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Di Pierluigi Mascaro

Cultore della materia della Cattedra di Diritto dell’ambiente presso il Dipartimento di Giurisprudenza della LUISS Guido Carli di Roma

 

Con l’obiettivo di favorire la partecipazione dei privati ai progetti del PNRR, l’ANAC ha approvato la Delibera n. 432 dello scorso 20 settembre che dispone che, nei contratti aventi la formula del partenariato pubblico-privato (PPP), gli investimenti europei a fondo perduto – tra cui quelli del PNRR – non rientrano nel novero dei contributi pubblici, cioè a carico della Pubblica Amministrazione, e il loro utilizzo è limitato al 49% dei fondi previsti per la realizzazione del progetto, e non sono pertanto sottoposti al relativo vincolo.

 

1. Il partenariato pubblico-privato e i finanziamenti PNRR a fondo perduto

Nella delibera in commento l’ANAC, a fronte di un parere richiesto dalla Ragioneria generale dello Stato e dal Dipartimento per la programmazione ed il coordinamento della politica economica (DIPE) della Presidenza del Consiglio, ha statuito che qualora non incidano sulla finanza pubblica nazionale e non risultino a carico della PA, i finanziamenti a fondo perduto provenienti dall’Unione europea – specie nell’ambito del PNRR – possono ritenersi esclusi dalle valutazioni in merito al “contributo pubblico” che, nei contratti di partenariato pubblico-privato, non può eccedere la misura del 49% del costo dell’investimento complessivo.

La questione assume particolare rilevanza soprattutto in questa fase storica, caratterizzata da ingenti risorse economiche di provenienza europea, in primis il PNRR.

Uno degli elementi rilevanti per le operazioni di PPP, per la costruzione o per la concessione e gestione di asset pubblici, concerne infatti proprio l’utilizzo di fondi comunitari, anche e soprattutto nell’ambito del PNRR, e in particolare l’incidenza dei finanziamenti a fondo perduto – i c.d. grants – di provenienza UE: ciò permette di fare valutazioni in merito alla quantità di fondi pubblici investibili, il cui importo non deve appunto superare il 49% della somma complessiva.

Nella delibera, l’ANAC richiama il Manuale attuativo del Sistema europeo dei conti nazionali e regionali dell’UE (SEC 2010) ed il Codice dei contratti pubblici italiano (d.lgs. n. 50/2016). Il Manuale specifica, in particolare, che la valutazione della contribuzione pubblica rispetto all’apporto di soggetti privati nel finanziamento dei costi d’investimento deve escludere necessariamente le sovvenzioni a fondo perduto provenienti dall’UE[1].

Anche il Codice dei contratti pubblici, all’art. 180, comma 6, asserisce che il “contributo pubblico” in conto capitale, complessivamente inteso per il rispetto del limite del 49%, debba essere esclusivamente riferito al perimetro delle risorse della PA e, di conseguenza, a carico delle Autorità nazionali, così di fatto escludendo le altre fonti di finanziamento, ivi comprese le risorse europee. In particolare, l’art. 180, comma 6, del Codice prevede l’equilibrio economico-finanziario – come definito all’art. 3, comma 1, lett. fff) – quale presupposto per la corretta allocazione dei rischi di cui al comma 3. Ai soli fini del raggiungimento di detto equilibrio, in sede di gara, l’Amministrazione aggiudicatrice può stabilire anche un prezzo, consistente in un “contributo pubblico”, ovvero nella cessione di beni immobili non più assolventi a funzioni d’interesse pubblico; a titolo di contributo, può anche essere riconosciuto un diritto di godimento, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all’opera da affidare in concessione. Le modalità di utilizzo dei beni immobili sono definite dall’Amministrazione aggiudicatrice e costituiscono uno dei presupposti determinanti l’equilibrio economico-finanziario della concessione.

Ad ogni modo, l’eventuale riconoscimento del prezzo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamento a carico della PA, non può essere superiore al 49% del costo dell’investimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari.

Ricapitolando, le risorse europee possono dunque suddividersi in due gruppi:

• risorse a fondo perduto (grants);
• prestiti onerosi a obbligo di restituzione da parte dello Stato (loans).

Solo i primi, per effetto della delibera ANAC in esame, sono da escludere dal calcolo del prezzo non superiore al 49% del costo dell’investimento.

In particolare, l’Autorità afferma che, se non incidono sulla finanza pubblica nazionale e non risultano in qualche modalità o forma a carico della PA, i grants, anche nell’ambito del PNRR, possono escludersi dalle valutazioni in merito al “contributo pubblico” e, in particolare, dal perimetro del 49% di cui agli articoli 165, comma 2, e 180, comma 6, d.lgs. n. 50/2016, in quanto destinati a mantenere netto l’ammontare finanziato[2].

 

2. I compiti della Pubblica Amministrazione nell’applicazione del partenariato pubblico-privato e il monitoraggio dei fondi provenienti dal PNRR.

Giova ricordare che, in tema di attuazione di contratti di PPP, l’ANAC ha redatto le Linee Guida n. 9 del 27 luglio 2022, rubricate “Monitoraggio delle Amministrazioni aggiudicatrici sull’attività dell’operatore economico nei contratti di partenariato pubblico privato”, molto utili nella fase di monitoraggio, appunto, dei contratti di PPP e fondamentali per le attività di rendicontazione alla Commissione europea per i finanziamenti legati al PNRR.

In particolare, le predette Linee guida prevedono che, per ogni operazione di PPP, le Amministrazioni aggiudicatrici svolgano, in via preliminare, l’analisi dei rischi connessi alla realizzazione e gestione dell’opera o del servizio oggetto del contratto PPP, al fine di verificare la possibilità di trasferimento all’operatore economico, oltre che del rischio di costruzione, anche di quello di disponibilità o di domanda dei servizi resi nonché, per i contratti di concessione, del rischio operativo. Difatti, il trasferimento di tali rischi in capo al soggetto privato è condizione necessaria per la qualificazione giuridica del contratto come PPP e per la consequenziale possibilità di applicazione del regime speciale previsto per questo istituto.

Alla luce di quanto sopra rappresentato, la delibera dell’ANAC n. 432/2022 potrebbe contenere alcune importanti anticipazioni di soluzioni normative che potrebbero essere recepite dal Legislatore nel redigendo Codice dei contratti pubblici.

 

[1] Ci si riferisce ai c.d. grants, ovvero le risorse a fondo perduto di matrice comunitaria e non ai c.d. loans, cioè i prestiti onerosi ad obbligo di restituzione da parte dello Stato.

[2] In caso di distinzione tra grants e loans, tale indicazione si applica esclusivamente ai primi.

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