Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
1. Introduzione
La stabilità finanziaria si fonda sulla fiducia tra investitori, intermediari e gestori delle infrastrutture di mercato (borse, sistemi multilaterali di negoziazione, controparti centrali, ecc.). Quando la fiducia riposta negli intermediari e nei mercati da parte del pubblico
viene a mancare significa che l’incertezza ha raggiunto un livello troppo elevato e tale da generare forte instabilità nei mercati finanziari accrescendone la volatilità e favorendo il propagarsi della situazione di crisi con effetto domino (cascade default)[1]. Altre cause di propagazione del rischio su scala sistemica vanno ricercate nell’elevato livello di asimmetria informativa presente nei mercati, favorito tra l’altro dalla diffusione di strumenti finanziari molto complessi e quindi di difficile valutazione, e nell’effetto leva (leverage ratio)[2] che, se molto elevato, può determinare gravi situazioni di inadempienza, qualora le riserve di capitale e di liquidità si rivelassero non sufficientemente capienti[3].
Preservare la stabilità del sistema finanziario è compito della vigilanza microprudenziale e di quella macroprudenziale[4]. Mentre il primo approccio mira ad assicurare che i singoli intermediari vengano gestiti in modo sano e prudente, senza assumere rischi eccessivi, il secondo considera il sistema finanziario nel suo complesso ed è quindi rivolto a contrastare il rischio sistemico (systemic risk), ossia il rischio che l’insolvenza o il fallimento di uno o più intermediari possa trasmettersi, dati i rapporti e le relazioni tra loro intercorrenti, ad altri intermediari e segmenti di mercato.
La crisi finanziaria del 2007-2008 ha dimostrato che l’approccio microprudenziale della vigilanza bancaria – fino ad allora imperante sulla spinta della deregulation dell’industria bancaria e della progressiva liberalizzazione dei mercati internazionali – non è da solo sufficiente a proteggere il sistema da perturbazioni sistemiche. Una regolamentazione che vincola i comportamenti dei singoli operatori, anche se pervasiva ed efficiente, non riesce infatti a intercettare e prevenire l’insorgere di uno shock finanziario. E’ emersa quindi la necessità , a livello internazionale, di procedere a una revisione dell’intero impianto regolamentare, “accogliendo nel suo perimetro obiettivi e strumenti specificatamente finalizzati alla prevenzione e alla gestione del rischio di natura sistemica”[5].
Il lavoro è strutturato come segue.
Dopo questa breve introduzione (par. 1), si fornisce una definizione di “rischio sistemico” e si esaminano le cause, i meccanismi di propagazione di natura sistemica di una crisi finanziaria nonché le metriche di misurazione di tale tipologia di rischio (par. 2); si illustra il quadro istituzionale e operativo della vigilanza macroprudenziale nell’UE, delineandone obiettivi e strumenti (par. 3); si sottolinea la necessità di estendere la vigilanza macroprudenziale agli operatori finanziari non bancari, in considerazione dell’intensificarsi dei loro rapporti di interconnessione con gli intermediari bancari (par. 4); si analizzano, infine, le funzioni di vigilanza macroprudenziale svolte dalla Banca d’Italia, con particolare riguardo agli strumenti operativi di cui si avvale per preservare la stabilità finanziaria nel nostro Paese (par. 5).
2. Definizione, canali di trasmissione e misurazione del rischio sistemico
Una definizione univoca e universalmente condivisa di rischio sistemico non esiste in letteratura, in quanto tale tipologia di rischio racchiude diversi fattori che possono contribuire a generare una crisi sistemica. Il Regolamento UE/1092/2010, istitutivo del Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board, ESRB), definisce rischio sistemico come “un rischio di perturbazione del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze negative per il mercato interno e l’economia reale”. Molto simile è la definizione contenuta nella Direttiva 2013/36/UE che lo ha definito come “un rischio di disordine del sistema finanziario che può avere gravi conseguenze negative per il sistema finanziario e l’economia reale”. Il Comitato di Basilea, in occasione della revisione dell’Accordo del 2010 (Basilea 3), non ha dato una definizione puntuale di rischio sistemico, ma molteplici definizioni come, ad esempio, il rischio “derivante dall’interconnessione tra banche e altre istituzioni finanziarie tramite i mercati dei derivati”. Il FMI e l’ESRB lo definiscono come il rischio di un disturbo nell’offerta di servizi finanziari con il potenziale di avere gravi conseguenze negative sull’economia reale[6].
Queste nozioni di rischio sistemico, pur diverse l’una dall’altra, hanno un elemento in comune, e cioè che il rischio sistemico è determinato da uno shock iniziale (pandemie, guerre, attacchi informatici o disastri climatici) che si propaga molto velocemente tra le istituzioni attraverso un meccanismo di contagio che provoca il conseguente fallimento di altri partecipanti al mercato.
Gli shock in grado di generare un processo di propagazione sistemica di una crisi finanziaria sono molteplici ma possono essere classificati in quattro categorie tra loro strettamente collegate[7]:
- aumento repentino del costo del denaro che incentiva i fenomeni di azzardo morale (moral hazard) e di selezione avversa (adverse selection), in quanto i prenditori migliori non saranno disposti a pagare il credito a un tasso d’interesse superiore e non coerente il proprio profilo di rischio, mentre le imprese con progetti di investimento più rischiosi tenderanno ad accettare ex ante un costo maggiore del credito e potrebbero essere inoltre incentivati ex post ad assumere comportamenti opportunistici e lesivi degli interessi dei creditori;
- politiche economiche errate e poco lungimiranti, che determinano squilibri nei conti pubblici e nelle bilance dei pagamenti, esponendo il Paese ad attacchi speculativi sul debito sovrano;
- crisi, fallimento o mera percezione da parte dei mercati del rischio di insolvenza di un intermediario, di uno Stato sovrano o di un’impresa industriale di rilevanti dimensioni e con correlazioni economiche e finanziarie significative;
- eventi endogeni o esogeni di varia natura e origine che determinano una brusca contrazione della domanda o dell’offerta, provocando la caduta dei prezzi delle attività reali e finanziarie.
Quali sono le cause che favoriscono e alimentano il meccanismo di propagazione sistemica di una crisi?
La letteratura ha individuato le seguenti principali cause[8]:
- crollo della fiducia che alimenta incertezza e determina quindi instabilità dei mercati finanziari, accrescendone la volatilità ;
- elevato livello di indebitamento, soprattutto a breve termine, degli agenti economici o eccessivo aumento della leva finanziaria che rende l’intero sistema vulnerabile in situazioni di crisi;
- elevata interconnessione tra i principali agenti economici, in particolare l’elevata esposizione delle banche al debito sovrano e nei mercati interbancari;
- lacune nella regolamentazione finanziaria, limiti nelle tecniche di previsione e di gestione dei rischi, carenze nei modelli di valutazione asset o nei sistemi contabili internazionali.
Già difficile da definire, il rischio sistemico è anche arduo da misurare e, soprattutto, da individuare con anticipo. Mentre per gli obiettivi di politica monetaria sono disponibili misure affidabili, ancorché imperfette come, ad esempio, gli indici di inflazione, le misure di rischio sistemico sono ancora a uno stadio poco avanzato, anche in considerazione della natura elusiva del fenomeno[9].
Nel tempo sono stati sviluppati numerosi approcci (o metriche) di misurazione del rischio sistemico che possono essere classificati in 5 macro-categorie in base alla lora natura e alle loro caratteristiche[10].
Un primo raggruppamento riguarda le misure macroeconomiche (macroeconomic measures) basate sui principali aggregati monetari (indice dei prezzi delle attività , tasso di crescita del PIL o dell’inflazione, livello del debito pubblico, ecc.). La ratio sottesa a tali misure concerne il collegamento tra gli intermediari e la dinamica del ciclo economico e dell’economia reale. Poiché eventi sistemici si accompagnano sempre a cambiamenti strutturali delle principali grandezze monetarie, attraverso l’analisi di queste ultime, del loro andamento e di eventuali squilibri è possibile giungere a una misura di rischiosità sistemica del connesso sistema finanziario.
Una seconda modalità di misurazione del rischio sistemico si basa sull’analisi delle condizioni di illiquidità di un intermediario o dell’intero sistema finanziario. Le illiquidity measures sono orientate, infatti, a stimare il grado di esposizione al rischio di liquidità di una banca, circostanza che costituisce una importante fonte di rischiosità sistemica. Ne consegue che limitando il rischio di liquidità dei singoli intermediari si può contribuire a prevenire gli eventi sistemici.
Un terzo raggruppamento concerne le misure di connettività (network analysis measures), che mirano a porre in luce il grado di connessione esistente tra le diverse componenti di un sistema finanziario. In altri termini, tali misure ritengono che la probabilità di innescare una crisi finanziaria sistemica sia proporzionale al grado di correlazione esistente tra le diverse istituzioni finanziarie e tra queste ultime e le altre componenti del sistema economico.
La quarta macro-categoria di metriche attiene all’analisi della distribuzione congiunta delle perdite (probability distribution measures), riferibili a un insieme omogeneo di istituzioni finanziarie ovvero al contributo che ogni intermediario apporta al rischio globale del sistema, in termini di perdite marginali attese[11].
La quinta e ultima macro-categoria (c.d. contingent claims and default measures) riguarda la stima della probability of default di un intermediario da considerarsi come una proxy del suo livello di rischio sistemico.
I rischi sistemici possono essere di natura ciclica o strutturale. I primi dipendono da meccanismi che accentuano le fasi di espansione o contrazione del ciclo economico (pro-ciclicità ); i secondi sono connessi con la concentrazione delle esposizioni verso singoli intermediari, settori di attività o gruppi di soggetti affidati[12].
I principali rischi di tipo sistemico sono il rischio di contagio, il rischio di concentrazione e il rischio di pro-ciclicità . Il rischio di contagio – oggi molto più rilevante rispetto al passato in ragione della sempre più elevata interconnessione tra gli agenti economici e della maggiore velocità di circolazione dei beni, della moneta e delle persone – deriva dai legami fra operatori e mercati, cosicché il dissesto di un operatore può ripercuotersi sui suoi creditori determinando fallimenti a catena. Il rischio di concentrazione è legato a un’eccessiva esposizione delle banche nei confronti di uno stesso soggetto oppure di gruppi di soggetti che appartengono ad uno stesso comparto di attività o alla stessa area geografica. Il rischio di pro-ciclicità si materializza quando, ad esempio, l’imposizione di requisiti patrimoniali al settore bancario amplifica le fluttuazioni del ciclo economico aggravando le fasi recessive[13].
Questi tipi di rischio sistemico, interagendo tra loro, aggravano l’impatto complessivo sul sistema finanziario. Ciò è quanto accaduto durante la crisi finanziaria globale che ha indotto le autorità di regolamentazione e vigilanza internazionali a introdurre strumenti di vigilanza macroprudenziale, i più importanti dei quali sono: i) i requisiti aggiuntivi di capitale per gli intermediari che hanno rilevanza sistemica; ii) le forme di penalizzazione per la concentrazione del rischio sistemico; iii) la riserva di capitale anticiclica da accumulare nelle fasi congiunturali positive e utilizzare nelle fasi di rallentamento ciclico[14].
3. La vigilanza macroprudenziale nell’UE: obiettivi e strumenti
Il quadro istituzionale dell’UE per l’attuazione delle politiche macroprudenziali si articola su più livelli e vede il coinvolgimento sia di autorità europee (BCE e ESRB) sia di autorità nazionali.
Alla BCE è affidato il compito di valutare i provvedimenti macroprudenziali che le autorità nazionali dei paesi partecipanti al Meccanismo di vigilanza unico impongono alle banche in materia di adeguatezza patrimoniale. La BCE può adottare misure più restringenti per contrastare l’eventuale inefficacia delle misure nazionali e le possibili ricadute sulla stabilità di altri paesi dell’area dell’euro.
L’ESRB, la principale autorità macroprudenziale dell’UE, ha il compito di lanciare segnali d’allarme (warnings) sul rischio sistemico e incoraggiare l’attivazione di tools macroprudenziali nei vari paesi membri, attraverso raccomandazioni agli Stati e alle autorità di vigilanza nazionali[15]. L’ESRB non può applicare direttamente gli strumenti di politica macroprudenziale, in quanto la responsabilità dell’adozione delle misure e della conduzione operativa della politica macroprudenziale è in capo alle autorità nazionali.
La responsabilità primaria della politica macroprudenziale nell’UE in capo alle autorità nazionali, sia pure in un quadro di coordinamento europeo, ha la sua ragion d’essere in due principali considerazioni. La prima è che il rischio sistemico può trarre origine da aspetti che differiscono da paese a paese (fase del ciclo economico finanziario, struttura e caratteristiche del sistema finanziario), cosicché possono risultare inappropriate misure del tipo one-size-fits-all. La seconda nasce dal fatto che, al momento della creazione dell’ESRB, la politica di vigilanza e le modalità di risoluzione delle crisi bancarie erano ancora saldamente in mano alle autorità nazionali. L’introduzione del Meccanismo di vigilanza unico e il completamento dell’Unione bancaria europea dovrebbero contribuire a ridurre considerevolmente, e forse anche a eliminare, l’attuale bias nazionale[16].
Con la Raccomandazione del 4.4.2013, l’ERSB ha chiesto alle autorità nazionali, fermo restando che l’obiettivo ultimo della politica macroprudenziale “è contribuire alla salvaguardia della stabilità del sistema finanziario nel suo insieme, anche attraverso il rafforzamento della capacità di tenuta del sistema finanziario e la riduzione dell’insorgenza di rischi sistemici, garantendo così un apporto sostenibile del settore finanziario alla crescita economica” (Considerando n. 4), di definire gli obiettivi intermedi delle proprie politiche prudenziali e gli strumenti per perseguirli. Come indicato, tali obiettivi dovrebbero essere rivolti a: i) mitigare e prevenire un’eccessiva crescita del credito e della leva finanziaria; ii) mitigare ed evitare un eccessivo disallineamento delle scadenze (mismatching) e condizioni di illiquidità del mercato; iii) limitare la concentrazione delle esposizioni dirette e indirette; iv) limitare l’impatto sistemico degli incentivi perversi, al fine di ridurre i rischi di azzardo morale (moral hazard); v) rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finanziarie (cfr. Tav. 1). Quanto agli strumenti di natura macroprudenziale, l’ERSB ne fornisce un elenco indicativo per ciascuno degli obiettivi perseguiti, con la precisazione che gli strumenti andrebbero scelti sulla base della loro efficacia[17] ed efficienza[18] (cfr. Tav 1).
Obiettivi e strumenti macroprudenziali
Tav. 1
| Obiettivo intermedio | Strumenti macroprudenziali |
| Attenuare livelli eccessivi di crescita del credito e di leva finanziaria | Riserva di capitale anticiclica.Requisiti patrimoniali specifici per settore. Coefficiente di leva finanziaria. Limiti obbligatori al rapporto prestiti/valore. Limiti obbligatori al rapporto prestiti/reddito o debito/reddito. |
| Ridurre forti disallineamenti delle scadenze e carenze di liquidità del mercato | Adeguamento all’indice di liquidità (ad es. coefficiente dicopertura della liquidità ). Restrizioni sulle fonti di finanziamento (ad es. il coefficiente netto di finanziamento stabile). Limite non ponderato ai finanziamenti meno stabili (ad es. rapporto tra prestiti e depositi). Margini e scarti di garanzia obbligatori. |
| Limitare la concentrazione delle esposizioni dirette ed indirette | Restrizioni alle grandi esposizioni.Obbligo di compensazione tramite una controparte centrale (CCP). |
| Contenere l’impatto sistemico degli incentiviPerversi per ridurre l’azzardo morale | Requisiti patrimoniali aggiuntivi per le istituzioni diImportanza sistemica. |
| Rafforzare la capacità di tenuta delleInfrastrutture finanziarie | Margini e scarti di garanzia obbligatori per la compensazione tra CCP.Maggiori obblighi di segnalazione. Riserva per il rischio sistemico strutturale. |
Fonte: ESRB
Giusta quanto previsto dalla normativa europea (CRD4 e CRR), che nel 2014 ha recepito il quadro regolamentare di Basilea 3, le autorità nazionali possono attivare strumenti di vigilanza macroprudenziale per prevenire o attenuare i rischi sistemici. Alcuni di questi strumenti sono armonizzati a livello europeo, altri non sono previsti dalla disciplina europea, ma attivabili dai singoli paesi sulla base della legislazione nazionale, dove consentito (cfr. Tav. 2).
Rientrano nell’ambito della prima categoria:
- la riserva di conservazione del capitale (Capital Conservation Buffer, CCoB), pari al 2,5 per cento delle attività ponderate per il rischio della banca, che è diretta a preservare il livello minimo di capitale regolamentare in caso di shock avversi;
- la riserva di capitale anticiclica (Countercyclical Capital Buffer, CCyB)[19], che ha lo scopo di aumentare la dotazione di capitale delle banche nelle fasi di espansione del ciclo finanziario, da utilizzare in quelle di contrazione per assorbire eventuali perdite;
- le riserve di capitale per le istituzioni a rilevanza sistemica globale (Global Systemically Important Institutions, G-SII) o nazionale (Other Systemically Important Institutions, O-SII), che sono volte a rafforzare la capacità di assorbimento delle perdite da parte di queste istituzioni;
- la riserva di capitale a fronte del rischio sistemico (Systemic Risk Buffer, SyRB)[20], che mira a prevenire o mitigare i rischi sistemici strutturali di lungo periodo;
- requisiti patrimoniali aggiuntivi per le esposizioni verso il settore immobiliare, che sono finalizzati a prevenire o mitigare i rischi sistemici derivanti dalle esposizioni verso il settore immobiliare.
Le misure che fanno parte della seconda categoria comprendono l’imposizione di limiti al rapporto tra valore del prestito e bene costituito in garanzia (loan-to-value ratio) o al rapporto tra valore del prestito e reddito del debitore (loan-to-incom ratio) e al rapporto tra valore delle rate e reddito del debitore (debt service-to-income ratio). Questi strumenti sono stati utilizzati in diversi paesi dell’UE (cfr. infra), in situazioni di rischi elevati derivanti dal “surriscaldamento” del mercato immobiliare, per limitare l’indebitamento di famiglie e imprese e per contenere i rischi per il settore bancario.
Tav.2
| Strumento | Finalità |
| Riserva di conservazione del capitale (1) | Preservare il livello minimo di capitale regolamentare in caso di shock negativi. |
| Riserva di capitale anticiclica (1) | Aumentare la dotazione di capitale nelle fasi di espansione del ciclo finanziario, da utilizzare in quelle di contrazione per assorbire eventuali perdite. |
| Riserva di capitale per le istituzioni a rilevanza sistemica globale o nazionale (1) | Rafforzare la capacità di assorbimento delle perdite. |
| Riserva di capitale a fronte del rischio sistemico (1) | Prevenire o mitigare i rischi sistemici strutturali a lungo periodo. |
| Requisiti patrimoniali aggiuntivi per le esposizioni verso il settore immobiliare (1) | Prevenire o mitigare i rischi sistemici derivanti dalle esposizioni verso il settore immobiliare. |
| Limite al rapporto tra valore del prestito e bene costituito in garanzia (2) | Limitare l’indebitamento di famiglie e imprese e contenere i rischi per il settore bancario. |
| Limite al rapporto tra valore del prestito e reddito del debitore (2) | Idem. |
| Limite al rapporto tra valore delle rate e reddito del debitore (2) | Idem. |
- Strumento armonizzato a livello europeo, previsto dalla CRD4 e dal CRR.
- Strumento non armonizzato a livello europeo, ma attivabile dal singolo paese.
Nel 2020 diverse autorità dello Spazio economico europeo (SEE)[21] hanno ridotto parzialmente o completamente il CCyB e il SyRB per contrastare gli effetti negativi della pandemia sul sistema finanziario e sull’economia reale. Queste misure sono state accompagnate con la raccomandazione di non distribuire dividendi, di astenersi dal riacquistare azioni proprie e di non corrispondere bonus ai propri dipendenti. Si è stimato che il capitale complessivamente rilasciato nell’area dell’euro a fronte delle misure adottate sia stato pari a oltre 20 miliardi.
Tav. 3
| Paese | CCyB rate | SyRB rate |
| Austria | 0,0 | 0,5-1,0 |
| Belgio | 1,0 | 6,0 |
| Bulgaria | 2,0 | 3,0 |
| Ceca Repubblica | 2,0 | |
| Cipro | 1,0 | |
| Croazia | 1,5 | 1,5 |
| Danimarca | 2,5 | 7,0 |
| Estonia | 1,5 | |
| Finlandia | 0,0 | 1,0 |
| Francia | 1,0 | 3,0 |
| Germania | 0,75 | 2,0 |
| Grecia | 0,0 | |
| Irlanda | 1,5 | |
| Islanda | 2,5 | 0-3,0 |
| Italia | 0,0 | |
| Lettonia | 1,0 | |
| Liechtenstein | 0,0 | 1,0 |
| Lituania | 1,0 | 2,0 |
| Lussemburgo | 0,5 | |
| Malta | 0,0 | 1,5 |
| Norvegia | 2,5 | 4,5 |
| Olanda | 2,0 | |
| Polonia | 0,0 | |
| Portogallo | 0,0 | 4,0 |
| Regno Unito | 2,0 | |
| Romania | 1,0 | 0-2,0 |
| Slovacchia | 1,5 | |
| Slovenia | 1,0 | 0,5 |
| Spagna | 0,0 | |
| Svezia | 2,0 | 0-3,0 |
| Ungheria | 0,5 | In fase di definizione |
Superata la fase più acuta della crisi pandemica, nella maggior parte dei casi le riserve sono state ricostituite o anche aumentate. In base ai dati disponibili a fine dicembre 2023:
- ventuno paesi del SEE hanno annunciato un CCyB positivo, con coefficienti compresi tra lo 0,5 e il 2,5 per cento. Di questi, quindici hanno il buffer a un livello superiore a quello pre-pandemico, quattro sono allo stesso livello e due a un livello inferiore (cfr. Tav. 3);
- diciotto paesi hanno in vigore o hanno annunciato l’attivazione del SyRB, di cui nove con un buffer generale e nove con uno settoriale (cfr. Tav. 3). Il buffer generale (broad-based) viene motivato dalla necessità di garantire che le banche detengano capitale sufficiente per fronteggiare future recessioni, mentre i buffer settoriali sono stati introdotti per l’aumento di vulnerabilità in specifici settori, soprattutto quello immobiliare.
Il rafforzamento dei buffer patrimoniali è stato favorito dalla solidità dei sistemi bancari, sia per la capitalizzazione ampiamente oltre i requisiti regolamentari sia per l’elevata redditività .
Dall’esame della Tav. 3 si può notare che solo quattro paesi del SEE (Italia, Grecia, Spagna e Polonia) non hanno attivato nessuna delle due riserve[22].
4. Il quadro macroprudenziale per gli intermediari finanziari non bancari
Nella Relazione del 24 gennaio scorso sul riesame del quadro macroprudenziale e sui rischi sistemici la Commissione europea sottolinea come negli ultimi anni si sia registrato un aumento considerevole degli intermediari finanziari non bancari (non-bank financial intermediaries, NBFI), in ragione della crescente importanza assunta dai prestiti non bancari nel finanziamento dell’economia[23]. La crescita dell’industria finanziaria non bancaria è stata accompagnata, tuttavia, da un aumento della rischiosità di alcuni portafogli creditizi, da una crescente trasformazione della liquidità e da un maggiore leva finanziaria. Oltre a ciò, l’intensificarsi dei rapporti di interconnessione tra le banche e gli NBFI ha accresciuto il rischio di contagio nell’intero sistema finanziario, con potenziali ricadute sull’economia.
I rischi sistemici che hanno origine nel settore finanziario non bancario possono aumentare durante le fasi di espansione a causa della struttura di questo settore e dei requisiti regolamentari meno stringenti rispetto al settore bancario. In presenza di uno shock economico improvviso o di un peggioramento delle prospettive economiche sussiste il rischio che gli intermediari finanziari non bancari reagiscono in modo prociclico vendendo asset in un mercato già in ribasso e ridimensionando le proprie attività , con un conseguente inasprimento delle condizioni di finanziamento e un’amplificazione delle tensioni sui mercati[24].
Il Financial Stability Board e il ESRB hanno individuato tre vulnerabilità specifiche degli NBFI, le cui cause sarebbero riconducibili all’esistenza di disallineamenti di liquidità strutturali, all’accumulo di una leva finanziaria eccessiva e all’interconnessione tra gli NBFI e tra questi e il settore bancario.
Ancorché non esista un quadro prudenziale comune che disciplini l’intermediazione finanziaria non bancaria, le normative settoriali dell’UE già prevedono alcuni strumenti macroprudenziali e diverse disposizioni volti ad attenuare l’accumulo di rischi sistemici. Ad esempio, nel settore dei fondi di investimento, le proposte legislative finalizzate a modificare la Direttiva 2011/61/UE sui gestori di fondi di investimento alternativi (GEFIA) e la Direttiva 2009/65/CE sugli organi di investimento collettivo (OICVM), adottate nel novembre 2021, hanno recepito la Raccomandazione del CERS del 7.12.2017 relativa ai rischi di liquidità e di leva finanziaria nei fondi di investimento. E ancora. Il Regolamento (UE) 2017/1131 sui fondi comuni monetari prevede una serie di strumenti macroprudenziali, quali limiti strutturali alla leva finanziaria e alla negoziazione di derivati, riserve di liquidità e prove di stress.
Dato il crescente spostamento dell’attività creditizia e dei correlati rischi dal settore bancario a quello non bancario, la Commissione pare intenzionata a condurre nel corso di quest’anno una consultazione mirata ad acquisire ulteriori elementi informativi sui modelli aziendali dei principali NBFI e sull’interconnessione tra gli stessi nonché tra le banche e gli NBFI, oltre a individuare le lacune nel quadro macroprudenziale e altri fattori in grado di contribuire all’accumulo di rischi sistemici nel settore dell’intermediazione finanziaria non bancaria.
5. La vigilanza macroprudenziale in Italia
L’ordinamento italiano affida alla Banca d’Italia la responsabilità di salvaguardare la stabilità finanziaria attraverso l’esercizio della vigilanza microprudenziale su banche e altri intermediari finanziari e l’adozione di politiche macroprudenziali orientate al sistema finanziario nel suo insieme. Le funzioni di vigilanza macroprudenziale sono svolte attraverso attività di ricerca, analisi e valutazione dei rischi, sia dell’intero sistema finanziario sia dei suoi componenti, con l’obiettivo di individuare per tempo i rischi e le vulnerabilità che minacciano la stabilità finanziaria.
Il d.lgs. 72/2015 ha individuato nella Banca d’Italia l’autorità designata ad attivare sia gli strumenti di vigilanza macroprudenziale previsti dal pacchetto CRD4/CRR sia strumenti non armonizzati a livello europeo. L’asseto istituzionale è mutato di recente in seguito all’istituzione, prevista dal d.lgs. 207/2023[25], del Comitato per le politiche macroprudenziali, che ha il compito di “perseguire la stabilità del sistema finanziario nel suo complesso, anche attraverso il rafforzamento della capacità del sistema finanziario di assorbire le conseguenze di eventi che ne minacciano la stabilità , nonché la prevenzione e il contrasto dei rischi sistemici, promuovendo così un contributo sostenibile del settore finanziario alla crescita economica”. Al Comitato partecipano il Governatore della Banca d’Italia, che lo presiede, e i Presidenti della Consob, dell’IVASS e della Covip, in rappresentanza delle rispettive autorità ; assiste alle riunioni anche il Direttore generale del Tesoro, senza diritto di voto[26].
La Banca d’Italia individua e persegue obiettivi intermedi di politica macroprudenziale, valutandone periodicamente l’adeguatezza rispetto all’evoluzione del sistema finanziario e all’insorgere di nuove tipologie di rischio sistemico. In linea con la Raccomandazione dell’ESRB del 4.4.2013, l’Istituto ha individuato i seguenti obiettivi intermedi:
- evitare o attenuare un’espansione eccessiva del credito e della leva finanziaria;
- ridurre forti disallineamenti delle scadenze delle poste all’attivo e al passivo dei bilanci degli intermediari, nonché carenze di liquidità del mercato;
- limitare la concentrazione delle esposizioni creditizie verso specifici comparti o segmenti di rischio;
- contenere il rischio di azzardo morale da parte di istituzioni a rilevanza sistemica dovuto a incentivi distorti, quali l’implicita garanzia che una banca verrebbe salvata con un intervento pubblico in quanto “troppo grande per fallire” (too big to fail);
- rafforzare la capacità di tenuta delle infrastrutture finanziarie.
Per individuare possibili minacce alla stabilità del sistema finanziario e per valutare l’attivazione di strumenti macroprudenziali, la Banca d’Italia si avvale di numerosi indicatori quantitativi (risk dashboard) utili a segnalare in anticipo l’insorgere di rischi e vulnerabilità , tra cui lo scostamento dalla tendenza di lungo periodo del rapporto tra credito e PIL (credit-to-GDP gap), l’andamento del credito che viene attentamente monitorato poiché una sua crescita eccessiva è spesso all’origine di bolle immobiliari o finanziarie, i tassi di disoccupazione e di inflazione.
Lo strumentario di cui dispone la Banca d’Italia per far fronte alle vulnerabilità e ai rischi sistemici è costituito dalle riserve di capitale e dalle misure macroprudenziali basate sulle caratteristiche dei clienti o dei finanziamenti (borrower based)[27].
Le riserve di capitale comprendono: la riserva di conservazione del capitale (CCB)[28], la riserva di capitale anticiclica (CCyB), la riserva per gli enti a rilevanza sistemica globale (O-SII), la riserva per gli altri enti a rilevanza sistemica (G-SII), la riserva a fronte del rischio sistemico (SyRB), ciascuna delle quali assolve a una specifica funzione. Le banche che non detengono le riserve di capitale nella misura richiesta sono soggette ai limiti alla distribuzione di dividendi e all’obbligo di presentare all’autorità di vigilanza un piano di conservazione del capitale nel caso che non rispettino il requisito combinato di riserva di capitale[29].
Il 26 aprile scorso la Banca d’Italia ha comunicato la decisione di attivare, per tutte le banche e i gruppi bancari autorizzati in Italia, una riserva di capitale a fronte del rischio sistemico, pari all’1,0 per cento delle esposizioni domestiche ponderate per il rischio di credito e di controparte. Il tasso obiettivo potrà essere raggiunto gradualmente: lo 0,5 per cento entro il 31 dicembre 2024 e il restante 0,5 per cento entro il 30 giugno 2025.
La costituzione di tale riserva di capitale risponde all’esigenza di rafforzare la resilienza del sistema bancario italiano, preservandone la capacità di sostenere famiglie e imprese al verificarsi di shock avversi. Analisi quantitative condotte dall’Istituto mostrano che i costi dell’attivazione della riserva sarebbero molto bassi nell’attuale contesto macroeconomico e finanziario, e sarebbero comunque compensati dai benefici che deriverebbero dalla possibilità di rilasciare la riserva in presenza di eventi negativi.
Tra gli strumenti a disposizione della Banca d’Italia per preservare la stabilità del sistema finanziario nazionale rientra anche il potere di intervento sui prodotti (product intervention power) previsto dal Regolamento UE/2014/60 (Markets in Financial Instruments Regulation, MiFIR)[30]. Il Regolamento in questione ha infatti attribuito alle autorità di vigilanza nazionali, e in alcuni casi all’ESMA e all’EBA, il potere di vietare o limitare: i) la commercializzazione, la distribuzione o la vendita di strumenti finanziari e depositi strutturati[31]; ii) determinate attività e pratiche finanziarie collegate (come ad esempio le modalità di collocamento e le strategie di distribuzione di prodotti finanziari).
Questo potere di intervento è assegnato, ai sensi dell’art. 7-bis del TUF, alla Banca d’Italia per salvaguardare la stabilità del sistema finanziario nazionale e alla Consob per tutelare gli investitori e l’ordinato funzionamento e l’integrità dei mercati finanziari e delle merci. Il potere di intervento può essere esercitato dalle predette autorità attraverso misure temporanee o permanenti nei confronti di banche, imprese di investimento e gestori di mercato.
La Banca d’Italia svolge regolarmente analisi e valutazioni sui rischi per la stabilità del sistema finanziario nazionale che possono derivare dagli strumenti finanziari in circolazione in Italia sulla base di un quadro giuridico, analitico e metodologico, che viene periodicamente aggiornato. Analisi più recenti condotte dall’Istituto segnalano che i rischi per la stabilità finanziaria associati ai titoli derivanti da operazioni di cartolarizzazione e ai certificates[32] appaiono al momento contenuti[33].
Le misure borrower based, già in uso in diversi paesi europei (cfr. Tav. 4), sono finalizzate a contrastare rischi sistemici derivanti dall’aumento dei prezzi degli immobili e dell’indebitamento delle famiglie. Ciascuna misura assolve a una specifica funzione e fa riferimento a diversi parametri.
In particolare:
- al valore dei beni posti a garanzia dei finanziamenti. Queste misure limitano l’ammontare del finanziamento che può essere erogato in relazione alla garanzia, riducendone così la sua loss given default, LGD)[34]. Tra queste misure rientra il limite al rapporto tra l’ammontare del prestito e quello dell’immobile posto a garanzia dell’esposizione (loan-to-value, LTV);
- al reddito del cliente. Queste misure limitano la capacità di indebitamento del cliente, riducendo così la sua probability of default (PD)[35] e migliorando la qualità dell’attivo della banca. Tra queste misure si annoverano: il limite al rapporto tra il valore del prestito e il reddito del cliente (loan-to-income, LTI); il limite al rapporto tra il debito complessivo del cliente e il suo reddito (debt-to-income, DTI); il limite al rapporto tra la rata del prestito e il reddito del cliente (debt-service-to-income, DSTI);
- ad altri elementi, come i limiti al rapporto tra il debito e la ricchezza (leverage), i limiti alla durata dei prestiti o i vincoli ai requisiti di ammortamento dei prestiti.
Tav. 4
| Strumento | Numero di paesi | Paesi |
| LTV | 18 | Austria, Cipro, Danimarca, Estonia, Finlandia, Irlanda, Lettonia, Lituania, Malta,Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca, Romania, Slovacchia, Slovenia, Slovenia, Svezia, Ungheria |
| DSTI | 13 | Austria, Cipro, Estonia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica Ceca,Romania, Slovacchia, Slovenia, Ungheria |
| Requisiti di duratamassima dei prestiti | 9 | Estonia, Finlandia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania,Slovacchia |
| LTI/DTI | 5 | Danimarca, Irlanda, Regno Unito, Repubblica Ceca, Slovacchia |
| Requisiti di ammortamento | 3 | Paesi Bassi, Slovacchia, Svezia |
Fonte: Rapporto di stabilità n. 2/2019
Le misure possono essere applicate: i) a tutti i prestiti oppure differenziando sulla base delle caratteristiche dei clienti e dei finanziamenti; ii) prevedendo o meno soglie di esenzione; iii) a livello nazionale o per specifiche aree geografiche; iv) a soggetti residenti nel territorio nazionale e non.
Al fine di individuare i rischi sistemici, attuali o in chiave prospettica, e di valutare l’eventuale adozione di misure borrower-based, la Banca d’Italia monitora gli andamenti economici e finanziari nazionali attraverso indicatori o stress test per rilevare prontamente le vulnerabilità del sistema finanziario. Ove tali vulnerabilità siano rilevate l’Istituto può adottare una o più misure della specie che siano appropriate e sufficienti a prevenire o mitigare i rischi identificati, dandone contestualmente notizia all’ESRB.
Le misure borrower based sono applicate anche agli intermediari finanziari che, al pari delle banche, svolgono nei confronti del pubblico l’attività di concessione di finanziamenti sotto qualsiasi forma, nonché agli istituti di pagamento (IP) e agli istituti di moneta elettronica (IMEL) che possono concedere crediti anche se solo in stretta relazione ai servizi di pagamento prestati.
Note:
[1] Una forma particolare di effetto domino è quello della corsa agli sportelli (bank run). Ciò accade quando, in presenza di una crisi di liquidità conclamata, i depositanti possono decidere di ritirare i propri depositi e la banca può trovarsi in una situazione di difficoltà causata dall’assenza di risorse liquide necessarie a soddisfare l’intera domanda di rimborso. Se il comportamento di pochi depositanti viene seguito da una moltitudine (c.d. effetto herding) la banca rischia di non essere in grado di soddisfarli tutti immediatamente e può quindi fallire, generando una corsa agli sportelli su scala più estesa (panic bank). Nel 2007 la Northern Rock è investita da una grave crisi di liquidità , a causa della paralisi del mercato monetario, che la costringe a richiedere l’intervento della Bank of England. La richiesta di un prestito di emergenza scatena la corsa agli sportelli da parte dei depositanti e a nulla valgono le assicurazioni fornite dalla banca centrale inglese circa la solidità dell’istituto in termini di requisiti patrimoniali e la qualità dei suoi attivi.
[2] L’effetto leva viene tradizionalmente calcolato come rapporto tra attività totali e capitale proprio. L’indice misura quante volte il capitale investito è superiore ai mezzi propri.
[3] Cfr. Capasso C., Rischio sistemico, in Rivista Bancaria, luglio-agosto 2013. Di Clemente A. (a cura di), Stabilità finanziaria e rischio sistemico, Edizioni Aracne.
[4] Poiché la vigilanza microprudenziale e quella macroprudenziale condividono lo stesso obiettivo finale è necessario che le due funzioni non confliggano ma si coordino tra loro per evitare interventi contrastanti.
[5]Gualandri E. e Noera M., Rischi sistemici e regolamentazione prudenziale, in Lo stato della finanza, Il Mulino.
[6] Cfr. al riguardo Capasso C., Rischio sistemico, op. cit.
[7] Pacelli V., Rischio sistemico e scienza delle reti, in Pacelli V., Pampurini F., Quaranta A.G., Too useful to fail. Il ruolo delle banche cooperative come mitigatrici del rischio sistemico, Ecra.
[8] Pacelli V., Rischio sistemico e scienza delle reti, in Pacelli V., Pampurini F., Quaranta A.G., Too useful to fail. Il ruolo delle banche cooperative come mitigatrici del rischio sistemico, op. cit.
[9] Angelini P., Le politiche macroprudenziali: una discussione dei principali temi, Questioni di Economia e Finanza, n. 271/2015.
[10] Pampurini F. e Quaranta A.G., Le metriche di misurazione del rischio sistemico, in Pacelli V., Pampurini F., Quaranta A.G., Too useful to fail. Il ruolo delle banche cooperative come mitigatrici del rischio sistemico, op. cit.
[11] Le misure più note che rientrano in tale raggruppamento sono la marginal expected shortfall (MES), la systemic expected shortfall (SES) e la systemic risk measures (SRISK). La MES rappresenta la perdita attesa di un’istituzione finanziaria quando, con riferimento a dato lasso di tempo, si scende sotto una determinata soglia (2 per cento nel caso di un giorno e 40 per cento su un orizzonte di sei mesi). La SES misura per un’istituzione finanziaria il deficit di capitale atteso in caso di crisi o, in altre parole, l’ammontare di capitale al di sotto della soglia che certifica la sottocapitalizzazione dell’intermediario condizionata all’evento che tutto il sistema sia sottocapitalizzato. La SRISK, infine, misura il fabbisogno aggiuntivo di capitale di cui una banca necessita per mantenere l’indice di solvibilità a un livello fisiologico (5,5 per cento dell’attivo) in una situazione di stress di mercato. Cfr. al riguardo Pampurini F. e Quaranta A.G., Le metriche di misurazione del rischio sistemico, in Pacelli V., Pampurini F., Quaranta A.G., Too useful to fail. Il ruolo delle banche cooperative come mitigatrici del rischio sistemico, op. cit.
[12] Banca d’Italia, La tutela della stabilità finanziaria e le politiche macroprudenziali, in Relazione sulla gestione e sulle attività della Banca d’Italia, 2016.
[13] Banca d’Italia, La Banca d’Italia- Funzioni e obiettivi, 2022
[14] Banca d’Italia, La Banca d’Italia- Funzioni e obiettivi, op. cit.
[15] L’ESRB pubblica trimestralmente un Risk Dashboard che riporta un set di indicatori quantitativi e qualitativi del rischio sistemico nel settore finanziario dell’UE.
[16] Gualandri E. e Noera M., Rischi sistemici e regolamentazione prudenziale, in Lo stato della finanza, op. cit.
[17] L’efficacia afferisce la capacità di fronteggiare i fallimenti del mercato (market failures) e raggiungere gli obiettivi intermedi e finali.
[18] L’efficienza implica il conseguimento degli obiettivi al minoro costo. Di qui la preferenza per strumenti che, oltre a contenere il rischio sistemico, favoriscano la crescita a lungo termine e abbiano un impatto minore su altri dispositivi di politica economica.
[19] Il CCyB è una misura macroprudenziale, riconosciuta a livello internazionale, che è stata introdotta dopo la crisi finanziaria globale dal Comitato di Basilea. La metodologia proposta dal Comitato di Basilea prevede che il buffer venga attivato quando lo scostamento del rapporto tra credito totale e PIL dalla sua tendenza di lungo periodo (credit-to-GDP gap) risulti positivo.
[20] Il SyRB è stato introdotto nell’ordinamento con la CRD4 per fronteggiare rischi sistemici di natura non ciclica, con la possibilità di applicarlo alle esposizioni ponderate per il rischio del sistema bancario o nei confronti di gruppi di intermediari. La Direttiva UE/2019/878 (CRD5) ha ampliato la flessibilità di utilizzo del SyRB, permettendone l’applicazione anche a sottoinsiemi di esposizioni ed estendendone la possibilità di impiego a qualunque rischio di natura macroprudenziale, anche ciclico, che non sia già presidiato da altri strumenti macroprudenziali previsti dal CRR.
[21] I 30 Stati membri del SEE (il Regno Unito ne ha fatto parte fino al 2020) sono divisi fra 21 aderenti al Meccanismo di vigilanza unico (20 paesi dell’area dell’euro e la Bulgaria), 6 paesi appartenenti all’UE e 3 paesi extra UE.
[22] Bonato L. e Molinari M., Il rafforzamento dei buffer macroprudenziali rilasciabili nei paesi dello Spazio economico europeo, in Banca d’Italia, Note di stabilità finanziaria e vigilanza, n. 36/2024.
[23] L’ESRB ha stimato che a fine 2022 almeno 41.500 miliardi di euro, pari al 39 per cento delle attività del settore finanziario europeo, sono riconducibili all’intermediazione finanziaria non bancaria. Tale dato ascende al 49 per cento ove si estenda l’analisi al sistema finanziario mondiale.
[24] BCE, Rapporto annuale 2021, 28.4.2022.
[25] L’intervento normativo ha dato attuazione alla Raccomandazione del 22 dicembre 2011, con la quale l’ESRB ha suggerito che ogni singolo paese designi un’autorità con il compito di identificare, monitorare e valutare i rischi per la stabilità finanziaria e di attuare politiche macroprudenziali idonee a prevenirli e a mitigarli. Essa dovrà essere strutturata o come un’unica autorità o come un comitato composto da più autorità , all’interno del quale la banca centrale dovrebbe avere un ruolo guida.
[26] Il Comitato si riunisce almeno due volte l’anno e presenta una relazione annuale sulla propria attività al Governo e al Parlamento entro il 31 marzo dell’anno successivo.
[27] Circolare n. 285 del 17.2.2013.
[28] La CCB è costituita da capitale primario di classe 1 ed è pari al 2,5 per cento dell’esposizione complessiva al rischio di una banca.
[29] Tale requisito è l’importo totale del capitale primario di classe 1 necessario per soddisfare il requisito relativo alla CCB aumentato delle seguenti riserve, ove applicabili: CCyB, G-SII, O-SII, SyRB.
[30] Banca d’Italia, Il potere d’intervento della Banca d’Italia su strumenti finanziari, depositi strutturati e attività /pratiche finanziarie collegate: quadro giuridico, analitico e metodologico, Aprile 2024.
[31] Sono tali i depositi il cui rendimento è collegato a indicatori quali indici, strumenti finanziari, merci o tassi di cambio; sono esclusi i depositi a tasso variabile il cui rendimento è direttamente legato a un tasso d’interesse.
[32] I certificates sono titoli di debito costituiti da una componente derivativa e negoziabili sui mercati dei capitali. Possono dividersi in quattro tipologie principali: i) certificates a capitale totalmente o parzialmente protetto, prodotti meno rischiosi simili alle obbligazioni strutturate; ii) certificates yield enhacement, prodotti a capitale non protetto che mirano produrre un rendimento maggiore rispetto ai rendimenti obbligazionari; iii) certificates partecipation, prodotti a capitale non protetto che replicano l’andamento di uno o più sottostanti, possono presentare una protezione condizionata in caso di condizioni di mercato avverse o una leva in caso di condizioni favorevoli; leverage certificates, prodotti a leva utilizzati prevalentemente con ottiche di investimento speculative e di breve periodo. Cfr. Banca d’Italia, Glossario delle tipologie di strumenti finanziari analizzati dalla Banca d’Italia nell’ambito del potere di intervento.
[33] Banca d’Italia, Rapporto sulla stabilità finanziaria, n. 1/2024.
[34] La LGD è la stima del tasso di perdita in caso di insolvenza del debitore.
[35] La PD è la probabilità che il debitore risulti inadempiente.
Antonio Pezzuto, “Obiettivi e strumenti della politica di vigilanza macroprudenziale nell’UE”, Magistra Banca e Finanza, 15 maggio 2024, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/obiettivi-e-strumenti-della-politica-di-vigilanza-macroprudenziale-nellue/.
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