L’Organismo per la gestione degli elenchi degli agenti finanziari e dei mediatori creditizi (OAM): natura e compiti

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

 

1. La riforma dell’intermediazione finanziaria e dei canali distributivi del credito

Il d.lgs. 13 agosto 2010, n. 141, come successivamente modificato e integrato dal d.lgs. 218/2010 (c.d. “Primo Correttivo”) e dal d.lgs. 169/2012 (c.d. Secondo Correttivo”), dando attuazione alla Direttiva 2008/48/CE in materia di credito al consumo, ha realizzato una profonda revisione della disciplina degli intermediari finanziari di cui al Titolo V del Testo unico bancario (TUB) e delle reti distributive del credito (agenti in attività  finanziaria e mediatori creditizi), con il duplice obiettivo di “assicurare maggiore affidabilità , correttezza e professionalità  degli operatori che erogano credito e dei loro canali distributivi e razionalizzare il sistema dei controlli per renderlo più efficace e mirato”[1].

Con riferimento agli agenti in attività  finanziaria[2] e ai mediatori creditizi[3], qualificati come “intermediari del credito” dall’art. 3, lett. f), della Direttiva 2008/48, dall’art. 121, lett. f), del TUB e dal Provvedimento della Banca d’Italia del 29.7.2009, l’art. 11 del d.lgs. 141/2010 ha modificato il TUB introducendo il Titolo VI-bis (articoli da 128-quater a 128-quaterdecies), che prevede:

• una più netta distinzione tra le due figure di intermediari del credito: l’agente in attività  finanziaria opera su mandato di un solo intermediario o di più intermediari riconducibili al medesimo gruppo[4]; il mediatore creditizio agisce in qualità  di intermediario, in posizione dunque indipendente e neutrale. Per evitare l’insorgere di conflitti di interesse è vietata la contestuale iscrizione in entrambi gli elenchi (art. 128-octies, comma 1);
• il rafforzamento dei requisiti professionali e di onorabilità  per l’accesso e l’esercizio dell’attività  e dei profili patrimoniali e organizzativi[5];
• l’introduzione di forme di responsabilità  più incisive nei confronti della clientela, sia per l’intermediario che si avvale dell’operato di agenti, sia per gli agenti e i mediatori che operano tramite dipendenti e/o collaboratori[6];
• la costituzione di un Organismo responsabile della tenuta degli elenchi degli agenti e dei mediatori creditizi, dei controlli sui soggetti iscritti e dell’attuazione della disciplina, del quale ci si occupa più dettagliatamente nel seguito del lavoro.

 

2. L’Organismo degli agenti e dei mediatori creditizi

Il d.lgs. 141/2010 ha previsto la costituzione di un Organismo, dotato di personalità  giuridica di diritto privato e autonomia statutaria, organizzativa e funzionale, per la gestione corrente degli elenchi degli agenti e dei mediatori (art. 128-undecies, comma 1). I primi componenti dell’organo di gestione[7] sono nominati con decreto del Ministro di economia e delle finanze, su proposta della Banca d’Italia, e restano in carica tre anni a decorrere dalla data di costituzione dell’Organismo (comma 2). L’Organismo provvede all’iscrizione negli elenchi degli agenti e dei mediatori creditizi, previa verifica dei requisiti previsti dalla legge, svolge ogni altra attività  che risulti necessaria o utile per la loro gestione, determina e riscuote i contributi e le altre somme dovute per l’iscrizione negli elenchi (comma 3). All’Organismo compete infine verificare il rispetto da parte dei soggetti iscritti della disciplina cui essi sono sottoposti, effettuare ispezioni in loco e chiedere la comunicazione di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti (comma 4).

In caso di mancato pagamento dei contributi o di altre somme, di inosservanza degli obblighi di aggiornamento professionale, di violazione di norme di legge e di mancato invio di informazioni e documenti, l’Organismo può applicare nei confronti degli iscritti una serie di misure coercitive (art. 128-duodecies), quali:

• il richiamo scritto (comma 1, lett. a);
• la sanzione pecuniaria da 500 a 5.000 euro ovvero da 1.000 fino al 10 per cento del fatturato nei confronti di persone fisiche e persone giuridiche, rispettivamente (comma 1, lett. a-bis);
• la sospensione dall’esercizio dell’attività  per un periodo non inferiore a dieci giorni e non superiore a un anno (comma 1, lett. b);
• la cancellazione dagli elenchi nei casi di: perdita di uno dei requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività ; protratta inoperosità  del soggetto iscritto (oltre un anno salvo comprovati motivi); cessazione dell’operatività  (comma 3). Tuttavia, i soggetti cancellati dagli elenchi possono richiedere una nuova iscrizione purché siano trascorsi cinque anni dalla pubblicazione del relativo provvedimento di cancellazione (comma 4).

Nella determinazione delle sanzioni, l’Organismo considera ogni circostanza rilevante, tra cui la gravità  e la durata della violazione, l’entità  del vantaggio ottenuto o delle perdite evitate attraverso la violazione, i pregiudizi arrecati a terzi e le potenziali conseguenze sistemiche della violazione (art. 128-duodecies, comma 1-ter)

Nell’esercizio delle proprie funzioni di vigilanza, la Banca d’Italia può individuare ulteriori ipotesi di revoca dell’abilitazione degli intermediari del credito oppure di cancellazione dagli elenchi per violazioni gravi e sistematiche delle disposizioni previste dal Titolo VI, Capo I-bis, del TUB in materia di credito immobiliare ai consumatori (art. 128-duodecies, comma 3-bis).

In caso di necessità  e urgenza, può essere disposta in via cautelare la sospensione dagli elenchi per un periodo massimo di otto mesi, qualora sussistano elementi certi che facciano presumere gravi violazioni di disposizioni di legge o amministrative (art. 128 duodecies, comma 5).

Detto Organismo, al pari di altri organismi di autoregolamentazione, come quello sui confidi minori e sugli operatori del microcredito, è sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia il cui compito principale è di verificare – secondo modalità  improntate a criteri di proporzionalità  e di economicità  dell’azione di controllo – l’adeguatezza delle procedure interne adottate (art. 128-terdecies, comma 1)[8]. A tal fine, la Banca d’Italia può (art. 128-terdecies, comma 2):

1. accedere al sistema informativo che gestisce gli elenchi in forma elettronica;
2. richiedere all’Organismo la comunicazione periodica di dati e notizie e la trasmissione di atti e documenti con le modalità  e i termini da essa stabiliti;
3. condurre ispezioni in loco e richiedere l’esibizione dei documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari a fini investigativi;
4. convocare gli esponenti dell’Organismo.

La Banca d’Italia mantiene compiti di vigilanza sugli agenti e i mediatori creditizi quanto a trasparenza e correttezza delle relazioni della clientela; in relazione a ciò, essa può chiedere la comunicazione di dati e notizie, la trasmissione di atti e documenti e può condurre accertamenti ispettivi.

Qualora dall’attività  di controllo a distanza o ispettiva emergano gravi irregolarità  nell’amministrazione ovvero gravi violazioni legislative, amministrative o statutarie che regolano l’attività  dell’Organismo, l’Organo di vigilanza può proporre al MEF lo scioglimento degli organi di gestione e di controllo (art. 128 terdecies, comma 3)[9].

La Banca d’Italia può disporre, inoltre, la rimozione di uno o più componenti degli organi di gestione e di controllo in caso di grave inosservanza dei doveri ad essi assegnati dalla legge, dallo statuto o dalle disposizioni di vigilanza, ovvero per comprovata inadeguatezza all’esercizio delle funzioni cui sono preposti (art. 128-terdecies, comma 3).

Infine, la norma impone all’Organismo di inviare alla Banca ogni anno, entro il 31 gennaio, un’articolata relazione sull’attività  svolta e sul programma delle attività  da compiere nel corso dell’anno (art. 128-terdecies, comma 4).

Il 12 dicembre 2011 è stato costituito l’”Organismo per la gestione degli elenchi degli agenti in attività  finanziaria e dei mediatori creditizi” (OAM), con sede in Roma. L’OAM è una fondazione avente personalità  giuridica di diritto privato[10] che persegue i suoi scopi senza finalità  di lucro ed è dotato di autonomia finanziaria, organizzativa e statutaria. Il modello di governance è di tipo tradizionale: accanto all’Assemblea, composta dalle associazioni o federazioni rappresentative a livello nazionale degli agenti in attività  finanziaria, dei mediatori creditizi, dei cambiavalute, delle banche, degli intermediari finanziari, degli istituti di moneta elettronica e degli istituti di pagamento, operano il Comitato di gestione, costituito dal Presidente e da quattro Consiglieri, il Presidente, che svolge un ruolo di indirizzo e di controllo sull’operato dell’Organismo, il Direttore Generale e il Collegio sindacale.

Nel 2012 e nel 2017 il legislatore ha esteso l’operatività  dell’OAM alla gestione dei registri dei cambiavalute (d.lgs. 169/2012), dei soggetti convenzionati ed agenti prestatori di servizi di pagamento e istituti di moneta elettronica (d.lgs. 90/2017), nonché degli operatori Compro oro (d.lgs. 92/2017). In futuro, non appena sarà  emanato il decreto ministeriale finalizzato a definire le modalità  e la tempistica con cui i prestatori di servizi relativi all’utilizzo di valute virtuali saranno tenuti a comunicare al MEF la loro operatività  sul territorio nazionale, l’OAM istituirà  una sezione speciale del registro dei cambiavalute dedicata ai c.d. exchanger.

 

3. La gestione degli elenchi

Nella Tabella 1 sono indicati i soggetti iscritti negli anni 2013-2019, distinti per categoria professionale. Come potrà  rilevarsi, a fronte di una sostanziale stabilità  del numero dei mediatori, la popolazione degli agenti si è ridotta di oltre 2.100 unità , mentre quella degli agenti nei servizi di pagamento, che era aumentata costantemente fino al 2018, nel 2019 ha registrato una diminuzione di oltre 430 unità  rispetto all’anno precedente.

 

Tab. 1 – Iscritti

Anno	Totale	Agenti	Mediatori	Agenti I.P.
2013	8.656	8.372	284	=
2014	9.758	8.055	283	1.420
2015	8.370	6.547	300	1.523
2016	8.139	6.340	295	1.504
2017	8.303	6.311	295	1.697
2018	8.552	6.334	299	1.919
2019	7.956	6.185	285	1.486

Fonte: Relazioni annuali OAM

La Tabella 2 mostra la distribuzione geografica della popolazione degli iscritti nel 2019. Il primo dato che balza agli occhi è la maggiore concentrazione del numero degli iscritti nel Sud (39 per cento), principalmente in Sicilia e Campania (12 per cento), dove si registra anche la più rilevante presenza di agenti persone fisiche (700 e 659, rispettivamente).

Nel Nord del Paese si concentra il 37 per cento degli iscritti, con il 13 per cento in Lombardia dove si rileva una più elevata presenza di mediatori creditizi (93) e di agenti nei servizi di pagamento, in particolare iscritti come persone fisiche (265, pari al 44,3 e al 19,8 per cento dell’area del Nord e del territorio nazionale, rispettivamente).

Nel Centro Italia, dove spicca la regione Lazio per il più alto numero di iscritti (13 per cento del totale), si riscontra il minor numero di iscritti per la categoria degli agenti in attività  finanziaria, mentre più presenti risultano i soggetti iscritti nella categoria dei mediatori creditizi e gli agenti nei servizi di pagamento (27,0 e 30 per cento del totale).

 

Tab. 2 – Distribuzione geografica iscritti per regione nel 2019

Regione	Totale	%	Agente Persona fisica	Agente Persona giuridica	Mediatore	Agente IP Persona fisica	Agente IP Persona giuridica
Lombardia	1.066	13	550	129	93	265	29
Piemonte	548	7	386	71	17	65	9
Veneto	499	6	318	49	26	97	9
Altre	796	11	506	86	19	171	14
NORD	2.909	37	1.760	335	155	598	61
Lazio	997	13	585	142	49	201	20
Toscana	478	6	265	54	16	128	15
Altre	491	5	347	53	13	66	12
Centro	1.966	24	1.197	249	78	395	47
Sicilia	944	12	700	97	15	123	9
Campania	921	12	659	102	24	118	18
Puglia	566	7	442	67	6	42	9
Altre	650	7	479	98	7	59	7
SUD	3.081	39	2.280	364	52	342	43
TOTALE	7.956	100	5.237	948	285	1.335	151

Fonte: Relazione OAM 2019

Alla fine del 2019 risultavano iscritti nell’apposito elenco n. 104 cambiavalute, il 60 per cento dei quali era costituito da persone giuridiche e il 40 per cento da persone fisiche. Gli sportelli operativi sono 348, di cui 301 (86 per cento del totale) fanno capo a persone giuridiche. Inoltre, più del 76,0 per cento degli sportelli è ubicato in cinque regioni (Lazio, Lombardia, Toscana, Veneto e Campania).

A dicembre 2019 risultavano iscritti n. 3.629 operatori Compro oro, equamente distribuiti tra persone fisiche e persone giuridiche. Gli sportelli operativi erano pari a 6.075 e facevano capo per oltre l’80 per cento a soggetti con una struttura monocellulare. Il maggior numero degli sportelli é situato in Lombardia (1.019), seguita da Lazio (607) e Piemonte (557).

La Tabella 3 riporta i dati relativi al numero dei soggetti cancellati dagli elenchi (sia su istanza di parte sia in seguito a provvedimenti sanzionatori) nel periodo 2014-2019, divisa per elenco di appartenenza. Al riguardo, si osserva una crescita costante negli anni del numero dei cancellati sia a livello complessivo sia per singola categoria, indipendentemente dalle modalità  di cancellazione.

 

Tab. 3 – Cancellazioni

Anno	Totale	Agenti	Mediatori	Agenti I.P.
2014 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	1.968 (1.448)	1.887 (1.367)	27 (27)	54 (54)
2015 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	3.794 (2.321) (1.473)	3.198 (1.930) (1.268)	58 (51) (7)	538 (340) (198)
2016 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	4.988 (2.816) (2.172)	3.672 (2.316) (1.656)	91 (78) (13)	925 (422) (503)
2017 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	5.836 (3.258) (2.578)	4.556 (2.678) (1.878)	122 (97) (25)	1.168 (483) (675)
2018 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	6.601 (3.794) (2.807)	5.067 (3.109) (1.958)	146 (120) (26)	1.398 (565) (823)
2019 su istanza di parte con provvedimento sanzionatorio	8.197 (4.258) (3.935)	5.956 (3.472) (2.484)	182 (143) (39)	2.059 (643) (1.416)

Fonte: Relazioni annuali OAM

4. L’azione di vigilanza

Il decreto 241/2010 attribuisce all’OAM ampi poteri di controllo sugli agenti in attività  finanziaria e i mediatori creditizi. L’attività  di supervisione si svolge attraverso: i) controlli a distanza (off site), che si sostanziano nella raccolta di informazioni (ad esempio, esposti e audizioni degli esponenti) e nella verifica del rispetto, da parte degli iscritti, delle disposizioni di legge e amministrative (ad esempio, verifica dei requisiti di professionalità  e onorabilità , verifica del possesso di una polizza assicurativa professionale R.C. e verifica del versamento del contributo di iscrizione annuale); e ii) controlli ispettivi (in site) condotti dal personale dell’OAM ovvero da enti e/o autorità  per conto dell’OAM stesso. Nell’ambito dei controlli ispettivi rientrano anche le c.d. verifiche tematiche (o settoriali) su comparti operativi o su determinati aspetti gestionali.

La Tabella 4 evidenzia che nel periodo 2013-2019 sono state eseguite complessivamente 107 verifiche ordinarie, di cui 37 nei confronti di società  di mediazione e 70 presso agenti. Con riferimento al 2019, tra le principali criticità  riscontrate rilevano le seguenti: i) impiego, per l’attività  svolta a contatto con il pubblico, di soggetti non segnalati all’OAM come collaboratori di società  né iscritti personalmente nell’elenco degli agenti in attività  finanziaria; ii) l’intrattenere, da parte di agenti o società  agenti in attività  finanziaria, rapporti commerciali anche con intermediari finanziari diversi dai preponenti comunicati all’OAM, in violazione del c.d. “mono-mandato”; iii) mancato rispetto delle norme in materia di trasparenza nel rapporto di mediazione creditizia; iv) assenza o inadeguatezza, nelle società  di mediazione creditizia, dei sistemi di controllo interno; v) nelle inadeguate o assenti procedure per la verifica dell’operato dei dipendenti e collaboratori a contatto con il pubblico.

 

Tab. 4 – Verifiche ispettive ordinarie

Anno	Mediatore	Agente (persona giuridica)	Agente IP (persona giuridica)	Totale
2013	3	1	0	4
2014	9	6	0	15
2015	7	5	7	19
2016	5	6	14	25
2017	5	11	4	20
2018	8	12	4	24
2019	12	13	1	26
Totale	49	54	30	133

Fonte: Relazioni annuali OAM

 

La Tabella 5 mostra il numero delle verifiche tematiche effettuate nel periodo 2016-2019. Come si può rilevare, l’OAM ha condotto 269 ispezioni su agenti e mediatori creditizi; di queste 186 hanno avuto luogo presso agenti in attività  finanziaria, 31 presso agenti nei servizi di pagamento e 52 nei confronti di mediatori creditizi.

 

Tab. 5 – Verifiche tematiche

Anno	Agente (persona fisica)	Agente (persona giuridica)	Agente Servizi di Pagamento (persona fisica)	Agente Servizi di pagamento (persona giuridica)	Mediatore creditizio	Totale
2016	15	18	0	0	5	38
2017	22	14	10	3	12	61
2018	23	27	5	3	18	76
2019	26	41	4	6	17	94
Totale	86	100	19	12	52	269

Fonte: Relazioni annuali OAM

 

Note:

[1] Banca d’Italia, Relazione al Parlamento e al Governo, 2011.

[2] Ai sensi dell’art. 128-quater comma 1, del TUB è “agente in attività  finanziaria il soggetto che promuove e conclude contratti relativi alla concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma o alla prestazione di servizi di pagamento, su mandato diretto di intermediari finanziari previsti dal Titolo V, istituti di pagamento, istituti di moneta elettronica, banche o Poste italiane”. Gli stessi possono svolgere esclusivamente l’attività  sopraindicata, nonché attività  connesse o strumentali. Gli agenti possono essere sia persone fisiche sia persone giuridiche (art. 128-quinquies, comma 1, lett. a) e b). Per gli agenti che svolgono esclusivamente servizi di pagamento è prevista l’istituzione di una apposita sezione del citato elenco (art. 128-quater, comma 6 e D.M. 28.12.2012, n. 256).

[3] Ai sensi dell’art. 128-sexies, comma 1, del TUB è “mediatore creditizio il soggetto che mette in relazione, anche attraverso attività  di consulenza, banche o intermediari finanziari previsti dal Titolo V con la potenziale clientela per la concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma”. Gli stessi possono svolgere l’attività  suindicata, nonché attività  connesse o strumentali e quelle definite compatibili dalla normativa (art. 128-sexies, comma 3, del TUB e art. 17, comma 4-quater, del d.lgs. 141/2010). Il soggetto che svolge in via esclusiva servizi di consulenza indipendente avente ad oggetto la concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma è iscritto in una sezione speciale dell’elenco (art. 128-sexies, comma 2-bis). I mediatori devono essere obbligatoriamente costituiti in forma di società  di capitali (art. 128-septies, comma 1, lett. a), e non avere alcun vincolo con banche e intermediari finanziari che ne possa compromettere l’indipendenza (art. 128-sexies, comma 4).

[4] Ove l’intermediario conferisca mandato solo per specifici prodotti o servizi, è consentito all’agente di assumere ulteriori due mandati (art. 128-quater, comma 4).

[5] Ai fini dell’iscrizione nell’elenco gli agenti e i mediatori sono tenuti altresì alla stipula di una polizza di assicurazione della responsabilità  civile per i danni arrecati nell’esercizio delle attività  derivanti da condotte proprie o di terzi (art. 128-quinquies e art. 128-septies del TUB).

[6] In base all’art. 128-novies, gli agenti e i mediatori assicurano e verificano, anche attraverso l’adozione di adeguate procedure interne, che i propri dipendenti e collaboratori di cui si avvalgono per il contatto con il pubblico, rispettino le norme loro applicabili, possiedono i requisiti di onorabilità  e professionalità  (escluso quello inerente al superamento dell’apposito esame) e curino l’aggiornamento professionale. Inoltre, gli agenti e i mediatori rispondono in solido dei danni causati nell’esercizio dell’attività  dai dipendenti e collaboratori di cui si avvalgono, anche in relazione a condotte penalmente sanzionate.

[7] Tale Organo, denominato “Comitato di gestione”, è composto da un rappresentante del MEF e da tre a cinque membri scelti all’interno delle categorie degli agenti in attività  finanziaria, dei mediatori creditizi, delle banche, degli intermediari finanziari, degli istituti di pagamento, degli istituti di moneta elettronica, tra persone dotate di comprovata competenza in materia finanziaria, economica e giuridica, nonché di caratteristiche di indipendenza tale da assicurare l’autonomia di giudizio.

[8]Tra il 2012 e il 2018 la Banca d’Italia ha condotto quattro cicli di valutazione sull’operato del suddetto Organismo da cui sono sempre emersi giudizi nel complesso soddisfacenti.

[9] In tal caso e per assicurare la continuità  operativa, il MEF provvede a porre in essere gli adempimenti necessari alla ricostituzione dei suddetti organi (art. 128-terdecies, comma 3).

[10] Il 10 maggio 2019 l’assemblea ha deliberato la trasformazione della forma giuridica dell’OAM da associazione di diritto privato avente personalità  giuridica in fondazione.

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