Unione bancaria e Unione dei mercati dei capitali: lo stato dell’arte

Di Antonio Pezzuto, ex Dirigente della Banca d’Italia

La crisi finanziaria globale, sorta negli Stati e propagatasi velocemente con carattere sistemico ad altre aree del mondo, ha reso manifeste “tutte le debolezze e i rischi di un assetto costituzionale e istituzionale di un’Europa che ha ancora una visione nazionale a fronte di dinamiche che hanno assunto dimensione e portata globali”[1]. In tale contesto, ha preso corpo il progetto di costituire un’unione bancaria volto a: i) accrescere la solidità  del settore bancario e la sua capacità  di prevenire e fronteggiare eventuali crisi future; ii) adottare criteri omogenei in materia di vigilanza, risanamento e risoluzione delle banche; iii) evitare il salvataggio delle banche in difficoltà  con oneri a carico della collettività  (c.d. bailout); e iv) rafforzare la stabilità  finanziaria nell’UE.

L’Union banking poggia su tre pilastri:

• il Meccanismo di vigilanza unico (Single supervisory mechanism, SSM), istituito con il Regolamento UE/1024/2013, che prevede l’attribuzione alla BCE di compiti di vigilanza prudenziale direttamente sulle banche significative (significant institutions), con attivi superiori a 30 miliardi di euro o che rappresentino almeno il 20% del PIL del loro paese, e indirettamente, tramite le autorità  di vigilanza nazionali, sugli enti creditizi meno significativi (less significant);
• il Meccanismo di risoluzione unico (Single resolution mechanism, SRM), istituito con il Regolamento UE/806/2014, che mira a limitare l’impatto sui conti pubblici degli interventi di salvataggio delle banche in crisi, introducendo il principio in base al quale gli oneri connessi con il risanamento degli enti creditizi devono gravare in primis sugli azionisti e, in seconda battuta, sugli obbligazionisti e i titolari di conti di deposito con saldi superiori a 100 mila euro (c.d. bail-in). Il Meccanismo si compone di una nuova agenzia, il Comitato di risoluzione unico (Single resolution board, SRB), cui sono attribuiti i poteri relativi alla risoluzione, e di un Fondo di risoluzione unico (Single resolution fund, SRF), interamente finanziato dal settore bancario europeo, che verrà  costituito nell’arco di otto anni e dovrebbe raggiungere almeno l’1% dell’importo dei depositi protetti di tutti gli enti creditizi autorizzati negli Stati membri dell’UE (circa 55 miliardi di euro). Al riguardo, si soggiunge che gli Stati membri hanno raggiunto un accordo per la creazione di un meccanismo di backstop (garanzia) comune per il Fondo di risoluzione unico nel 2012, ma non ancora operativo, e che il 6 dicembre 2017 la Commissione europea ha presentato una proposta di regolamento[2] che prevede l’istituzione di un Fondo monetario europeo, che potrebbe costituire il meccanismo di backstop per il fondo di risoluzione unico e fungere da lender of last resort al fine di facilitare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà [3];
• il sistema unico di garanzia dei depositi (deposit scheme guarantee), peraltro non ancora operativo. Il negoziato sulla proposta di regolamento volta ad istituire un sistema comune di assicurazione dei depositi (European deposit insurance system, EDIS), che non prevederebbe costi aggiuntivi per le banche europee, le quali continuerebbero a finanziare il loro fondo nazionale che confluirebbe progressivamente, entro il 2024, nel fondo europeo di assicurazione dei depositi, appare molto complesso, avendo alcuni paesi (Germania, Austria e Finlandia in testa) richiesto che l’approvazione del nuovo sistema sia subordinata all’introduzione di misure di riduzione e condivisione del rischio legato all’operatività  di banche e imprese di investimento.

Il processo di accentramento istituzionale è accompagnato da un compendio unico di regole (single rulebook), che consiste nella raccolta di atti giuridici in materia di vigilanza prudenziale, risanamento e risoluzione delle banche e assicurazione dei depositi.

Relativamente alla riduzione dei rischi, il 23 novembre 2016 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di cinque proposte legislative volte ad accrescere ulteriormente la resilienza delle banche agli shock negativi e a rafforzare la stabilità  finanziaria dell’UE. Di queste, due sono state definitivamente approvate: i) il Regolamento UE/2017/2395, che ha modificato il Regolamento UE/575/2013 (CRR) per quanto riguarda le disposizioni transitorie per attenuare l’impatto dell’IFRS 9 sui fondi propri e per il trattamento delle grandi esposizioni del settore pubblico denominate nella valuta nazionale di uno Stato membro; e ii) la Direttiva 2014/59/UE relativa al trattamento dei titoli di debito chirografario nella gerarchia dei crediti in caso di insolvenza. Sono ancora oggetto di negoziato le seguenti tre proposte:

• proposta di regolamento volta a modificare il Regolamento UE/806/2014 per quanto riguarda la capacità  di assorbimento delle perdite e di ricapitalizzazione per gli enti creditizi e le imprese di investimento[4];
• proposta di direttiva diretta a modificare la Direttiva 2014/59/UE sulla capacità  di assorbimento di perdite e di ricapitalizzazione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e le Direttive 98/26/CE, 2002/47/CE, 2012/30/UE, 2011/35/UE, 2005/56/CE, 2004/25/CE e 2007/36/CE [5];
• proposta di direttiva orientata a modificare la Direttiva 2013/36/UE per quanto riguarda le entità  esentate, le società  di partecipazione finanziaria, le società  di partecipazione finanziaria mista, la remunerazione, le misure e i poteri di vigilanza e le misure di conservazione del capitale[6].

 

Quanto alla condivisione dei rischi, le due misure principali sulle quali non è stato ancora raggiunto un accordo sono il meccanismo di backstop comune per il Fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie e il sistema europeo di assicurazione dei depositi, che garantirebbe una protezione comune dei depositi indipendentemente dalla banca o dal paese dell’area dell’euro in cui è costituito il deposito.

Nell’ambito delle iniziative finalizzate alla riduzione dei rischi nel settore bancario si collocano le misure proposte dalla Commissione finalizzate a ricondurre la consistenza dei crediti deteriorati entro livelli fisiologici e a definire un quadro generale per i titoli garantiti da obbligazioni sovrane.

 

Muovendo dalla considerazione che stock elevati di crediti deteriorati (non performing loans, NPL) possono avere effetti rilevanti sulla solidità  delle banche e sulla loro capacità  di erogare finanziamenti all’economia reale, il 14 marzo 2018 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento volta a creare una “rete di sicurezza prudenziale normativa per prevenire in futuro l’accumulo eccessivo di crediti deteriorati senza copertura sufficiente delle perdite nei bilanci” bancari[7]. Nello specifico, la proposta prevede, limitatamente ai nuovi crediti erogati che dovessero successivamente divenire inesigibili, la loro integrale svalutazione entro 2 anni ove non siano garantiti ed entro 8 anni nel caso in cui siano assistiti da garanzia. Per entrambe le tipologie, è prevista una svalutazione inferiore (80%) per i crediti classificati come “inadempienze probabili” (unlikely to pay) che non presentino importi scaduti da oltre 90 giorni. La quota di svalutazione non effettuata in bilancio deve essere dedotta dal patrimonio di qualità  primaria (CET 1)[8].

Nel novembre 2018 la Commissione europea ha pubblicato la “terza relazione sui progressi compiuti nella riduzione dei crediti deteriorati e nell’ulteriore riduzione del rischio nell’Unione bancaria”.

Secondo la Commissione, la stabilità  finanziaria si è rafforzata notevolmente nell’area dell’euro e nell’UE dallo scoppio della crisi finanziaria globale, come dimostrato dai migliorati coefficienti di solvibilità  e di copertura della liquidità . Non solo. I risultati dell’ultimo stress test condotto dall’EBA mostrano che negli ultimi anni l’impegno profuso dalle banche europee “per costruire la loro base di capitale” ha accresciuto la loro capacità  di tenuta agli shock macroeconomici. I dati più recenti segnalano che la quota lorda di crediti deteriorati per tutte le banche dell’UE si è ulteriormente ridotta, attestandosi al 3,4% nel secondo trimestre del 2018, in calo di 2,8 punti percentuali su base annua. Anche la quota di accantonamenti per la copertura delle perdite su crediti è migliorata ulteriormente e ha raggiunto il 59% alla fine del secondo trimestre. Inoltre, lo stock di crediti deteriorati è diminuito in quasi tutti gli Stati membri, benché la situazione continui a variare notevolmente da uno Stato all’altro. Al 30 giugno 2018, 12 Stati membri, tra cui Germania, Paesi Bassi e Svezia, registravano quote di crediti inesigibili inferiori al 3%, mentre alcuni mostravano ancora quote considerevolmente elevate (Grecia, Cipro e Portogallo avevano quote superiori al 10%).

La proposta di regolamento è accompagnata da una proposta di direttiva relativa ai gestori di crediti, agli acquirenti di crediti e al recupero delle garanzie reali[9] volta a: i) rafforzare la protezione dei creditori garantiti consentendo loro di ricorrere a metodi più efficienti di recupero dei crediti garantiti concessi alle imprese; e ii) rimuovere gli ostacoli ingiustificati alla gestione dei crediti da parte di terzi e al trasferimento dei crediti, allo scopo di sviluppare ulteriormente i mercati secondari per i crediti non esigibili.

Durante la crisi del debito sovrano nell’area dell’euro è emerso che il deterioramento del merito di credito di un emittente sovrano produce, attraverso la riduzione del valore delle obbligazioni in portafoglio, tensioni nei bilanci delle banche che si trovano nella sua giurisdizione. Pertanto, al fine di spezzare il legame tra rischio sovrano e rischio bancario (c.d. doom-loop), nel maggio 2018 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento che mira a promuovere lo sviluppo di un mercato di titoli garantiti da obbligazioni sovrane (Sovereign bond backed security, SBBS)[10]. Più in dettaglio, la proposta prevede che gli SBBS assumano la forma di strumenti finanziari emessi da istituzioni private, aventi come sottostante un portafoglio di titoli di Stato della zona euro, ma senza nessuna forma di mutualizzazione dei rischi e delle perdite tra gli Stati membri. L’emissione degli SBBS sarebbe effettuata da una società  veicolo, creata appositamente allo scopo e che non potrebbe intraprendere alcuna altra attività  che comporti assunzione di rischi, acquisterebbe sui mercati obbligazionari titoli emessi dai paesi dell’area dell’euro in proporzione al loro PIL.

Nella considerazione che, nonostante i progressi compiuti negli ultimi anni, il mercato dei capitali europei è tuttora poco sviluppato, specie se confrontato con quello degli Stati Uniti[11], il 30 settembre 2015 la Commissione europea ha pubblicato un piano d’azione contenente una lista di interventi per la realizzazione di un mercato integrato dei capitali (Capital Markets Union, CMU) nei prossimi quattro anni. Le misure proposte sono rivolte a: i) finanziare l’innovazione, le start-up e le aziende non quotate, in particolare attraverso lo sviluppo dei mercati venture capital; ii) facilitare l’accesso ai mercati dei capitali per le imprese, specie quelle di medie e piccole dimensioni; iii) agevolare gli investimenti a lungo termine e il finanziamento di infrastrutture fisiche; iv) aumentare le possibilità  di scelta degli investitori (professionali e retail) nell’impiego dei loro fondi; v) accrescere la capacità  del settore bancario di sostenere l’economia reale; e vi) rimuovere gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri e alla raccolta di capitali. Va soggiunto che il progetto di costruzione di un mercato integrato dei capitali costituisce una delle dieci priorità  indicate dal Presidente della Commissione europea, Junker, all’atto del suo insediamento. Nelle intenzioni della Commissione, la CMU dovrebbe rappresentare uno degli elementi per rilanciare crescita e occupazione nell’UE[12].

L’8 giugno 2017 la Commissione ha adottato la Comunicazione “sulla revisione intermedia del piano d’azione per l’Unione dei mercati dei capitali” nella quale ha indicato i progressi realizzati nell’attuazione dell’action plan e le misure prioritarie che intende adottare entro il 2019. Ha poi annunciato l’intenzione di presentare a breve tre proposte legislative: 1) una proposta sul “prodotto pensionistico individuale paneuropeo” (pan european personal pension product)[13]; 2) una proposta sul “conflitto di leggi nelle transazioni in titoli e crediti” (cfr. infra); e 3) una proposta relativa a un quadro europeo per le obbligazioni bancarie garantite (covered bonds)[14]. Infine, ha sottolineato l’importanza di portare a termine le iniziative previste nel piano di azione del 2015 e non ancora completate.

Tra le proposte legislative già  approvate, si segnalano in particolare: 1) il Regolamento UE/2017/1129 (c.d. Regolamento Prospetto), applicabile da luglio 2019, che sostituisce la Direttiva 2003/71/CE e le relative misure attuative. Il nuovo Regolamento riduce le formalità  burocratiche per le imprese che intendono raccogliere capitali prevedendo prospetti informativi di contenuto più snello e di facile comprensione per gli investitori; 2) il Regolamento UE/2017/1991, applicabile da marzo 2018, che modifica i Regolamenti UE/345/2013 e 346/2013 concernenti la disciplina dei fondi d’investimento per il venture capital (EuVECA) e per l’imprenditoria sociale (EuSEF), al fine di favorire la promozione delle PMI innovative o a connotazione sociale. Le principali novità  introdotte riguardano la possibilità  per i grandi gestori di fondi, il cui portafoglio supera i 500 milioni di euro, di avvalersi delle denominazioni EuVECA ed EuSEF, l’ampliamento di attività  in cui i fondi possono investire e la riduzione degli oneri connessi con la commercializzazione degli stessi; e 3) il Regolamento UE/2017/2402 sulle cartolarizzazioni semplici, trasparenti e standardizzate che mira a rilanciare il mercato delle cartolarizzazioni di elevata qualità .

Con la Comunicazione “Unione dei mercati dei capitali: è il momento di rinnovare gli sforzi a favore degli investimenti, della crescita e di un ruolo più forte dell’euro”, presentata il 28 novembre 2018, la Commissione ha ribadito “la necessità  che i colegislatori accelerino i lavori sulle proposte in sospeso e diano prova della volontà  politica necessaria a garantire che tutte le proposte siano completate entro la fine del mandato”, anche in previsione dell’uscita del Regno Unito dall’UE. Tra le proposte sulle quali non è stato ancora raggiunto un accordo, si segnalano:

• la proposta di direttiva riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, la seconda opportunità  e misure volte ad aumentare l’efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza e liberazione dei debiti[15], che modifica la Direttiva 2012/30/UE;
• la proposta di regolamento, che modifica i Regolamenti UE/1095/2010 e UE/648/2012, relativo a un quadro di risanamento e risoluzione delle controparti centrali[16];
• la proposta di direttiva relativa a una base imponibile consolidata comune per l’imposta sulle società [17].
• la proposta di regolamento, che modifica il Regolamento UE/1095/2010 istitutivo dell’Autorità  europea degli strumenti finanziari e dei mercati e il Regolamento UE/648/2012 per quanto riguarda le procedure e le autorità  per l’autorizzazione delle controparti centrali e i requisiti per il riconoscimento delle CCP dei paesi terzi[18];
• la proposta di regolamento, che modifica il Regolamento UE/648/2012 per quanto riguarda l’obbligo di compensazione, la sospensione dell’obbligo di compensazione, gli obblighi di segnalazione, le tecniche di attenuazione del rischio per i contratti derivati OTC non compensati mediante controparte centrale, la registrazione e la vigilanza dei repertori di dati sulle negoziazioni e i requisiti dei repertori di dati sulle negoziazioni[19];
• due proposte di regolamento che modificano rispettivamente il regolamento istitutivo delle autorità  di vigilanza europee (European Supervisory Authorities, ESAs) [20] e il regolamento istitutivo del Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board, ESRB)[21];
• la proposta di regolamento, che modifica i Regolamenti UE/575/2013, UE/600/2014 e UE/1093 relativo ai requisiti prudenziali delle imprese di investimento[22], e la proposta di direttiva, che modifica la Direttiva 2013/36/UE[23], relativa alla vigilanza prudenziale delle imprese di investimento;
• il Piano d’azione sulla finanza tecnologica, con il quale la Commissione intende creare le condizioni per sfruttare il rapido sviluppo delle nuove tecnologie applicate all’offerta di servizi finanziari[24]. Il piano è accompagnato dalla proposta di direttiva che modifica la Direttiva 2014/65/UE relativa ai mercati degli strumenti finanziari[25] e dalla proposta di regolamento relativo ai fornitori europei di servizi di crowdfunding per le imprese[26];
• la proposta di direttiva, che modifica le Direttive 2009/65/CE e 2011/61/UE, per quanto riguarda la distribuzione transfrontaliera dei fondi di investimento collettivo[27], e la proposta di regolamento, che modifica i Regolamenti UE/345/2013 e UE/346/2013, per facilitare la distribuzione transfrontaliera dei fondi di investimento collettivi[28];
• la proposta di regolamento sulla legge applicabile all’opponibilità  ai terzi della cessione dei crediti[29], che contribuirebbe ad aumentare le operazioni transfrontaliere in crediti garantendo la certezza giuridica grazie all’adozione di norme uniformi sul conflitto di leggi;
• la proposta di regolamento, che modifica i Regolamenti UE/596/2014 e UE/2017/1129, per quanto riguarda la promozione dell’uso dei mercati di crescita per le PMI[30];
• il Piano d’azione per la finanza sostenibile che mira a: i) stabilire una classificazione unitaria europea che individui la finanza sostenibile e le aree in cui gli investimenti sostenibili abbiano l’impatto maggiore; ii) creare marchi europei per i prodotti finanziari “green” onde consentire agli investitori di identificare gli investimenti conformi ai criteri ecosostenibili o a basse emissioni di carbonio; iii) chiarire il dovere dei gestori patrimoniali e degli investitori istituzionali di tener conto della sostenibilità  negli investimenti e migliorare i requisiti di disclosure; iv) richiedere alle compagnie di assicurazione e di investimento di offrire consulenza in relazione alle valutazioni e preferenze dei clienti in tema di sostenibilità  finanziaria; v) integrare la sostenibilità  nei requisiti prudenziali per banche e imprese di assicurazione; e vi) migliorare la trasparenza nei rapporti societari sulle informazioni non finanziarie per allinearle con le raccomandazioni della task force sulla trasparenza finanziaria riguardo alla lotta ai cambiamenti climatici. Il piano è accompagnato da tre proposte di regolamento: 1) la proposta relativa all’istituzione di un quadro che favorisca gli investimenti sostenibili[31]; 2) la proposta, che modifica la Direttiva 2016/2341/UE, sull’informativa in materia di investimenti sostenibili e rischi per la sostenibilità [32]; e 3) la proposta, che modifica il Regolamento UE/2016/1011, per quanto riguarda gli indici di riferimento di basse emissioni di carbonio e gli indici di riferimento di impatto positivo in termini di carbonio[33].

 

NOTE:

[1] Boccuzzi G., L’Unione Bancaria europea, Bancaria Editrice.

[2] COM (2018) 827.

[3] Nell’ambito dell’Unione bancaria, il meccanismo di backstop sarebbe attivato nel caso in cui, anche dopo aver imputato perdite agli azionisti e ai creditori delle banche, il Fondo di risoluzione unico non disponesse temporaneamente di risorse sufficienti ad agevolare la risoluzione ordinata delle banche in crisi.

[4] COM (2016) 851.

[5] COM (2016) 852.

[6] COM (2016) 854.

[7] COM (2018) 134.

[8] La proposta della Commissione è sostanzialmente in linea con l’addendum alle linee guida sui crediti deteriorati pubblicato il 15 marzo 2018 dalla BCE, il quale si applica alle banche significative dell’area dell’euro. Esso specifica le attese della BCE sui livelli di accantonamenti minimi ai fini prudenziali per le esposizioni classificate come deteriorate dopo il 1° aprile 2018. In breve, alle banche si richiede di adottare il c.d. approccio “di calendario” (calendar provisioning), che consiste nello svalutare gradualmente nel corso del tempo i nuovi NPL fino a raggiungere la svalutazione integrale alla fine di un determinato periodo (2 anni se non garantiti e 7 anni se garantiti). Per maggiori ragguagli sul punto cfr. Angelini P., I crediti deteriorati: mercato, regole e rafforzamento del sistema, Banca d’Italia, 9.10.2018.

[9] COM (2018) 135.

[10] COM (2018) 339.

[11] I mercati dei capitali nell’UE rappresentano il 160% circa del PIL dell’Unione, mentre questa percentuale sale al 260% del prodotto negli Stati Uniti.

[12] Cfr. al riguardo Confindustria, l’Unione dei mercati dei capitali, Marzo 2015.

[13] COM (2017) 343.

[14] COM (2018) 94.

[15] COM (2016) 723.

[16] COM (2016) 856.

[17] COM (2016) 683.

[18] COM (2017) 331

[19] COM (2017) 208.

[20] COM (2017) 536. La proposta è stata modificata nel settembre 2018 per rafforzare il quadro di vigilanza in materia di lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (COM (2018) 646).

[21] COM (2017) 538.

[22] COM (2017) 790.

[23] COM (2017) 791.

[24] COM (2018) 109. Per completezza, si soggiunge che il 15 marzo 2018 l’EBA ha pubblicato una roadmap sulla Fin-Tech che individua le priorità  per il biennio 2018-2019. Esse vanno dal monitoraggio del perimetro normativo applicabile e dell’impatto sui modelli di business tradizionali alla promozione di best practices in materia di cybersecurity e test comuni sulle minacce informatiche, all’identificazione e valutazione dei rischi dell’utilizzo delle società  di Fin-Tech per il riciclaggio di denaro o per il finanziamento del terrorismo.

[25] COM (2018) 99.

[26] COM (2018) 113.

[27] COM (2018) 92.

[28] COM (2018) 110.

[29] COM (2018) 96

[30] COM (2018) 331.

[31] COM (2018) 353.

[32] COM (2018) 354.

[33] COM (2018) 355.

 

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