Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia
1. Premessa
I sistemi giudiziari hanno il compito di sostenere il funzionamento dell’economia garantendo la tutela dei diritti di proprietà e l’attuazione dei contratti. Un’adeguata tutela dei diritti di proprietà incentiva il risparmio e gli investimenti, assicurando certezza dei rendimenti che derivano da queste attività ; un’efficace applicazione dei contratti favorisce l’allargamento degli scambi, scoraggiando comportamenti opportunistici (moral hazard) e riducendo i costi di transazione[1]. La difesa dei diritti di proprietà e il rispetto dei contratti costituiscono gli elementi essenziali per il buon funzionamento di un sistema economico e sociale.
La letteratura economica è concorde nel ritenere che il malfunzionamento del sistema giudiziario e la corruzione producono esternalità negative. Studi empirici dimostrano che l’inefficienza della giustizia, dovuta alla lunghezza dei procedimenti e alla mancanza di “certezza del diritto”, deprime l’economia e contribuisce a creare un clima di incertezza e di sfiducia che incide negativamente sulla capacità imprenditoriale e innovativa di un paese[2]. Più in particolare, una giustizia civile inefficiente ha un impatto negativo sulla struttura dei costi delle imprese, sull’allocazione e il costo del credito, sulla natalità delle imprese, la loro capacità di entrare nei mercati e la competitività , sulla dimensione delle unità produttive, sugli investimenti domestici e sulla capacità di attrarre investimenti dall’estero. Parimenti, la diffusione sistemica di pratiche corruttive riduce gli investimenti privati e, quindi, il reddito e l’occupazione, influisce sulla dinamica del debito pubblico, allontana gli investitori stranieri, altera le condizioni di prezzo e di mercato, ostacolando il libero esplicarsi della concorrenza, esclude le forze sane del mercato, accresce l’inefficienza della spesa pubblica, distorce l’allocazione delle risorse finanziarie, scoraggia l’accumulazione di capitale umano[3].
Si stima che ritardi e inefficienze nella giustizia e corruzione, due delle determinanti principali dei divari dell’Italia e della performance economica rispetto agli altri paesi europei, generino una perdita di oltre 16 miliardi di euro, pari all’1 per cento del PIL[4], rallentando di conseguenza la crescita.
Nonostante i progressi realizzati sul fronte della giustizia civile e nell’azione di contrasto alla corruzione, l’Italia continua ad occupare posizioni arretrate nella graduatoria internazionale. Indagini e sondaggi d’opinione rivelano infatti che il nostro Paese si colloca tra gli ultimi posti in Europa sia per tempo medio di risoluzione di una causa civile o commerciale[5], a causa dell’elevato arretrato, sia per livello di corruzione percepito. In un interessante libro pubblicato di recente, si afferma che la lentezza della giustizia civile è, insieme all’evasione fiscale, alla corruzione, all’eccesso di burocrazia, al crollo demografico, al divario tra Nord e Sud e alla difficoltà di convivere con l’euro, uno dei sette peccati capitali che affliggono l’economia italiana, riducendone le possibilità di crescita[6].
2. Le riforme della giustizia civile in Italia
La giustizia civile in Italia è stata oggetto di numerosi interventi legislativi negli anni recenti, anche su impulso delle Istituzioni comunitarie, allo scopo di innalzarne il livello di efficienza e produttività . Nel 2018 la Commissione europea e il Consiglio dell’UE hanno rivolto al nostro Paese specifiche raccomandazioni sulla giustizia civile[7]. Ancorché siano stati compiuti significativi passi in avanti, la durata dei procedimenti civili, specialmente nei gradi di giudizio più elevati, continua a destare preoccupazione, poiché “comporta costi sociali per le relazioni individuali e per il funzionamento del sistema produttivo, e costituisce una fonte diretta di spesa per il bilancio pubblico, attraverso il meccanismo risarcitorio della legge Pinto”[8].
I provvedimenti adottati in Italia a partire dal 2011 possono essere distinti, per comodità di esposizione, in interventi dal lato dell’offerta e interventi dal lato della domanda di giustizia[9].
Dal lato dell’offerta di giustizia, intesa come la capacità del sistema giudiziario di produrre decisioni sulle controversie, le misure adottate sono state finalizzate ad accrescere il livello di produttività degli uffici, attraverso:
- la riorganizzazione, mediante accorpamento, della distribuzione degli uffici giudiziari sul territorio che ha previsto la chiusura di 30 tribunali, 220 sezioni distaccate e 667 uffici del giudice di pace (d.lgs. n. 155 e n. 156 del 2012);
- l’istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali e le corti d’appello in 22 città (c.d. Tribunali delle imprese), per la definizione di controversie in materia societaria (DL 1/2012);
- l’estensione a tutti i procedimenti civili, contenziosi o di volontaria giurisdizione, del processo civile telematico, introdotto nell’ordinamento in via sperimentale nel 2001, che ha reso obbligatorio il deposito con modalità telematiche degli atti processuali e dei documenti da parte dei difensori delle parti costituite (DL 179/2012);
- la costituzione presso le corti d’appello e i tribunali ordinari di strutture organizzative, denominate “uffici per il processo”, deputate allo svolgimento di attività di ricerca dottrinale e dei precedenti giurisprudenziali, di stesura di relazioni, di collaborazione con il magistrato per la preparazione dell’udienza, ecc. (DL 90/2014);
- l’accelerazione del processo civile riconoscendo al giudice, nel processo di cognizione, la facoltà di decidere il passaggio dal rito ordinario a quello sommario, con procedure e termini ridotti (DL 132/2014) ed estendendo le competenze civili del giudice onorario di pace a procedimenti prima di pertinenza del tribunale (d.lgs. 116/2017).
- l’istituzione di piani per lo smaltimento di arretrati. Il relativo provvedimento di legge (DL 98/2011) prevede inoltre l’obbligo per i capi degli uffici giudiziari di redigere annualmente un programma per la gestione delle pendenze.
Nel solco delle iniziative volte a smaltire l’arretrato e ridurre i tempi del processo, si collocano pure il progetto “Arretrato civile ultra-triennale – Programma Strasburgo 2” e l’intervento di potenziamento degli organici (DL 69/2013), prevalentemente negli uffici giudiziari gravati da maggiori carichi di lavoro.
Il programma “Strasburgo 2” è stato varato nel 2014 dal Ministero della giustizia, con l’obiettivo di ridurre a un anno la durata massima delle cause civili commerciali e a meno di tre anni le altre cause di primo grado dimezzando al contempo l’arretrato e dando priorità processuale alle cause di imprese e famiglie. Il progetto, mutuato dal “decalogo Strasburgo”, già sperimentato con successo dal Tribunale di Torino nel 2001, si articola in tre fasi: i) prima fase (di tipo conoscitivo): censimento di tutto l’arretrato delle cause civili, utilizzando a tal fine una procedura informatica specifica (data-warehouse); ii) seconda fase (di tipo operativo): azzeramento immediato di parte dell’arretrato, secondo il principio aziendale “first in – first out” (la causa entrata in data più remota è la prima ad uscire); iii) terza fase (a regime): gestione ordinaria dell’arretrato residuo.
L’intervento sugli organici sopra accennato prevede la possibilità che i laureati in giurisprudenza qualificati e selezionati svolgano stage formativi di diciotto mesi presso uffici giudiziari ordinari e amministrativi coadiuvando i magistrati nello svolgimento delle loro attività , introduce la figura del giudice ausiliario di corte d’appello per lo smaltimento dell’arretrato civile, istituisce la figura dell’assistente di studio a supporto delle sezioni civili della Corte di Cassazione, quale misura temporanea (cinque anni) per la definizione dei procedimenti pendenti e amplia di 30 unità la dotazione organica della Suprema Corte.
Per completezza, si fa presente che il disegno di legge delega per la riforma del processo civile presentato dal Ministro Orlando nella precedente legislatura – che nelle intenzioni del Governo avrebbe dovuto fornire un contributo decisivo all’azione di contenimento dei tempi del processo – non ha concluso l’iter parlamentare, nonostante l’approvazione alla Camera dei deputati nel marzo 2016. Si ricorda, brevemente, che il provvedimento si muoveva lungo quattro direttrici fondamentali: a) specializzazione dell’offerta di giustizia, attraverso l’ampliamento delle competenze del tribunale dell’impresa e l’istituzione del tribunale della famiglia e della persona; b) accelerazione dei tempi del procedimento, attraverso la razionalizzazione dei termini processuali e la semplificazione dei riti[10]; c) introduzione del principio di sinteticità degli atti di parte e del giudice; d) adeguamento delle norme processuali al processo civile telematico[11].
In argomento, si soggiunge che l’attuale Governo ha annunciato l’intenzione di voler riformare il processo civile. L’intervento riguarderà diversi elementi del processo, tra cui: i) la riduzione dei tempi processuali, ispirandosi ai procedimenti semplificati di cui all’art. 702-bis c.p.c. fondati su un’istruttoria documentale, che garantiscono un risparmio della tempistica del 40% rispetto al rito ordinario; ii) l’adozione di un unico rito semplificato, da applicare a controversie attualmente di competenza del giudice monocratico e collegiale; iii) l’abolizione dell’atto di citazione, con contestuale utilizzo esclusivo del ricorso; iv) l’implementazione e il potenziamento del processo civile telematico[12].
Da ultimo, si segnala che l’8 novembre scorso il Governo ha approvato, in esame preliminare, un decreto legislativo che, in attuazione della legge 155/2017, introduce il nuovo Codice della crisi d’impresa e delle insolvenze (c.d. riforma Rodorf). Il Codice ha l’obiettivo di riformare in modo organico la disciplina delle procedure concorsuali per consentire una diagnosi precoce dello stato di difficoltà delle imprese e salvaguardare la capacità imprenditoriale di coloro che rischiano di fallire per particolari contingenze. Tra le principali novità si richiama, ai fini del presente lavoro, la previsione di ridurre la durata e i costi delle procedure concorsuali.
Dal lato della domanda di giustizia, cioè l’insieme delle controversie per la cui risoluzione si fa ricorso al sistema giudiziario, gli interventi realizzati sono stati orientati a: i) deflazionare il contenzioso attraverso strumenti alternativi di risoluzione delle controversie (mediazione obbligatoria (DL 69/2013)[13], negoziazione assistita e arbitrato su liti in corso (DL 132/2014)[14]; ii) disincentivare il ricorso opportunistico alla giustizia mediante il riconoscimento dei danni derivanti dalla durata eccessiva dei procedimenti (legge Pinto)[15], l’incremento, dall’1 all’8,15%, del tasso di interesse moratorio in pendenza di un contenzioso civile o di un procedimento arbitrale (DL 132/2014), l’abolizione delle tariffe professionali degli avvocati e l’introduzione di misure per favorire la trasparenza nella determinazione del prezzo del servizio di assistenza legale, attraverso la consegna al cliente di un preventivo di massima (DL 1/2012); iii) accrescere i costi di accesso al sistema giudiziario attraverso l’aumento del c.d. “contributo unificato di iscrizione a ruolo” (DL 98/2011 e DL 90/2014); iv) restringere la possibilità di presentare impugnazioni dinanzi alle corti di appello e alla Corte di Cassazione con la previsione di “filtri all’accesso alle giurisdizioni superiori”, nonché con l’introduzione di un regime libero di determinazione dell’onorario degli avvocati in luogo delle tariffe professionali (DL 83/2012); v) accorciare i tempi di recupero dei crediti vantati dalle banche nei confronti delle imprese apportando sostanziali modifiche alla legge fallimentare e al codice di procedura civile (DL 83/2015)[16], e introducendo nuove forme di garanzie non possessorie ed escutibili in via stragiudiziale (DL 59/2016)[17].
3. Lo stato della giustizia civile in Italia
L’efficienza della giustizia civile è un tema di grande attualità , “anche per la rilevanza che essa ha sul potenziale di crescita dei sistemi economici”[18]. Ciò spiega il motivo per cui Istituzioni nazionali e Organizzazioni internazionali svolgono indagini periodiche per valutare i sistemi giudiziari nazionali e l’impatto che questi hanno sulla vita economica e sulla competitività dei paesi.
Tra le Organizzazioni internazionali spiccano, per accuratezza delle analisi svolte, la World Bank (WB) con il rapporto Doing Business, la World Project Justice (WPJ) con il rapporto Rule of Law Index e l’OCSE con il rapporto sull’efficienza della giustizia civile.
I dati del rapporto annuale della WB forniscono informazioni sui tempi necessari per la risoluzione di una specifica controversia commerciale nei vari paesi. Secondo il DB 2018, l’Italia occupa la 46esima posizione nel ranking internazionale, in salita rispetto alla precedente edizione, ma ancora in posizione arretrata rispetto ai principali paesi europei. Il ritardo dell’Italia emerge soprattutto con riferimento all’ambito “enforcing contracts”, che vede il nostro Paese collocarsi alla 108esima posizione, con una durata media delle procedure di recupero credito di 1.120 giorni.
WJP è un’associazione no profit che elabora ogni anno il Rule of Law Index classificando i paesi in base al punteggio che ottengono, compreso tra 0 e 1. Nel report 2016 l’Italia occupa il 35esimo posto a livello globale, perdendo cinque posizioni rispetto all’anno precedente, e in ambito europeo si posiziona al 20esimo posto, dietro ai principali paesi europei. Per misurare la qualità della giustizia civile WJP prende in considerazione tre fattori: no unreasonable delay, effective reinforcement e impartial and effective ADRs. Il primo valuta la durata dei processi; il secondo misura l’efficacia delle attività approntate per garantire il rispetto della rule of law; il terzo misura l’imparzialità e l’efficacia delle misure alternative di risoluzione delle controversie. Ebbene, l’Italia è distante da Francia, Spagna, Regno Unito e Germania relativamente ai fattori “no unreasonable delay” ed “effective enorcement”. Il dato relativo al fattore ‘”impartial and effective ADRs”, pur essendo più basso nel confronto internazionale, va invece valutato positivamente, poiché conferma l’efficacia delle procedure ADR nel rallentare l’accesso alle aule giudiziarie per la composizione delle vertenze.
Anche il rapporto OCSE del 2013[19] contiene dati non soddisfacenti sul livello di efficienza della giustizia in Italia. Secondo l’OCSE, l’Italia è maglia nera tra i paesi del campione esaminato per la durata del processo civile: nel 2010 sono occorsi circa 564 giorni per il primo grado, contro una media di circa 240 giorni e i 107 in Giappone. Inoltre, il tempo medio stimato per la conclusione di un procedimento nei tre gradi di giudizio è di 788 giorni, con un minimo di 368 in Svizzera e un massimo di 2.866 (quasi 8 anni) in Italia.
Lo studio dell’OCSE evidenzia inoltre un aspetto molto interessante e cioè che le differenze tra paesi nella durata dei procedimenti non sembrano attribuibili a divari nell’ammontare di risorse finanziarie pubbliche destinate alla giustizia. Ad esempio, a fronte di una quota di bilancio per la giustizia pari allo 0,2% del PIL, la durata media stimata di un procedimento civile è di circa 130 giorni in Svizzera e nella Repubblica Ceca, mentre risulta superiore di 4 volte in Italia.
In ambito nazionale, The European House-Ambrosetti pubblica da qualche anno i risultati di un’ampia ricerca sullo stato della giustizia civile e della corruzione in Italia, avvalendosi a tal fine dei dati statistici forniti dalla Commissione europea, dal Ministero della giustizia, dall’Autorità nazionale anticorruzione, dalla Banca Mondiale e da Transparency International.
Il sistema giudiziario viene valutato prendendo in considerazione alcune variabili come le risorse finanziarie disponibili, i livelli di litigiosità , i procedimenti pendenti e le performance della giustizia civile e dei tribunali.
Nel triennio 2014-16 la spesa per il funzionamento del sistema giudiziario[20] è aumentata del 9,1% (da 4,4 a 4,8 miliardi di euro), percentuale analoga a quella osservata per la Germania, che è il paese con il budget più elevato per la giustizia (9,6 miliardi nel 2016). In termini dimensionali, l’Italia è il terzo paese europeo per budget dopo Germania e Regno Unito e prima di Francia, Olanda e Spagna. Inoltre, nonostante la prolungata e profonda fase recessiva, nel periodo sopraindicato la spesa pubblica destinata alla giustizia italiana ha registrato una lenta e progressiva crescita pari ad un tasso medio annuo composto del 4,2%, rispetto a un valore medio del 4,9%. Infine, l’Italia si attesta leggermente al di sopra della media (0,25%) con un’incidenza della spesa per la giustizia sul PIL pari allo 0,29%.
In termini di spesa pro-capite per la giustizia, nel 2016 l’Italia si collocava con 73,7 euro in una posizione mediana, davanti a Francia (69 euro) e Spagna (34,3 euro), ma dietro a Olanda (136,2 euro), Germania (116,3 euro) e Regno Unito (107,2 euro).
Con riferimento all’impatto della tecnologia sulle performance del sistema giudiziario, nel 2015 l’incidenza della spesa legata all’informatizzazione dei tribunali era pari al 2,2% della spesa totale in Italia, a fronte del 6,7% in Olanda.
Nel 2015 le iscrizioni in Italia di cause civili e commerciali con contenzioso erano pari a 1.577.675, un dato in linea con l’anno precedente ma superiore a Germania (1.479.000) e Spagna (1.072.040). A dicembre 2015 il numero complessivo di cause civili e commerciali con contenzioso pendenti presso i tribunali era pari a 2.669.912 (2.758.091 nel 2014; 3.308.692 nel 2012), il più alto dell’Unione e corrispondente a circa tre volte la media europea. Il nostro Paese si colloca al primo posto anche per numero di pendenze ogni 100.000 abitanti: 4.400, a fronte di un dato medio di 1.407 pendenze.
L’indice di litigiosità , dato dal rapporto tra il numero delle iscrizioni di cause civili e commerciali con contenzioso e la popolazione residente, si attestava a fine 2015 per l’Italia a 2.600 contenziosi di prima istanza per 100.000 abitanti, contro una media europea di 2.325 cause ogni 100.000 abitanti[21]. Nel periodo 2012-15 il tasso di litigiosità ha registrato una diminuzione rilevante in Spagna (-39%) e meno accentuata in Germania (-6) e in Italia (-1), a fronte di un incremento soprattutto in Francia (8%). La dinamica positiva degli ultimi anni appare attribuibile alla riduzione del ricorso sistematico alla giustizia e a una capacità di smaltimento elevata nel confronto internazionale[22].
La performance di un sistema giudiziario è valutata attraverso due indicatori, ampiamente diffusi in letteratura e utilizzati nelle comparazioni internazionali[23]: il clearance rate (o tasso di rotazione dei procedimenti iscritti) e il disposition time. Il primo indice, dato dal rapporto tra il numero di cause risolte nell’anno t e il numero di cause iscritte nel medesimo anno moltiplicato per il fattore 100, fornisce un’indicazione della capacità di un sistema giudiziario di smaltire un numero di cause almeno uguale al flusso di nuove iscritte nell’anno. Valori superiori al 100% indicano che i tribunali sono stati in grado di risolvere o definire più casi di quanti ne siano stati iscritti. Viceversa, valori inferiori al 100% segnalano che in un determinato lasso di tempo le nuove cause sono superiori a quelle risolte dai tribunali, creando così un arretrato da smaltire per l’anno successivo. Il secondo indice è dato dal rapporto tra casi pendenti e casi risolti moltiplicato per il fattore 365 (giorni). Il risultato fornisce informazioni sul tempo massimo necessario per la risoluzione di una causa.
Ove si consideri il totale dei procedimenti civili, nel 2016 il clearance ratio era pari al 108,3%, valore sostanzialmente stabile rispetto all’anno precedente (108,8%). Qualora si consideri invece il dato relativo alle iscrizioni in tribunali di primo grado di procedimenti civili e commerciali con contenzioso, così come rilevati dall’European Justice Scoreboard 2017, è possibile effettuare un’analisi comparata a livello europeo. Ebbene, nel 2015 il clearance ratio era pari al 120%, superiore a quello della Germania (102%) e della Francia (99). Tale risultato conferma la capacità del nostro Paese di smaltire un numero di cause superiore rispetto alle nuove iscrizioni civili e commerciali con contenzioso in primo grado. Nello stesso anno di riferimento, il disposition time si è collocato invece su un livello molto elevato, anche se in calo rispetto agli anni precedenti: 530 giorni in media per la risoluzione di una causa civile e commerciale con contenzioso in primo grado, a fronte di una media europea pari a 237 giorni.
Secondo i dati diffusi dal Ministero della giustizia, a fine giugno 2016 lo stock di pendenze[24] presso i tribunali ammontava a 4,4 milioni, con una diminuzione di 1,5 milioni rispetto al 2009 (-25,3%). Tale flessione è dovuta sia all’effetto congiunto delle riforme varate sia all’aumento dei costi di accesso alla giustizia, che disincentiva comportamenti opportunistici. Per quanto riguarda le due principali sottoclassi, il contenzioso ordinario e l’area SICID[25], si evidenziano due trend contrapposti: un calo del numero delle cause pendenti presso il tribunale ordinario dell’8% (da 1,597 nel 2015 a 1,465 milioni nel 2016), a cui fa riscontro per l’area SICID un aumento del 2% delle cause pendenti (da 2,014 nel 2015 a 2,057 milioni nel 2016).
I casi pendenti si concentrano per l’89% nel primo grado di giudizio (tribunale ordinario, giudice di pace e tribunale per i minori), per l’8,2% presso le corti d’appello e per il 2,8% presso la Corte di Cassazione.
Dalla scomposizione delle cause pendenti per ufficio di competenza e anzianità , emerge come nel corso del 2016 in tutti e tre i gradi di giudizio si sia registrato un aumento delle pendenze entro i tre anni, il che sta a significare un’attenzione maggiore alla risoluzione delle cause più lunghe e, in generale, più complesse.
In ordine ai tempi di risoluzione dei procedimenti in funzione dei diversi gradi di giudizio, si è riscontrato che nel 2016 la tempistica si è ridotta per il primo e il secondo grado, rispetto al 2015 (da 36 a 29 mesi per il contenzioso commerciale e da 14 a 12 mesi per il tribunale ordinario), mentre per il terzo grado i tempi sono rimasti invariati (47 mesi).
Nel 2016 il totale dei giorni medi di definizione dei procedimenti è risultato pari a 3.127 giorni (8 anni e 7 mesi), vale a dire 937 giorni (2 anni e 7 mesi) in più rispetto ai limiti temporali previsti dalla legge Pinto. Il ritardo ha interessato soprattutto il terzo grado di giudizio con 1.065 giorni (2 anni e 11 mesi), a fronte di 857 giorni (2 anni e 4 mesi) rilevati nel 2015. Significativi progressi sono stati invece registrati dagli altri due gradi di giudizio (tribunale ordinario, 226 giorni; corte d’appello, 98 giorni).
L’Italia si caratterizza anche per l’elevata eterogeneità delle performance dei tribunali, che può dipendere da molteplici fattori, tra cui la quantità e la qualità del contenzioso, la dotazione di risorse umane e tecniche e l’organizzazione del lavoro. La performance dei tribunali è stata misurata sulla base della durata media in giorni dei processi con contenzioso civile messa a confronto con un benchmark internazionale. L’analisi ha diviso i tribunali in tre classi: i 20 con migliori performance, i 20 con peggiori performance e gli intermedi.
I 20 tribunali migliori[26], quasi tutti situati nelle regioni del Nord, mostrano risultati in linea con i parametri di riferimento internazionali e con la media dei paesi OCSE (durata media dei processi pari a 543 giorni); inoltre, sono caratterizzati da incidenze di cause pendenti ultra-triennali minime (pari al 7,9% del totale). I 20 tribunali peggiori[27], di cui 16 ubicati nelle regioni del Sud e nelle isole, hanno fatto registrare una durata media dei processi pari a 1.348 giorni e un rapporto tra pendenze ultra-triennali e pendenze totali pari al 39,9%. I 100 tribunali che si collocano nella fascia intermedia si connotano per valori ancora distanti dalla media internazionale e per un’incidenza delle pendenze ultra-triennali su pendenze totali pari al 24,2%.
Il numero eccessivo di ricorsi presentati alla Corte di Cassazione e il numero elevato di avvocati attivi sono considerati ulteriori due elementi di criticità del sistema giudiziario italiano. Nel 2015 i procedimenti iscritti presso la Corte di Cassazione ammontavano a oltre 53.000, a fronte di 13.800 procedimenti iscritti presso la Suprema Corte del Regno Unito, di 12.300 negli Stati Uniti e di 8.000 in Francia. Tale anomalia appare riconducibile principalmente a due fattori: le spese di giudizio in Italia sono più contenute rispetto ad altri paesi; la quota di ricorsi rigettati è molto elevata, a conferma del fatto che molti ricorsi sono presentati allo scopo di differire l’esecutività della sentenza e raggiungere la prescrizione del reato[28]. Tra il 1995 e il 2015 il numero di legali iscritti all’albo è quasi triplicato, passando da 83 a 247 mila unità . Con 368 avvocati ogni 100.000 abitanti l’Italia ha quasi il doppio degli avvocati della Germania e il triplo di quelli della Francia. Ancorché non sia dimostrata una relazione diretta tra numero di avvocati e durata dei processi, si evidenzia come in Italia qualunque avvocato con una certa anzianità può presentare ricorso davanti alla Corte Suprema. Per contro, in altre giurisdizioni europee è richiesto il possesso di specifici requisiti.
I dati che emergono dalla ricerca Ambrosetti mostrano che, nonostante i progressi realizzati negli ultimi anni, la durata eccessiva dei procedimenti, l’elevato numero di ricorsi presentati in Cassazione e l’ampia variabilità nelle prestazioni dei tribunali continuano a rappresentare le principali criticità del nostro sistema giudiziario. Per innalzarne il livello di efficienza e produttività , Ambrosetti propone una serie di misure: dall’adozione di strumenti di valutazione della performance del sistema di giustizia, agganciando ai risultati meccanismi correttivi e di riconoscimento della professionalità , all’introduzione di criteri manageriali nella gestione e nell’organizzazione dei tribunali, anche attraverso percorsi di formazione dei magistrati ovvero tramite l’introduzione di figure di Court Manager, alla diffusione su larga scala di misure e best practices organizzative per migliorare la performance complessiva del sistema.
Conclusioni
Nel 2009 la giustizia civile italiana aveva raggiunto il livello più basso di sempre in termini di procedimenti pendenti e tasso di litigiosità . A partire dal 2011 essa è stata interessata da una straordinaria attività di riforma, per migliorarne il livello di efficienza e produttività . Attraverso un utilizzo più intenso degli strumenti di risoluzione delle controversie alternativi al procedimento giurisdizionale ordinario e delle misure che scoraggiano un utilizzo strumentale del processo, è stato ridotto il consistente arretrato ed è diminuito l’arretrato a rischio indennizzo per irragionevole durata del processo[29], con conseguente beneficio per le casse dello Stato. Ciò nondimeno, il nostro sistema giudiziario continua ad essere contraddistinto da ritardi ed inefficienze, per il cui superamento è necessario che le forze politiche si mobilitino per realizzare interventi normativi idonei a garantire una più celere definizione delle controversie e una più significativa riduzione dei casi pendenti, consentendo così all’Italia di ridurre ulteriormente il gap che la separa dai paesi europei più virtuosi.
NOTE:
[1] OCSE, Giustizia civile: come promuoverne l’efficienza? Economics Department Policy Note, 18.6.2013.
[2] In un rapporto del luglio 2008 (L’avvocatura ripensa al sistema giustizia. La sfida dell’orizzontalità per il sistema giudiziario) il Censis, nel sottolineare la necessità di rendere il sistema giudiziario più efficiente, afferma che i ritardi della giustizia civile condizionano l’intero sistema economico e creano una sensazione di sfiducia nella possibilità di fare impresa. Per approfondimenti sugli effetti dei ritardi e delle inefficienze della giustizia civile sull’economia cfr. Padrini F., Guerrera D., Malvolti D., La congestione della giustizia civile in Italia: cause ed implicazioni per il sistema economico, Note Tematiche del MEF, n. 8/2009. Ufficio Parlamentare di Bilancio, L’efficienza della giustizia civile e la performance economica, in Focus Tematico, n. 5 del 22.7.2016.
[3] Per una compiuta disamina degli effetti della corruzione cfr. Centorrino M. e Lisciandra M., La teoria economica della corruzione, AA.VV., La corruzione fra teoria economica, normativa internazionale, modelli d’organizzazione d’impresa, Quaderni Europei, n. 18/2010.
[4] Banca d’Italia, Considerazioni finali del Governatore, 31 maggio 2011. Più recentemente, secondo uno studio CER-EURES, dal titolo “Giustizia civile, imprese e fornitori”, lentezze e inefficienze della giustizia costano all’Italia 2,5 punti percentuali di PIL, pari a circa 40 miliardi di euro.
[5] L’Italia è stata condannata più volte dalla Corte europea dei diritti dell’uomo per violazione dell’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, il quale afferma che “ogni persona ha diritto che la sua causa sia esaminata imparzialmente, pubblicamente e in tempo ragionevole”¦”. Tra il 1959 e il 2016 la Corte ha condannato il nostro Paese 1.190 volte contro le 282 volte della Francia, le 102 volte della Germania, le 16 volte della Spagna e le 8 volte dell’Olanda. Il maggior numero di condanne si è addensato soprattutto nel periodo 1999-2003, nel corso del quale l’Italia ha ricevuto 893 condanne. Negli anni successivi il fenomeno si è progressivamente attenuato fino a quasi scomparire nel triennio 2013-2016 (una volta all’anno), grazie anche agli effetti della legge Pinto. Cfr. al riguardo Cottarelli C., I sette peccati capitali dell’economia italiana, Feltrinelli.
[6] Cottarelli C., I sette peccati capitali dell’economia italiana, op. cit.
[7]Commissione europea, Relazione per paese relativa all’Italia 2018, comprensiva dell’esame approfondito sulla prevenzione e la corruzione degli squilibri macroeconomici, Bruxelles, 7.3.2018. Raccomandazioni del Consiglio dell’UE sul programma nazionale di riforma 2018 dell’Italia, Bruxelles, 23.5.2018.
[8] Ufficio Parlamentare di Bilancio, L’efficienza della giustizia civile e la performance economica, op. cit.
[9] Sull’argomento cfr. Giacomelli S., Mocetti S., Palumbo G., Roma G., La giustizia civile in Italia: le recenti evoluzioni, in Banca d’Italia, Questioni di Economia e Finanza, n. 401/2017.
[10] A tal fine è attribuito un ruolo centrale alla prima udienza, è potenziato il carattere impugnatorio dell’appello, sono accelerati i tempi del giudizio in Cassazione mediante un uso più diffuso del rito camerale.
[11] Cfr. al riguardo Nota di aggiornamento del DEF 2017, Settembre 2017.
[12] Cfr. La riforma del processo civile, in www.diritto.it.
[13] La mediazione è una procedura informale di risoluzione delle controversie relative a diritti disponibili alternativa al processo civile. Il ricorso alla mediazione può essere facoltativo, ossia lasciato al libero apprezzamento delle parti, obbligatorio in determinate materie definite dalla legge ovvero delegato dal giudice. L’istituto della mediazione obbligatoria è stato introdotto per la prima volta con il d.lgs. 28/2010, in attuazione della legge 69/2009. Abolita nel 2012 a seguito della declaratoria di incostituzionalità , la mediazione obbligatoria è stata reintrodotta nel 2013 con il DL 69/2013, che ne ha peraltro previsto la natura transitoria e sperimentale (per 4 anni, fino al 21.8.2017). Più recentemente, l’art. 11-ter del DL 50/2017 ha stabilizzato nell’ordinamento l’istituto giuridico, superandone il carattere sperimentale. Le principali tipologie di controversie interessate sono quelle in materia di condominio, diritti reali, successioni ereditarie, locazione, comodato, ecc.
[14] La negoziazione assistita è una procedura stragiudiziale della controversia gestita dagli avvocati delle parti per il raggiungimento di un accordo prima che la lite venga portata davanti al giudice. L’accordo costituisce un titolo esecutivo in forza del quale è possibile aggredire i beni del debitore che rifiuti di pagare. Per incoraggiare il ricorso a tale istituto il legislatore ha previsto incentivi fiscali per coloro che se ne avvalgono. Il DL 83/2015, all’art. 21-bis, ha infatti riconosciuto alle parti che nel corso del 2015 si sono avvalse delle procedure di negoziazione assistita un credito d’imposta di 250 euro, in caso di successo dello strumento stragiudiziale. L’arbitrato è una procedura formale che consiste in un giudizio privato emesso da soggetti scelti dalle parti. Nelle cause pendenti in primo e secondo grado, le parti chiedono di far ricorso a un collegio arbitrale, composto da avvocati, per la soluzione di una controversia. Tale possibilità è esclusa in caso di liti su diritti indisponibili e su materie lavoristiche.
[15] Cfr. La legge Pinto è stata introdotta nell’ordinamento italiano dalla legge 89/2001, con l’obiettivo di contenere entro livelli fisiologici la durata dei giudizi, prevedendo un’equa riparazione per coloro che subiscono danni patrimoniali o non patrimoniali in ragione della lungaggine del procedimento. Nel corso degli anni, anche il pagamento di questi indennizzi ha scontato gravi ritardi, che hanno prodotto un ampio contenzioso presso la Corte europea dei diritti dell’uomo. Nel giugno 2012 l’Italia presentava, insieme ad altri sette paesi dell’UE, il più alto numero di cause ripetitive pendenti dinanzi alla Corte europea dei diritti; di oltre 8.000 ricorsi per eccessiva durata dei processi, circa 4.000 concernevano i ritardi nei pagamenti dell’indennizzo. Per ovviare a tale problema, sono state intraprese alcune iniziative dirette da un lato a razionalizzare il processo per ridurre la durata e, dall’altro, a rivedere le procedure delineate dalla legge Pinto per velocizzare i pagamenti degli indennizzi. In particolare, il DL 83/2012, all’art. 55, ha modificato la disciplina dei procedimenti relativi alle richieste di indennizzo per violazione del termine di durata ragionevole del procedimento civile e penale, specificando inoltre, per ciascun grado di giudizio, quale sia il termine entro il quale la durata del processo non può mai essere dichiarata irragionevole. Nell’intento di ridurre ulteriormente i costi conseguenti alla violazione del termine di ragionevole durata dei processi, la legge di stabilità per il 2016 (legge 208/2015) ha abbassato l’entità dell’indennizzo, introdotto l’obbligo, per la parte lesa dall’eccessiva durata, di sollecitare i tribunali con rimedi preventivi della violazione del termine, individuato una serie di ipotesi in presenza delle quali si presume insussistente il pregiudizio di ragionevole durata, negato l’indennizzo alla parte che abbia agito o resistito in giudizio, consapevole dell’infondatezza delle proprie ragioni. Cfr. al riguardo Camera dei deputati, Ragionevole durata dei processi, 22.3.2018.
[16] Tra gli interventi in materia di procedure concorsuali si segnalano quelli riguardanti gli incentivi introdotti nel concordato preventivo per favorire la ristrutturazione del debito in alternativa alla liquidazione del patrimonio del debitore, nonché la previsione di una nuova forma di accordo di ristrutturazione per le imprese i cui debiti finanziari siano pari ad almeno il 50% delle passività complessive. Con riferimento al codice di procedura civile, sono stati semplificati i procedimenti esecutivi e accorciati alcuni termini procedurali.
[17] Nello specifico, il decreto introduce l’istituto del “pegno mobiliare non possessorio”, in virtù del quale il debitore (imprenditore) che dà in pegno un bene mobile destinato all’esercizio dell’impresa può continuare a utilizzarlo nel processo produttivo, nonché l’istituto del “patto marciano”, ossia la possibilità che, a fronte di un prestito bancario, le parti stipulino un contratto di cessione di un bene a garanzia della restituzione.
[18] CNEL, Sesta Relazione annuale sulla qualità dei servizi offerti dalle PA centrali e locali a imprese e cittadini anno 2017, Roma, 24.5.2018.
[19] OCSE, Giustizia civile: come promuoverne l’efficienza? op. cit.
[20] Per sistema giudiziario s’intende l’insieme dei tribunali e delle procure, oltre che i patrocini a spese dello Stato.
[21] Il fenomeno presenta una forte variabilità territoriale e risulta significativamente superiore nelle regioni meridionali rispetto alle altre aree del Paese.
[22] CNEL, Sesta Relazione annuale sulla qualità dei servizi offerti dalle PA centrali e locali a imprese e cittadini, op. cit.
[23] I suddetti indicatori sono utilizzati, ad esempio, nei rapporti CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice).
[24] Si noti che i procedimenti avviati in un ufficio giudiziario, di qualsiasi natura essi siano, fino a che non sono stati completati attraverso l’emissione di un provvedimento decisorio (sentenza, decreto, ecc.) sono definiti “pendenti”. Le pendenze possono essere distinte in due sottoinsiemi di procedimenti: l’insieme delle pendenze fisiologiche, che comprende quei procedimenti che possono essere definiti entro un lasso di tempo ragionevole; l’insieme delle pendenze patologiche, quelle cioè che non sono state risolte entri i termini previsti dalla legge e per le quali i soggetti interessati potrebbero richiedere un risarcimento allo Stato (tre anni per i procedimenti in primo grado; due anni per i procedimenti in appello; un anno per i procedimenti in Cassazione). Cfr. Bartolomeo F. e Bianco M., La performance del sistema giudiziario italiano, Ministero della giustizia.
[25] Il “case management system” del settore civile si compone del registro SICID e del registro SIECIC. Il primo comprende l’attività del giudice tutelare, il contenzioso commerciale, i contenziosi relativi a lavoro e previdenza, il contenzioso in tema di diritto di famiglia e gli altri tipi di contenzioso. Il secondo registro comprende istanze e procedure fallimentari, esecuzioni mobiliari e immobiliari.
[26] I Tribunali più virtuosi risultano essere quelli di Bolzano, Rovereto, Novara e Lodi.
[27] I Tribunali peggiori sono quelli di Bari, Grosseto, Pisa e Siracusa.
[28] Per ovviare a tale inconveniente, nel luglio 2017 il CSM ha dettato delle linee guida di carattere generale in materia di esame preliminare delle impugnazioni introduttive del giudizio di secondo grado, sia nel processo penale sia nel processo civile. L’iniziativa nasce dall’osservazione che la fase in cui si accumulano maggiori ritardi è quella dell’impugnazione in appello che determina un effetto frenante sulla quantità dei procedimenti definiti e sui loro tempi di conclusione.
[29] Negli Stati Uniti soltanto una quota molto esigua (3%) delle cause civili iscritte nei tribunali pubblici finisce con un processo deciso da un giudice togato. Il resto viene risolto in altri modi, tra cui la mediazione. Se in Italia potessimo raggiungere questi risultati, “almeno due grandi problemi della giustizia civile sarebbero di fatto risolti: l’enorme arretrato accumulato e l’incessante domanda di nuova giustizia, che ogni giorno si aggiunge a quell’arretrato”. Cfr. Ichino A., Persico N., Spera P., Giustizia civile: il primo passo non basta, in www.lavoce.info, 24.10.2014.
Antonio Pezzuto, “Ritardi e inefficienze della giustizia civile in Italia”, Magistra Banca e Finanza, 5 dicembre 2018, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/ritardi-e-inefficienze-della-giustizia-civile-in-italia/.
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