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Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

In risposta allo shock macroeconomico generato dalla diffusione del coronavirus (Covid 19), il 27 maggio scorso la Commissione europea ha presentato una proposta volta ad avviare un piano innovativo di sostegno all’economia europea, denominato Next Generation UE, per un valore di 750 miliardi di euro, nonché a potenziare il “Quadro finanziario pluriennale” 2021-2027 mediante altri programmi[1]. Obiettivo principale della proposta – che, ad avviso dello scrivente, rappresenta un deciso passo avanti nella costruzione di una capacità fiscale comune tra i paesi dell’Unione – è quello di rilanciare l’economia europea, fortemente colpita dalla crisi economica e sanitaria, promuovere la transizione verde e la trasformazione digitale e renderla più equa, più resiliente e più sostenibile per le generazioni future.

Se considerata insieme al pacchetto di misure da 540 miliardi approvate dal Consiglio europeo il 23 aprile scorso (istituzione di una nuova linea di credito del MES per finanziare i costi legati direttamente o indirettamente alla pandemia, creazione di uno strumento temporaneo di mitigazione del rischio di disoccupazione (SURE) e istituzione, in seno alla BEI, di un fondo paneuropeo di garanzie a sostegno delle PMI e delle mid-cap), la proposta ora avanzata dalla Commissione farebbe salire a 1.290 miliardi l’ammontare complessivo delle risorse utilizzabili per il rilancio dell’economia europea, a cui si affiancherà la politica monetaria non convenzionale della BCE.

Come precisato, Next Generation UE sarà uno strumento di durata temporanea per il periodo 2021-2024 e avrà una potenza di fuoco di 750 miliardi, di cui 500 miliardi saranno trasferimenti (o sussidi) a fondo perduto (grants) e 250 miliardi saranno messi a disposizione degli Stati membri, che ne faranno richiesta, sotto forma di prestiti (loans), da restituire tra il 2028 e il 2058.

La Commissione ha stimato che l’immissione di un ammontare così ingente di risorse nell’economia europea avrebbe l’effetto di: i) aumentare il PIL reale dell’1,75 per cento nei prossimi due anni, fino a raggiungere l’incremento del 2,25 per cento nel 2024; ii) creare due milioni di nuovi posti di lavoro nel 2022; iii) abbassare il livello di debito pubblico degli Stati membri in percentuale del PIL nel medio e lungo termine.

Il piano Next Generation UE poggia su tre pilastri:

1. Sostegno agli Stati membri per investimenti e riforme, attraverso:

• una linea di credito (Recovery and Resilience Facility) da 560 miliardi, di cui 310 per sovvenzioni e 250 nella forma di prestiti, per finanziare investimenti e riforme volti ad accrescere la resilienza delle economie europee e a promuovere una crescita sostenibile;
• una nuova iniziativa (REACT-EU) che fornirebbe, principalmente sotto forma di sovvenzioni, 55 miliardi per il finanziamento dei programmi di coesione tra il 2020 e il 2022. La distribuzione delle risorse tra gli Stati membri avverrà sulla base della severità dell’impatto sociale ed economico della crisi, tenendo conto del livello di disoccupazione giovanile e della prosperità relativa dei paesi membri;
• il potenziamento del Fondo per una transizione giusta (Just Transition Fund) con un apporto di 40 miliardi, per attenuare l’impatto sociale ed economico della transizione verso la neutralità climatica;
• l’assegnazione di 15 miliardi al Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (European Agricultural Fund for Rural Development), per fornire sostegno finanziario agli agricoltori e alle aree rurali nei cambiamenti strutturali che si renderanno necessari per l’attuazione del green deal europeo e per perseguire gli obiettivi delle nuove strategie sulla biodiversità e “dal produttore al consumatore”.

2. Sostegno ai privati per investimenti, attraverso:

• l’attivazione, fin da quest’anno, di uno strumento di sostegno alla solvibilità (Solvency Support Instrument) per imprese sane ma in difficoltà a causa della pandemia, al fine di aiutarle nella loro trasformazione verde e digitale. Con una dotazione di 31 miliardi, si prevede di fornire, tramite il bilancio dell’Unione, una garanzia pari a circa 75 miliardi alla BEI al fine di mobilitare capitali privati;
• il potenziamento di InvestEU con lo stanziamento di 15,3 miliardi per promuovere investimenti nel settore privato. InvestEU si propone di utilizzare, in collaborazione con il gruppo BEI e le banche di promozione nazionali, la garanzia del bilancio dell’Unione per attirare altri investitori in quattro settori principali: infrastrutture sostenibili; ricerca, innovazione e digitalizzazione; piccole e medie imprese; investimento sociale e competenze;
• la creazione di un nuovo dispositivo per gli investimenti strategici (Strategic Investment Facility) con una dotazione di 15 miliardi, da destinare all’investimento in catene di valore strategiche per la futura resilienza e autonomia dell’UE.

3. Trarre insegnamento dalla crisi, attraverso:

• l’adozione di un nuovo programma per la salute (EU4Health), operativo dall’inizio del prossimo anno, per rafforzare la sicurezza sanitaria e porre in grado le strutture a ciò preposte di far fronte a future minacce sanitarie. Avrà una dotazione di 9,4 miliardi e opererà tramite sovvenzioni e appalti;
• il rafforzamento del meccanismo di protezione civile dell’Unione e della sua riserva strategica (RescEU), con uno stanziamento di due miliardi utilizzabili nella forma di sovvenzioni o appalti per fronteggiare emergenze su vasta scala;
• l’assegnazione di 94,4 miliardi per il programma Orizzonte Europa (Horizone Europe), con lo scopo di finanziare le attività di ricerca nei settori della salute, del clima e dell’innovazione;
• il rafforzamento di altri programmi pre-esistenti per rendere l’Unione più resiliente e affrontare le sfide poste dalla pandemia e dalle sue conseguenze (ad esempio, lo strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale), per 15,5 miliardi.

Per raccogliere i fondi necessari la Commissione emetterà obbligazioni sui mercati dei capitali per conto dell’UE garantiti dalla tripla A e con scadenze differenziate (da 3 a 30 anni). Le emissioni sarebbero assistite comunque dalla garanzia degli Stati dell’Unione, attraverso un aumento eccezionale e temporaneo della c.d. headroom[2], vale a dire un incremento dei massimali delle risorse proprie per impegni e pagamenti pari allo 0,6 per cento del reddito nazionale lordo dell’UE, fino al raggiungimento della soglia del 2 per cento. L’innalzamento del massimale sulle risorse proprie cesserà quando tutti i fondi saranno rimborsati e tutte le passività saranno riassorbite.

Al fine di agevolare il rimborso dei fondi raccolti sul mercato e concorrere a ridurre la pressione sui bilanci nazionali, la Commissione proporrà, in un secondo momento, risorse proprie aggiuntive derivanti da imposte comunitarie (per esempio, la plastic tax e il prezzo che le imprese pagano per acquistare i diritti di emettere anidride carbonica).

Nella proposta della Commissione, la ripartizione dei fondi tra i paesi avverrebbe mediante l’assegnazione di una quota (allocation key) commisurata al reddito pro-capite e alla severità degli effetti della crisi pandemica. In base a tale criterio, l’Italia fruirebbe della quota maggiore di risorse: 153 miliardi (20,4 per cento del totale), di cui 88,4 miliardi di trasferimenti a fondo perduto, 51 di prestiti e 13,6 relativi a garanzie per prestiti FEIS e InvestEU. Ciò consentirà di finanziare piani di investimento senza appesantire ulteriormente il debito pubblico nazionale, che ha già raggiunto livelli ragguardevoli.

Nella Comunicazione del 27 maggio scorso “Il bilancio dell’UE come motore del piano per la ripresa europea”, la Commissione sollecita il Consiglio europeo e i co-legislatori a esaminare la proposta con ogni possibile urgenza, allo scopo di raggiungere un accordo politico a livello di Consiglio entro il prossimo mese di luglio. Si ha peraltro motivo di ritenere che difficilmente gli Stati membri riusciranno a trovare un’intesa in tempo utile, stante la contrarietà manifestata fin d’ora dai c.d. paesi “frugali” (Olanda in testa) ad affrontare la crisi con sovvenzioni a fondo perduto, anziché tramite finanziamenti a condizioni vantaggiose.

Note:

[1] Cfr. COM (2020) 456, COM (2020) 442 e SWD (2020) 98.

[2] L’headroom (o margine di manovra) è definita come la differenza tra il massimale delle risorse proprie nel bilancio a lungo termine e la spesa effettiva.