni agli scambi commerciali e della crescente incertezza a livello globale. Il terzo elemento di novità è che lo shock attuale sta colpendo più il terziario che l’industria, soprattutto nei servizi di ristorazione, intrattenimento e accoglienza[3].
- Le misure di contrasto alla crisi economica
In risposta allo shock negativo, i policymakers delle principali aree economiche hanno varato misure di politica monetaria e fiscale fortemente espansive per sostenere i redditi delle imprese e delle famiglie, il credito all’economia e la liquidità dei mercati. I tempi della ripresa economica sono correlati anche alla capacità di queste misure di contrastare le turbolenze nei mercati finanziari e di sostenere l’economia reale.
In Cina, la banca centrale ha ridotto il coefficiente di riserva obbligatoria delle banche commerciali, il tasso sulle operazioni pronti contro termine (reverse repo), il tasso di rifinanziamento a medio termine, che funge da parametro di riferimento per la determinazione del tasso sui prestiti alle imprese. L’autorità governativa ha previsto interventi a sostegno delle imprese, sotto forma di esenzioni al pagamento dei contributi previdenziali, taglio delle tariffe portuali e un aumento considerevole degli investimenti infrastrutturali.
In Giappone, il Governo ha varato un ampio pacchetto di misure a sostegno dell’economia del valore di 108.000 miliardi di yen (20 per cento del PIL), che prevede la sospensione delle tasse per un anno, il trasferimento una tantum di 300.000 yen per le famiglie meno abbienti, l’elargizione di un contributo di 2 milioni per le PMI e di 1 milione per imprese individuali che registreranno una flessione del fatturato in misura superiore al 50 per cento su base annua. E’ prevista inoltre l’istituzione di fondi per erogare prestiti senza interessi alle imprese e per far fronte alla disoccupazione. La banca centrale nipponica ha aumentato la soglia per gli acquisti di exchange traded funds e ha mantenuto invariato il tasso di riferimento, su valori negativi.
Negli Stati Uniti, la Riserva federale ha abbassato i tassi di policy, aumentato la liquidità a disposizione degli intermediari, avviato un nuovo programma di acquisti di titoli pubblici e di obbligazioni garantite da mutui, senza limiti prestabiliti, e annunciato l’intenzione di avviare un programma di acquisto di carta commerciale per l’erogazione di prestiti a famiglie e imprese. Contestualmente, l’amministrazione Trump ha approvato un pacchetto straordinario per circa 2.200 miliardi di dollari (9,5 per cento del PIL), che prevede lo stanziamento di fondi per il sistema sanitario, trasferimenti diretti alle famiglie, prestiti e garanzie sui finanziamenti alle imprese non finanziarie di ogni dimensione e sussidi di disoccupazione.
Nel Regno Unito, il Governo ha varato due pacchetti di misure di stimolo fiscale: il primo prevede un programma di spesa di 30 miliardi di sterline a sostegno del sistema sanitario, di famiglie e di imprese; il secondo pacchetto ha una potenza di fuoco di 350 miliardi di sterline ed è costituito per 330 miliardi dalle garanzie pubbliche sui debiti delle imprese a corto di liquidità e per 20 miliardi da destinare al taglio di oneri fiscali e a sussidi per imprese e lavoratori. La Bank of England, in due riunioni straordinarie, ha diminuito il tasso di riferimento, portandolo allo 0,1 per cento, il livello più basso di sempre; ha inoltre annunciato l’acquisto di titoli pubblici per ulteriori 200 miliardi e ha istituito un fondo per facilitare l’erogazione di prestiti bancari a PMI da parte delle banche commerciali; infine, ha concordato con il Tesoro l’aumento temporaneo dei fondi anticipabili tramite scoperto su un conto da questo detenuto presso la banca centrale.
Nell’area dell’euro, la Banca centrale europea (BCE) è intervenuta in due momenti successivi per stabilizzare i mercati. Dapprima, nella riunione del 12 marzo, ha deciso di adottare un insieme articolato di misure di politica monetaria, con l’obiettivo di preservare il flusso di credito all’economia reale, garantire condizioni di liquidità e sostenere la stabilità finanziaria dell’area. In particolare, sono state introdotte nuove operazioni di rifinanziamento a più lungo termine (Longer-Terms Refinancing Operations, LTRO) a condizioni più favorevoli, sono state rese più vantaggiose le operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine trimestrali (Targeted Longer-Terms Refinancing Operations, TLTRO3), è stata aumentata la dotazione del programma di acquisto di attività finanziarie (Expanded Asset Purchase Programme, APP) sino alla fine dell’anno per 120 miliardi di euro. Successivamente, nella riunione del 18 marzo, a causa dell’insorgere di turbolenze rilevanti sui mercati finanziari, la BCE ha introdotto un nuovo programma di acquisto di titoli pubblici e privati per l’emergenza pandemica (Pandemic Emergency Purchase Programme), per un ammontare complessivo di 750 miliardi di euro. Infine, ha deciso di estendere la gamma delle attività ammissibili nell’ambito del programma di acquisto per il settore societario (Corporate Sector Purchase Programme, CSPP) alla carta commerciale di adeguata qualità creditizia emessa da società non finanziarie.
Lo scorso 12 marzo il Consiglio di vigilanza della BCE ha concesso un allentamento temporaneo dei requisiti patrimoniali e di liquidità delle banche vigilate direttamente. Nello specifico, è stato consentito agli intermediari di operare temporaneamente al di sotto del capitale definito dalla Guida al pilastro 2, dal buffer di conservazione del capitale e dal coefficiente di copertura di liquidità . Il 20 marzo la Vigilanza ha adottato ulteriori misure di mitigazione del rischio di credito, introducendo elementi di flessibilità nel trattamento dei crediti deteriorati per attenuare gli effetti pro-ciclici dello standard contabile IFRS 9 e per trarre benefici dalle garanzie e dalle moratorie sui pagamenti concesse dalle autorità pubbliche. Inoltre, con Raccomandazione del 27 marzo la Vigilanza ha chiesto alle banche significative di astenersi dalla distribuzione di dividendi e dal riacquisto di azioni proprie, al fine di destinare gli utili al rafforzamento dei mezzi propri e poter continuare a erogare credito all’economia reale. Da ultimo, in aprile sono stati reso meno stringenti i criteri di idoneità per le attività conferibili in garanzia (c.d. collaterale) e adottate misure per mitigare l’impatto di eventuali downgrading di titoli pubblici e privati sulla disponibilità delle garanzie.
In materia di normativa prudenziale, giova segnalare due misure adottate dalle autorità di vigilanza e di regolamentazione internazionale. Il 25 marzo l’Autorità bancaria europea ha chiarito che: i) l’adesione a moratorie introdotte da provvedimenti legislativi non comporta necessariamente la riclassificazione dei crediti tra quelli oggetto di concessione (forborne exposures) o tra quelli deteriorati; e ii) l’accesso alla moratoria non determina di per sé un incremento significativo del rischio di credito ai fini contabili. Il 27 marzo il Comitato di Basilea ha rinviato al 1° gennaio 2023 l’entrata in vigore degli standard internazionali relativi a Basilea 3, al trattamento prudenziale del rischio di mercato e alla revisione degli obblighi di informativa al pubblico. Come precisato, il rinvio del termine consentirà alle banche di fronteggiare con maggiore gradualità l’incremento dei requisiti patrimoniali previsto da nuovo quadro regolamentare.
L’emergenza sanitaria ha spinto anche le altre istituzioni europee, dopo una prima fase interlocutoria, a intraprendere iniziative volte a ristabilire la fiducia e a favorire il rilancio dell’economia. Tra le numerose misure adottate o in via di adozione si segnalano le seguenti:
- il 23 marzo il Consiglio europeo, su proposta della Commissione, ha approvato l’attivazione della clausola generale di salvaguardia (general escape clause) del Patto di stabilità e crescita. Tale clausola, pur non sospendendo l’operatività del Patto, consente agli Stati membri di deviare dal percorso di rientro verso l’obiettivo di medio termine (OMT)[4]. Il Consiglio dello scorso 23 aprile ha condiviso la proposta formulata dall’Eurogruppo di istituire una nuova linea di credito del MES, definita “Pandemic Crisis Support”. Tale linea di credito potrà essere attivata fino al 2 per cento del PIL del 2019, ovvero circa 240 miliardi di euro per l’UE (36 miliardi per l’Italia), alla sola condizione che il paese richiedente si impegni a utilizzare le risorse ottenute per finanziare i costi legati direttamente o indirettamente alla pandemia, per sanità cura e prevenzione. Il Consiglio ha inoltre incaricato la Commissione di presentare in tempi brevi una proposta per l’istituzione di un fondo europeo per la ricostruzione (Recovery Fund), in grado di offrire una risposta di entità adeguata alla crisi, che sia mirata ai settori e alle aree geografiche maggiormente colpiti e che si inserirebbe nel quadro finanziario pluriennale dell’UE[5]. Infine, il Consiglio ha approvato l’accordo raggiunto dall’Eurogruppo in merito alla creazione di uno strumento temporaneo di mitigazione del rischio di disoccupazione, denominato SURE (Support to mitigate Unemployment Rishs in an Emergency)[6], e all’istituzione, in seno alla Banca europea degli investimenti, di un fondo paneuropeo di garanzie da 25 miliardi di euro a sostegno delle PMI e delle società a media e piccola capitalizzazione (c.d. mid-cap) che hanno carenze di liquidità ;
- con Comunicazione del 19 marzo la Commissione europea ha esteso a tutti gli Stati membri la possibilità di far ricorso ad aiuti di Stato giustificati dalla situazione di grave turbamento in cui versa l’economia. Il 28 aprile la Commissione ha adottato un pacchetto di misure relative al settore bancario per agevolare l’erogazione del credito a famiglie e imprese. Il pacchetto include, tra l’altro, una proposta di modifica del Regolamento (UE) 575/2013 (Capital Requirements Regulation, CRR), che, insieme alla Direttiva 2023/36/UE (Capital Requirements Directive, CRD), definisce un sistema armonizzato di requisiti minimi riferiti al capitale e ad altri strumenti che una banca deve detenere perché si possa ritenere che sia in grado di operare in condizioni di sicurezza e di far fronte autonomamente alle perdite. La Commissione stima che tali misure potrebbero avere un impatto pari a circa 450 miliardi di euro, in termini di riduzione degli accantonamenti per perdite attese.
- L’impatto della pandemia sull’economia italiana
L’Italia è stato il primo paese europeo a essere investito dal Covid-19, fuori dalla Cina. La rapida diffusione della pandemia ha reso necessarie misure di contenimento ampie e stringenti, che hanno tuttavia prodotto sul sistema economico un doppio shock, dell’offerta e della domanda.
Lo shock dell’offerta dipende: i) dalla chiusura di attività in determinati territori o settori, dovuto sia a misure di contenimento dell’epidemia, sia al fermo della produzione necessario per sanificare i locali e garantire condizioni di sicurezza per i lavoratori; ii) dalla sospensione dell’attività per ritardi nell’approvvigionamento di materie prime o beni intermedi; e iii) dall’interruzione delle filiere produttive globali in conseguenza del blocco delle attività negli altri paesi. Lo shock della domanda si propaga attraverso tre canali: a) la riduzione e la ricomposizione della spesa delle famiglie, per effetto della chiusura di molte attività commerciali e dell’obbligo di restare chiusi in casa; b) l’arresto dei flussi turistici; e iii) la diminuzione della domanda estera, a causa dell’introduzione, in paesi legati da intense relazioni commerciali, di analoghe misure restrittive[7].
Per fronteggiare l’emergenza economica causata dall’epidemia e scongiurare il rischio che lo shock possa intaccare il potenziale di crescita del Paese, il Governo ha varato, nel giro di tre settimane, due decreti:
- il L. 18/2020 (c.d. Decreto “Cura Italia”) comprende un ampio e articolato pacchetto di misure volte a rafforzare la capacità di risposta del sistema sanitario e il sostegno ai lavoratori, famiglie e imprese[8]. Più in dettaglio, il decreto prevede misure a sostegno della liquidità delle imprese attraverso il sistema bancario e l’utilizzo del Fondo centrale di garanzia per le PMI, la concessione alle PMI di una moratoria temporanea per il pagamento delle rate di mutuo e dei canoni di leasing, la sospensione delle scadenze per il pagamento di tributi e il riconoscimento di un credito d’imposta a imprese e lavoratori autonomi per la sanificazione degli ambienti di lavoro. Sono previsti inoltre interventi a sostegno del sistema sanitario, di determinati settori dell’imprenditoria privata, dei risparmiatori (modifica della disciplina del Fondo indennizzo risparmiatori) e delle famiglie (estensione ai lavoratori autonomi e ai liberi professionisti dei benefici di cui al Fondo di solidarietà mutui per l’acquisto della “prima casa”)[9];
- il L. 23/2020 (c.d. “Decreto Liquidità ”) interviene in quattro aree principali: 1) l’accesso al credito; 2) il rinvio di alcuni adempimenti fiscali; 3) il diritto fallimentare e societario; 4) il rafforzamento della disciplina relativa ai poteri speciali nei settori di rilevanza strategica (golden power). Con specifico riferimento al punto sub 1), il decreto integra le misure emergenziali contenute nel decreto 18/2020 prevedendo una moratoria temporanea sui prestiti concessi alle PMI, compresi i liberi professionisti, le imprese individuali e le microimprese, nonché un ampio programma di garanzie pubbliche sui finanziamenti erogati alle imprese, indipendentemente dalla loro dimensione[10].
L’emergenza sanitaria ha colpito il sistema produttivo quando era già in atto un rallentamento dell’attività economica. Nell’ultimo trimestre del 2019 il PIL era infatti diminuito dello 0,3 per cento, per effetto del calo della domanda interna e del forte decumulo delle scorte, solo in parte compensati dall’apporto positivo dell’interscambio con l’estero. Nel complesso del 2019, l’economia italiana ha registrato una crescita dello 0,3 per cento, in decelerazione rispetto all’anno precedente. Su tale risultato hanno influito principalmente l’espansione degli investimenti fissi lordi (1,4 per cento), seppure a ritmi inferiori rispetto al 2018, e, in misura minore, l’aumento dei consumi delle famiglie (0,2 per cento). La domanda estera netta ha fornito un contributo positivo (0,5 per cento) alla crescita del PIL, grazie soprattutto alla riduzione delle importazioni (-0,4 per cento).
Le misure di prevenzione adottate dal Governo per limitare il contagio stanno producendo i loro effetti, ma implicano costi economici molto rilevanti, soprattutto nei settori dei servizi, tra i quali quelli ricettivi e della ristorazione, dei viaggi e dei trasporti, dei servizi ricreativi, culturali e del commercio al dettaglio non alimentare, cui fa capo circa il 10 per cento del valore aggiunto nazionale. Dal 22 marzo, quando è stato accertato il primo caso di Covid 19 in un paziente, i provvedimenti di contenimento sono stati estesi ai settori produttivi definiti “non essenziali”, che coprono circa il 28 per cento del valore aggiunto, e all’intero territorio nazionale. Secondo la Banca d’Italia, ogni settimana di blocco dell’attività di questa portata comporta una riduzione del prodotto annuale di circa lo 0,5 per cento[11].
Gli indicatori congiunturali (consumi di gas per uso industriale, consumi di elettricità , flussi di trasporto, indagini presso le imprese, ecc.) segnalano tutti un calo dell’attività economica di entità eccezionale nella prima parte di quest’anno. Nelle valutazioni della Banca d’Italia[12], la produzione industriale sarebbe scesa del 15 per cento in marzo e di circa il 6 nella media del primo trimestre; nel trimestre la caduta del PIL potrebbe essere stata attorno a 5 punti percentuali[13]. Il protrarsi del lockdown nei prossimi mesi, anche se parziale, porterà a una caduta del prodotto più accentuata nel secondo trimestre, cui seguirebbe verosimilmente un recupero nella seconda parte dell’anno[14].
Le previsioni sull’impatto della pandemia sull’economia italiana sono al momento piuttosto eterogenee: per il 2020 Confindustria stima una perdita di sei punti percentuali di PIL[15], a fronte di una flessione di nove punti percentuali prevista dal FMI. Nel quadro tendenziale del Documento di economia e finanza 2020 (DEF), approvato il 24 aprile scorso, si stima una contrazione molto forte del PIL quest’anno (8 punti percentuali), imputabile all’emergenza sanitaria in corso. Tale previsione si fonda sull’ipotesi che le misure di chiusura dei settori produttivi “non essenziali” vengano attenuate dal mese di maggio e l’impatto sull’economia dell’epidemia si esaurisca nel primo trimestre del 2021. La caduta del PIL nel 2020 sarebbe dovuta principalmente alla contrazione di tutte le componenti della domanda interna (investimenti fissi lordi, -12,3 per cento; consumi delle famiglie, -7,2), mentre il recupero nel 2021 sarebbe sostenuto sia dalla domanda interna (investimenti fissi lordi, 4,3 per cento; consumi delle famiglie, 4,0) sia da quella estera (13,5 per cento). La crescita del prodotto tornerebbe in territorio positivo nel 2021, con un aumento del 4,7 per cento.
Per quanto concerne il mercato del lavoro, le previsioni tendenziali riportate nel DEF indicano per l’anno in corso una contrazione dell’occupazione molto più contenuta di quella dell’economia reale (di poco superiore al 2 per cento), grazie al ricorso agli ammortizzatori della cassa integrazione straordinaria e, soprattutto, di quella in deroga. Un miglioramento è previsto nell’anno successivo, in linea con la ripresa dell’attività economica. Infine, il tasso di disoccupazione peggiora nel 2020, portandosi all’11,6 per cento, e recupera parzialmente nel 2021, scendendo all’11 per cento.
Gli intermediari sono fortemente esposti alle conseguenze della pandemia. Il calo dell’attività economica riduce la domanda di servizi bancari e finanziari e incide sulla capacità di restituzione dei finanziamenti da parte delle famiglie e delle imprese. Non solo. Le tensioni sui mercati finanziari aumentano il costo della provvista all’ingrosso e la raccolta di nuovo capitale[16].
Le condizioni di salute del sistema bancario italiano sono oggi più robuste rispetto a qualche anno fa, nonostante un contesto caratterizzato da una modesta crescita economica, da bassi livelli di inflazione e da tassi d’interesse ai minimi storici. Nel corso degli ultimi anni le banche hanno notevolmente rafforzato la consistenza dei mezzi patrimoniali, facendo ricorso in via prevalente al mercato. Alla fine del 2019 il CET1 ratio era pari in media al 13,9 per cento (13,9 e 16,0 per cento per le banche significative e per quelle meno significative, rispettivamente), riducendo a circa un punto percentuale la distanza dalla media dell’area dell’euro.
L’ammontare dei crediti deteriorati al netto delle rettifiche di valore ha continuato a ridursi, specie nella componente più rischiosa, fino a dicembre 2019, quando per l’intero sistema bancario era pari a 70 miliardi di euro (147 al lordo delle rettifiche)[17]. L’incidenza netta dei crediti deteriorati sul totale dei prestiti erogati (NPL ratio) era pari al 3,3 per cento (6,7 l’incidenza lorda). Il tasso di copertura (coverage ratio), misurato dal rapporto tra le rettifiche di valore e il totale dei crediti deteriorati lordi, si attestava al 52,4 per cento.
La redditività delle banche italiane è migliorata negli ultimi anni principalmente per effetto di interventi di contenimento dei costi operativi e della riduzione del costo del rischio di credito, parzialmente ascrivibile al favorevole andamento del ciclo congiunturale. Nel 2019 la redditività è tuttavia diminuita rispetto all’anno precedente, soprattutto a causa della riduzione del margine d’interesse e per il più elevato carico fiscale. Al netto delle componenti straordinarie, il rendimento atteso del capitale e delle riserve (return on equity, ROE) è stato pari al 5,0 per cento per le banche italiane (4,9 per cento per gli intermediari maggiori e 6,5 per quelli di più ridotte dimensioni).
Anche le condizioni di liquidità appaiono soddisfacenti, grazie alla marcata crescita dei depositi avvenuta negli ultimi anni e all’ampio ricorso al rifinanziamento della BCE. A dicembre 2019 il coefficiente di finanziamento stabile (net stable funding ratio, NSFR) era pari in media al 114,0 per cento per le banche italiane significative. L’indice medio di copertura della liquidità (liquidity coverage ratio, LCR) per l’intero sistema bancario si attestava in marzo al 173,9 per cento, a fronte del minimo regolamentare del 100 per cento. La posizione netta di liquidità , a un mese e a tre mesi, è aumentata fino a febbraio, in seguito all’esito favorevole delle emissioni obbligazionarie.
Lo shock macroeconomico generato dalla pandemia potrebbe determinare un forte peggioramento della qualità del credito, con conseguente aumento delle perdite attese e delle rettifiche di valore, che andrebbe a incidere significativamente sulla capacità reddituale. Nel breve termine i provvedimenti adottati dal governo sulle moratorie e sulla sospensione delle rate di mutuo per l’acquisto di abitazioni, gli interventi a sostegno dei redditi delle famiglie e delle imprese e della continuità aziendale delle imprese, nonché l’introduzione di incentivi fiscali alla dismissione dei crediti deteriorati avranno l’effetto di contenere il flusso di prestiti di dubbia esigibilità . Nel medio termine le ricadute della pandemia sulla qualità del credito dipenderanno dalla durata della crisi e dalla velocità di ripresa dell’economia[18].
Nel 2019 l’andamento dei conti pubblici è stato più favorevole rispetto a quanto preventivato dal Governo nello scorso autunno. L’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche è risultato pari all’1,6 per cento del PIL, in calo di 0,6 punti percentuali rispetto al 2018. Il miglioramento è attribuibile sia all’aumento del saldo primario (dall’1,5 all’1,7 per cento del PIL) sia alla riduzione della spesa per interessi (dal 3,7 al 3,4 per cento del prodotto). Il rapporto tra il debito pubblico e il PIL è rimasto stabile al 134,8 per cento ed è risultato al di sotto delle attese.
Alla luce del deterioramento del contesto macroeconomico e delle maggiori uscite previste dal decreto 18/2020, con un impatto di circa 1,2 punti percentuali sull’indebitamento, nel DEF si prevede per il 2020 un disavanzo pari al 7,1 per cento del PIL, che scenderebbe al 4,2 per cento del prodotto nell’anno successivo[19]. Il saldo primario registrerebbe un disavanzo pari al 3,5 per cento del PIL nell’anno in corso e al 0,6 nel prossimo. Il rapporto tra il debito pubblico e il PIL aumenterebbe al 151,8 per cento quest’anno e scenderebbe al 147,5 per cento nel 2021.
In considerazione del perdurare dalla fase di emergenza sanitaria, il Governo ha annunciato l’intenzione di emanare due nuovi decreti. Il primo è destinato ad aumentare le risorse già stanziate con i decreti di marzo per rafforzare il sistema sanitario, sostenere le imprese e le famiglie in difficoltà , accelerare i pagamenti della pubblica amministrazione, rinviare gli adempimenti fiscali, sterilizzare l’aumento dell’IVA e delle accise. Il secondo provvedimento è rivolto a semplificare le procedure amministrative in alcuni settori cruciali per facilitare il rilancio degli investimenti pubblici e privati (soprattutto appalti, edilizia, commercio, ecc.). L’attuazione di tali misure comporta, nelle valutazioni del Governo, un aumento dell’indebitamento per 55 miliardi (3,3 per cento del PIL) nel 2020 e per 25 miliardi (1,4 del PIL) nel 2021. Conseguentemente, l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche salirebbe dal 7,1 al 10,4 per cento del PIL nel 2020 e dal 4,2 al 5,7 per cento nel 2021. Il debito pubblico aumenterebbe dal 151,8 al 155,7 per cento del PIL nel 2020[20], a causa della caduta del prodotto e del più elevato fabbisogno, e dal 147,5 al 152,7 per cento nel prossimo[21].
Unitamente al DEF, il Governo ha trasmesso al Parlamento la Relazione prevista dalla legge 243/2012[22], ai fini dell’autorizzazione allo scostamento del bilancio necessario al finanziamento degli ulteriori interventi che l’esecutivo intende assumere per far fronte all’emergenza sanitaria. La Relazione allegata al DEF fa seguito a quella inoltrata alle Camere il 5 marzo scorso, con la quale il Governo aveva richiesto un aumento dell’indebitamento netto per il 2020 di 6,35 miliardi. L’11 marzo il Governo aveva integrato la Relazione, chiedendo al Parlamento di autorizzare uno scostamento di bilancio di 25 miliardi per il 2020 per la copertura delle misure varate con il decreto “Cura Italia”. Con la nuova Relazione il Governo ha richiesto l’autorizzazione al ricorso all’indebitamento per il 2020 di 55 miliardi, 24,85 nel 2021, 32,75 nel 2022, 33,05 nel 2023, 33,15 nel 2024, 33,25 dal 2025 al 2031 e 29,2 dal 2032.
Da ultimo, la Relazione evidenzia che l’elevato rapporto debito/PIL, seppure in calo nel 2021 rispetto al picco che si registrerà alla fine di quest’anno, consente di tracciare un sentiero di rientro solo a partire dagli anni successivi. A tal riguardo, il governo ha assunto l’impegno di ricondurre il peso del debito sull’economia verso la media dell’area dell’euro nell’arco di un decennio, attraverso una strategia di rientro basata sul conseguimento di avanzi primari di bilancio e sul rilancio degli investimenti pubblici e privati, grazie anche alla semplificazione delle procedure amministrative.
- Conclusioni
La crisi determinata dalla pandemia ha inciso in profondità sul nostro sistema economico. Il suo lascito è fin d’ora pesante: una eccezionale contrazione del prodotto nel primo trimestre rispetto a dicembre 2019 e un impatto rilevante sui conti pubblici. Le misure assunte dal Governo a marzo sono state rivolte a sostenere le imprese, soprattutto quelle che operano nei settori più esposti, che rischiano di fallire o chiudere, con ricadute sul mercato del lavoro, nonché alle famiglie che hanno visto perdere o, nella migliore delle ipotesi, ridurre le loro fonti di reddito. I provvedimenti allo studio mirano a preservare la capacità produttiva del Paese e le sue potenzialità di crescita. I tempi e l’intensità della ripresa sono però molto incerti, poiché strettamente legati all’evoluzione della pandemia e all’efficacia delle misure di politica economica introdotte.
Note:
[1]Ufficio parlamentare di bilancio, Audizione preliminare all’esame del DEF 2020 presso le Commissioni riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, Roma, 29.4.2020.
[2] All’inizio del 2020 il commercio internazionale sembrava avviato a riprendere il ritmo di crescita registrato negli anni precedenti l’insorgere di conflitti commerciali tra gli Stati Uniti e la Cina, dopo che a gennaio era stato firmato un accordo tra i due paesi per la rimozione di alcuni dei dazi imposti dagli Stati Uniti.
[3] Sul punto cfr. Leoncini R., Verso il post emergenza Covid 19: Business as usual o nuove opportunità ?, in www.federalismi.it, n. 12/2020. Banca d’Italia, Bollettino economico, n. 2/2020.
[4] Al termine del periodo di efficacia della clausola, i paesi dovranno impegnarsi a tornare al di sotto della soglia del 3 per cento del rapporto tra disavanzo e PIL e quindi riprendere il percorso di rientro verso l’OMT.
[5] Giova ricordare che sull’argomento si sono delineate nei giorni scorsi due posizioni ben distinte. Da una parte, i paesi contrari ad ogni forma di mutualizzazione del debito, tra cui Germania, Olanda e Finlandia, ma favorevoli a una raccolta congiunta di capitali sui mercati internazionali nel quadro del bilancio dell’UE 2021-2027. Dall’altro, Italia, Spagna e Francia, i paesi più colpiti dalla pandemia, che richiedono l’emissione di uno strumento intergovernativo, così da raccogliere risorse in modo innovativo e diluire nel tempo i costi della ripresa economica.
[6] Attraverso l’emissione di obbligazioni, SURE consentirà di erogare finanziamenti a condizioni favorevoli, per un ammontare complessivo di cento miliardi di euro, agli Stati membri che, a causa della pandemia, necessitano di finanziare le casse integrazioni nazionali o schemi simili di protezione dei posti di lavoro.
[7] Confindustria, Le previsioni per l’Italia. Quali condizioni per la tenuta e il rilancio dell’economia?, Primavera 2020.
[8] Il decreto determina un aumento dell’indebitamento netto di poco meno di 20 miliardi di euro nel 2020, pari all’1,2 per cento circa del PIL, e del saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato di circa 25 miliardi.
[9] Le misure contenute nel decreto 18/2020 avrebbero un effetto espansivo sull’economia, quantificabile in quasi mezzo punto percentuale di PIL nel 2020. Cfr. Ufficio parlamentare di bilancio, Memoria del Presidente dell’UPB sulla conversione in legge del decreto 18/2020, Roma, 26.3.2020.
[10] Le garanzie avranno un impatto sia sull’indebitamento netto sia sul debito pubblico solo al momento dell’eventuale escussione.
[11] Banca d’Italia, Bollettino economico, n. 2/2020.
[12] Banca d’Italia, Audizione preliminare all’esame del DEF 2020 presso le Commissioni riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, Roma, 29.4.2020.
[13] Secondo Eurostat, il PIL italiano al netto dell’inflazione è sceso del 4,7 per cento.
[14] Gaiotti E., Audizione preliminare all’esame del DEF 2020 presso le Commissioni riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, Roma, 29.4.2020.
[15]In seguito alla decisione del Governo in aprile di rinviare ulteriormente la riapertura delle attività , Confindustria ha aggiornato le previsioni di crescita formulate a fine marzo, prefigurando una caduta del PIL molto più pronunciata, tra l’8 e il 10 per cento su base annua. Cfr. Confindustria, Audizione preliminare all’esame del DEF 2020 presso le Commissioni riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, Roma, 29.4.2020.
[16] Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, n. 1/2020.
[17] I crediti deteriorati netti hanno raggiunto un punto di massimo pari a 197 miliardi di euro a fine 2015.
[18] Angelini P. e Gobbi G., Audizione presso la Commissione parlamentare di inchiesta sul sistema bancario e finanziario, Roma, 15.4.2020.
[19]Data l’incertezza sull’evoluzione della pandemia, la Commissione ha concordato con gli Stati membri di predisporre i Programmi di Stabilità in forma semplificata. Pertanto, il DEF 2020 presenta l’andamento dei conti pubblici limitatamente all’anno in corso e al prossimo. Previsioni di medio termine potranno essere contenute nella Nota di aggiornamento del DEF di settembre.
[20] Tale valore resterebbe al di sotto del picco registrato nel primo dopoguerra, quando il debito raggiunse quasi il 160 per cento del prodotto.
[21] Il 28 aprile l’agenzia di rating Fitch ha deciso di ridurre la propria valutazione da BBB con outlook negativo a BBB- con outlook stabile.
[22] [22] La legge 243/2012, all’art. 6, prevede che il Governo, qualora, al fine di fronteggiare un evento eccezionale, ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall’obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, è tenuto a presentare alle Camere una Relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica autorizzazione, che indichi la misura e la durata dello scostamento, le finalità dell’intervento e il piano di rientro verso l’obiettivo programmatico.
Antonio Pezzuto, “L’economia italiana ai tempi del Covid-19”, Magistra Banca e Finanza, 11 maggio 2020, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/leconomia-italiana-ai-tempi-del-covid-19/.
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