Di Annamaria Gallo, Esperta in Antiriciclaggio
L’Unione Europea sta attraversando una fase di profonda trasformazione nel modo in cui contrasta le violazioni delle misure restrittive. Dopo anni di applicazione frammentaria e disomogenea tra Stati membri, la Direttiva (UE) 2024/1226 – pubblicata il 24 aprile 2024 sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea -segna un cambio di paradigma: le sanzioni economiche internazionali non sono più solo uno strumento di politica estera, ma diventano materia penale armonizzata. Il recepimento italiano di questa direttiva, attualmente all’esame del Parlamento che il 19 novembre scorso ha espresso parere favorevole al testo, solleva questioni cruciali sul piano normativo, operativo e della compliance aziendale.
Cosa sono le misure restrittive europee
Le misure restrittive dell’Unione Europea – comunemente chiamate “sanzioni” – sono strumenti di politica estera adottati dal Consiglio dell’UE per perseguire gli obiettivi della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC). Non si tratta di strumenti punitivi in senso stretto, ma di misure coercitive e persuasive finalizzate indurre Stati terzi, entità non statali o persone fisiche a modificare condotte o politiche contrarie ai principi e agli interessi dell’Unione. L’obiettivo è esercitare una pressione mirata che porti al cambiamento comportamentale, più che sanzionare retrospettivamente una condotta illecita.
Il fondamento normativo risiede negli articoli 29 del TUE e 215 del TFUE, che attribuiscono al Consiglio il potere di adottare misure direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali. Queste possono assumere diverse forme: il congelamento di fondi e risorse economiche appartenenti a soggetti designati, il divieto di messa a disposizione di fondi verso questi ultimi, i divieti di ingresso o transito nel territorio europeo, misure economiche e finanziarie settoriali, ed embarghi sulle armi.
La gamma è quindi molto ampia e tocca ambiti che vanno dalla finanza al commercio, dalla libertà di movimento alle forniture militari. I destinatari – le “persone designate” – possono essere individui, aziende, enti governativi o organizzazioni di vario tipo, inseriti in apposite liste pubblicate e aggiornate periodicamente.
Il problema della frammentazione: perché serviva un’armonizzazione
Fino all’adozione della Direttiva 2024/1226, l’Unione Europea si trovava in una situazione paradossale: pur avendo il potere di adottare misure restrittive direttamente applicabili, non disponeva di competenza penale autonoma per sanzionarne le violazioni. La conseguenza? Ogni Stato membro decideva discrezionalmente se e come punire chi aggirava le sanzioni.
Questa frammentazione ha generato profonde asimmetrie. In alcuni Paesi le violazioni costituivano reati penali puniti con la reclusione; in altri erano illeciti amministrativi con sanzioni pecuniarie modeste; in altri ancora la risposta sanzionatoria era pressoché inesistente. Una stessa condotta – per esempio, il trasferimento di fondi a un oligarca russo – poteva essere punita con anni di carcere in uno Stato e con una multa simbolica in un altro.
L’esigenza di intervento è emersa con drammatica evidenza dopo l’invasione russa dell’Ucraina nel febbraio 2022. L’Unione ha adottato pacchetti di sanzioni senza precedenti contro entità e cittadini russi e bielorussi, ma la prassi applicativa ha rivelato un diffuso fenomeno di elusione. Individui e imprese hanno iniziato a sfruttare le lacune normative attraverso il cosiddetto “forum shopping”: scegliere strategicamente lo Stato membro più permissivo per aggirare le restrizioni.
Il risultato? Un grave pregiudizio per la coerenza dell’azione europea e per la credibilità degli obiettivi dell’Unione in materia di pace e sicurezza internazionale. Se le sanzioni possono essere facilmente eluse, perdono efficacia come strumento di pressione politica. Da qui la decisione di armonizzare a livello sovranazionale le risposte sanzionatorie, fissando norme minime comuni sulla definizione dei reati e sulle sanzioni applicabili.
Le nuove condotte penalmente rilevanti
Lo schema di decreto legislativo italiano introduce nel Codice penale un nuovo capo denominato “Delitti contro la politica estera e la sicurezza comune dell’Unione europea”, composto da quattro fattispecie principali, riferibili all’elusione dolosa delle misure restrittive unionali soggettive.
L’articolo 275-bis punisce con la reclusione da due a sei anni e con una multa da 25.000 a 250.000 euro chiunque viola o elude le misure restrittive europee. Le condotte incriminate sono molteplici e dettagliate: mettere fondi o risorse economiche a disposizione di soggetti designati (direttamente o indirettamente); omettere di congelare fondi appartenenti a persone designate; concludere operazioni economiche, commerciali o finanziarie con Stati terzi sanzionati o con entità da essi controllate; importare, esportare, commerciare o trasportare beni vietati; prestare servizi finanziari o di altra natura in violazione dei divieti.
Particolare attenzione è riservata alle condotte elusive: utilizzare o trasferire fondi congelati; presentare documenti falsi per occultare il titolare effettivo di risorse da congelare; omettere gli obblighi di segnalazione alle autorità . È significativo che la norma consideri penalmente rilevante non solo la violazione diretta, ma anche l’elusione attraverso artifici o intermediazioni.
La legge prevede però una soglia di rilevanza: quando i fondi, le risorse o i beni coinvolti hanno un valore inferiore a 10.000 euro, si applica solo la sanzione amministrativa (da 15.000 a 90.000 euro). Per determinare tale valore, si considerano cumulativamente le operazioni di minore importo quando siano espressione di un unico disegno economico – una clausola anti-frazionamento che impedisce di aggirare la soglia attraverso operazioni frammentate.
È sempre reato quando le operazioni hanno ad oggetto attrezzature militari e prodotti a duplice uso in virtù della Legge 185/1990 per gli armamenti e del Decreto Legislativo 221/2017 per il duplice uso, con le quali sarà necessario effettuare un coordinamento.
L’articolo 275-ter punisce specificamente la violazione degli obblighi informativi: la persona designata o il rappresentante legale di un’entità designata che omette di segnalare alle autorità i fondi o le risorse economiche su cui esercita diritti nel territorio italiano. Anche chi, per ragioni professionali, è a conoscenza di fondi appartenenti a soggetti designati e non li comunica alle autorità competenti, commette reato. La pena va da sei mesi a due anni di reclusione, con multa da 15.000 a 50.000 euro.
È importante sottolineare l’introduzione di un “privilegio legale” per i professionisti (avvocati in particolare): sono esonerati dall’obbligo informativo quando le informazioni riguardano un cliente e sono state apprese nell’esame della sua posizione giuridica o nell’espletamento di compiti di difesa. Si tratta di una tutela analoga a quella prevista in materia antiriciclaggio, volta a preservare il rapporto fiduciario avvocato-cliente.
L’articolo 275-quater sanziona chi viola le condizioni di autorizzazioni eventualmente rilasciate per svolgere attività altrimenti vietate. Quando una misura restrittiva prevede che determinate operazioni possano essere effettuate solo previa autorizzazione, violare i termini di tale autorizzazione costituisce reato punito con reclusione da due a cinque anni e multa da 25.000 a 150.000 euro.
L’articolo 275-quinquies introduce una fattispecie colposa: chi per grave negligenza importa, esporta o commercia prodotti militari o dual-use (beni a duplice uso civile e militare) in violazione delle misure restrittive commette reato. È questa una previsione facoltativa della direttiva che l’Italia ha scelto di recepire, riconoscendo che in materia di armamenti anche la colpa grave merita sanzione penale.
Il quadro è completato da circostanze aggravanti (tra cui il fatto commesso nell’esercizio di attività professionale, commerciale, bancaria o finanziaria) e attenuanti speciali (collaborazione con le autorità ), dalla confisca obbligatoria diretta o per equivalente dei proventi del reato, e dalla pubblicazione della sentenza quando è irrogata una pena detentiva non inferiore a tre anni.
I nuovi reati sono punibili secondo la legge italiana anche quando sono commessi da un cittadino italiano all’estero.
Il decreto prevede, inoltre, che la competenza delle indagini spetta alla Procura della Repubblica presso il Tribunale del capoluogo distrettuale, mentre per le sanzioni amministrative – che restano per le condotte inferiori a 10.000,00€ – la competenza sarà del MEF e dell’UAMA.
L’impatto sul Modello 231: nuovi reati presupposto per gli enti
Una delle conseguenze più rilevanti per il mondo delle imprese è l’inserimento dei nuovi reati nel catalogo dei reati presupposto della responsabilità amministrativa degli enti ex D. Lgs. 231/2001. Le società potranno quindi essere chiamate a rispondere – con sanzioni pecuniarie e interdittive – per le violazioni delle misure restrittive commesse da amministratori, dirigenti o dipendenti nel loro interesse o a loro vantaggio.
Lo schema di decreto introduce un criterio innovativo per il calcolo delle sanzioni: anziché le tradizionali “quote” (da 258 a 1.549 euro ciascuna), le sanzioni pecuniarie per questi reati saranno calcolate come percentuale del fatturato globale dell’ente, riferito all’esercizio precedente la commissione del reato. Le percentuali variano dall’1% al 5% del fatturato, oppure, in alternativa, sono fissate in importi compresi tra 3 e 40 milioni di euro, a seconda della tipologia di infrazione.
Questo meccanismo – ispirato al modello GDPR – mira a garantire che le sanzioni siano effettivamente dissuasive anche per le grandi multinazionali, per le quali le sanzioni tradizionali potrebbero risultare irrisorie. Al contempo, dovrebbe assicurare proporzionalità rispetto alle dimensioni economiche dell’impresa.
Per le società , questo significa che i Modelli di Organizzazione, Gestione e Controllo (MOG) dovranno essere urgentemente aggiornati. Sarà necessario:
- Integrare specifici protocolli per la verifica della presenza di soggetti nelle liste di sanzioni europee;
- Implementare procedure di due diligence sui clienti, fornitori e partner commerciali;
- Stabilire flussi informativi verso l’Organismo di Vigilanza in caso di dubbi o anomalie;
- Formare il personale esposto (uffici export, tesoreria, legale, compliance);
- Predisporre clausole contrattuali che salvaguardino l’azienda da violazioni dei propri partner;
- Monitorare costantemente gli aggiornamenti delle liste e dei regolamenti sanzionatori.
Il rischio è particolarmente elevato per le imprese che operano nel commercio internazionale, nella finanza, nella logistica e in settori strategici come energia, tecnologia e difesa. Anche le catene di fornitura complesse possono celare rischi: un fornitore di terzo livello situato in un Paese terzo potrebbe essere controllato da un soggetto designato, rendendo l’intera transazione potenzialmente illecita.
L’audizione di Serata: un’analisi delle criticità operative
L’audizione del Direttore dell’Unità di Informazione Finanziaria (UIF), Enzo Serata, davanti alla Commissione Giustizia della Camera ha portato alla luce questioni tecniche fondamentali, spesso trascurate nel dibattito politico ma decisive per l’effettiva applicazione della nuova normativa.
Il problema del coordinamento normativo
Serata ha posto immediatamente l’accento su un aspetto critico: la mancanza di coordinamento tra il nuovo decreto e il D. Lgs. 109/2007, che già disciplina l’attuazione delle misure di congelamento in Italia. Le definizioni non sono perfettamente allineate: per esempio, la direttiva europea e lo schema di decreto includono le cripto-attività nella definizione di “fondi”, mentre il D. Lgs. 109/2007 non le menziona esplicitamente. Analogamente, il decreto del 2007 fa riferimento alle polizze vita, non espressamente citate nella nuova normativa.
Queste discrepanze possono sembrare dettagli tecnici, ma hanno conseguenze concrete. In caso di contestazione, quale definizione prevarrà ? Un’operazione in criptovalute è soggetta agli obblighi di congelamento? L’incertezza interpretativa è nemica della certezza del diritto e può generare contenziosi, oltre a rendere difficile per gli operatori economici sapere esattamente cosa è vietato.
Serata ha quindi raccomandato un aggiornamento organico del D. Lgs. 109/2007 per garantire coerenza con la nuova disciplina penale, evitando sovrapposizioni, lacune e potenziali conflitti normativi.
Il nodo delle sanzioni amministrative e penali
Un secondo profilo problematico riguarda il rapporto tra sanzioni amministrative e penali. Il D. Lgs. 109/2007 prevede già sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi di congelamento. Ora i nuovi articoli del Codice penale introducono fattispecie penali che, in molti casi, si sovrappongono parzialmente alle violazioni già sanzionate amministrativamente.
Cosa accade quando una stessa condotta integra sia la violazione amministrativa sia il reato penale? Il principio del ne bis in idem vieta di punire due volte lo stesso fatto, ma qui si tratta formalmente di procedimenti diversi (amministrativo e penale) condotti da autorità diverse. La normativa prevede clausole di salvaguardia (“salvo che il fatto costituisca reato”), ma non per tutte le ipotesi.
Si pone quindi un problema di coordinamento procedurale: chi accerta la violazione? Il Ministero dell’Economia (che irroga le sanzioni amministrative) o l’autorità giudiziaria? E se entrambi procedono? Serata ha evidenziato la necessità di meccanismi chiari di coordinamento tra procedimenti amministrativi e penali, per evitare duplicazioni, contrasti interpretativi e violazioni dei diritti degli indagati.
Le sfide del flusso informativo
La nuova normativa amplia significativamente gli obblighi informativi, imponendo a persone designate, professionisti e operatori economici di comunicare alle autorità una vasta gamma di informazioni su fondi e risorse economiche. Serata ha sottolineato che questo può tradursi in un incremento sostanziale del flusso di segnalazioni verso la UIF.
Nel 2024, le segnalazioni di operazioni sospette (SOS) legate al possibile aggiramento delle sanzioni russe sono state 1.243. Con l’introduzione dei nuovi reati, questo numero è destinato ad aumentare, anche perché le violazioni delle misure restrittive costituiscono ora reato presupposto di riciclaggio. Di conseguenza, qualsiasi operatività sospetta connessa a soggetti designati dovrà essere segnalata alla UIF.
Il Direttore ha evidenziato l’emersione di nuove modalità elusive: triangolazione dei flussi finanziari attraverso società terze in giurisdizioni compiacenti, utilizzo crescente di cripto-attività (soprattutto stablecoin) per trasferire valore al di fuori dei circuiti bancari tradizionali, interposizione di prestanome e società schermo. La sofisticazione delle tecniche elusive richiede strumenti di analisi sempre più avanzati e coordinamento internazionale.
La questione del “privilegio legale”
Serata ha dedicato attenzione al privilegio legale riconosciuto agli avvocati, che li esonera dall’obbligo di fornire informazioni apprese nel rapporto con il cliente nell’ambito della difesa legale. Pur riconoscendo la legittimità di questa tutela – presente anche nella normativa antiriciclaggio e nelle fonti europee – il Direttore ha richiamato le recenti evoluzioni del diritto UE.
Il nuovo Regolamento AML (UE/2024/1624) conferma il privilegio ma introduce importanti limitazioni: non si applica quando i professionisti sono coinvolti nel riciclaggio, forniscono consulenza a fini illeciti, o sono consapevoli che il cliente chiede assistenza per commettere reati. Inoltre, gli Stati possono decidere di non applicare l’esenzione per operazioni ad alto rischio.
Si pone quindi una questione delicata: il privilegio legale introdotto dallo schema di decreto è allineato con queste nuove disposizioni europee? E come si bilancerà l’esigenza di tutelare il diritto di difesa con quella di contrastare efficacemente l’elusione delle sanzioni attraverso consulenze professionali compiacenti?
L’urgenza di iniziative di sensibilizzazione
Di fronte alla complessità della materia e alla severità delle sanzioni, Serata ha sottolineato l’urgenza di iniziative di sensibilizzazione rivolte agli operatori economici e ai professionisti. Molti soggetti obbligati non hanno piena consapevolezza dei doveri connessi alle misure restrittive, dei meccanismi di aggiornamento delle liste, delle modalità di verifica dei soggetti designati.
Il rischio è che si commettano violazioni per negligenza o ignoranza più che per dolo. Un’impresa di medie dimensioni che esporta in Asia potrebbe non avere le risorse o le competenze per verificare che un acquirente non sia controllato da un soggetto designato. Un professionista potrebbe non sapere che è tenuto a comunicare determinate informazioni. La criminalizzazione di queste condotte, senza un’adeguata azione informativa, rischia di generare effetti sproporzionati.
La UIF ha ribadito il proprio impegno a supportare il Comitato di Sicurezza Finanziaria e i destinatari degli obblighi, ma serve uno sforzo coordinato che coinvolga associazioni di categoria, ordini professionali, autorità di vigilanza e amministrazioni competenti.
Gli sviluppi futuri: l’AML Package
Serata ha infine richiamato l’attenzione sui futuri sviluppi normativi derivanti dall’AML Package europeo, il pacchetto di regolamenti e direttive che riforma integralmente il sistema di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo. Questo pacchetto introduce presìdi più stringenti per gli operatori, valutazioni sovranazionali dei rischi, l’istituzione della nuova Autorità Europea Antiriciclaggio (AMLA), e controlli più efficaci.
In particolare, i nuovi testi europei dedicheranno maggiore attenzione alle “targeted financial sanctions” – le sanzioni finanziarie mirate, che includono le misure restrittive. Si renderanno necessari ulteriori interventi legislativi per aggiornare il D. Lgs. 109/2007 e coordinarlo non solo con la nuova normativa penale, ma anche con l’intero framework europeo antiriciclaggio.
L’impressione che emerge dall’audizione di Serata è quella di un sistema in profonda trasformazione, dove l’introduzione della rilevanza penale rappresenta solo un tassello di un puzzle più ampio e complesso. L’efficacia della riforma dipenderà dalla capacità di realizzare un coordinamento normativo coerente, di garantire flussi informativi efficienti, di dotare le autorità di risorse adeguate, e di accompagnare gli operatori in questo cambiamento attraverso formazione e assistenza tecnica.
Conclusioni: verso un nuovo equilibrio tra efficacia e garanzie
Il recepimento della Direttiva 2024/1226 rappresenta una svolta epocale nel modo in cui l’Europa affronta le violazioni delle misure restrittive. Il passaggio da un sistema frammentato a uno armonizzato, dalla discrezionalità nazionale a standard comuni, dalle sanzioni prevalentemente amministrative alla criminalizzazione, segna un salto qualitativo nella strategia di contrasto.
L’obiettivo è chiaro: rendere le sanzioni europee credibili ed efficaci, impedire il forum shopping, eliminare le asimmetrie che consentivano facili elusioni. Sul piano politico, si tratta di affermare che l’Unione parla con una voce sola, che le sue decisioni di politica estera hanno conseguenze concrete, che aggirare le sanzioni non è più un’opzione a basso rischio.
La vera sfida, nei prossimi mesi, sarà duplice. Da un lato, completare rapidamente il recepimento. Dall’altro, costruire un ecosistema normativo e operativo coerente: aggiornare il D. Lgs. 109/2007, investire in formazione, potenziare le banche dati e i sistemi di verifica delle liste, garantire il coordinamento tra autorità amministrative e giudiziarie.
Per le imprese italiane, specialmente quelle attive nel commercio internazionale, nella finanza e nei settori strategici, l’imperativo è immediato: aggiornare i Modelli 231, rafforzare i sistemi di compliance, formare il personale, implementare procedure robuste di verifica della clientela e della supply chain. La conformità ai regimi sanzionatori europei non è più un adempimento burocratico, ma un elemento strutturale della governance aziendale, con implicazioni giuridiche, economiche e reputazionali decisive, che rafforza in modo significativo la reputazione aziendale.
In definitiva, ci troviamo di fronte a un momento di ridefinizione dei rapporti tra ordinamento nazionale ed europeo, tra pubblico e privato, tra strumenti di politica estera e diritto penale. La criminalizzazione delle sanzioni restrittive non è un fatto tecnico confinato agli addetti ai lavori, ma un cambiamento di paradigma che coinvolge imprese, professionisti, cittadini e istituzioni. Solo un’attuazione equilibrata, che coniughi efficacia nel contrasto con tutela delle garanzie, chiarezza normativa con flessibilità operativa, potrà trasformare questa riforma in un reale passo avanti nella costruzione di un’Europa più coesa e credibile sulla scena internazionale.
Annamaria Gallo, “SANZIONI RESTRITTIVE UE: la direttiva 2024/1226 e i nuovi reati nel sistema italiano”, Magistra Banca e Finanza, 27 novembre 2025, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/sanzioni-restrittive-ue-la-direttiva-2024-1226-e-i-nuovi-reati-nel-sistema-italiano/.
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