Di Antonio Pezzuto, ex dirigente della Banca d’Italia
Introduzione
In seguito alla nascita dell’UEM i paesi che hanno adottato la moneta unica hanno dovuto rinunciare alla sovranità monetaria e ad autonomi interventi sui cambi. Di contro, la politica fiscale è rimasta sotto la diretta responsabilità dei governi nazionali. Tale autonomia non è però illimitata, ma è sottoposta a rigidi vincoli al fine di evitare che shock asimmetrici, derivanti da comportamenti irresponsabili in materia di finanza pubblica da parte di un singolo Stato membro, possano propagarsi agli altri paesi, con conseguenze per l’intera area monetaria.
Il quadro comune di riferimento dell’UE in materia di bilancio è stato rafforzato in seguito alla crisi finanziaria globale e alla crisi dei debiti sovrani, con il risultato che le regole fiscali sono ora più farraginose, di difficile applicazione e fortemente pro-cicliche, poiché obbligano gli Stati membri a ridurre il disavanzo di bilancio in periodi di recessione, mentre lasciano che il deficit aumenti nelle fasi di espansione. Per queste ragioni, si è invocata una riforma dell’assetto della governance economica dell’UE che preveda, tra l’altro, una semplificazione ovvero una maggiore flessibilità delle fiscal rules (cfr. infra).
I vincoli di bilancio europei
Le politiche di bilancio nell’area dell’euro sono disciplinate da norme sia sovranazionali sia nazionali. A livello sovranazionale, gli Stati membri sono soggetti alle regole di bilancio previste dal Trattato di Maastricht[1], dal Patto di stabilità e crescita (PSC)[2] del 1997, come successivamente rivisitato, dal six-pack del 2011[3] e dal two-pack del 2013[4]. A livello nazionale, le norme fiscali vigenti nell’area dell’euro sono in larga misura determinate dal patto di bilancio o fiscal compact[5]entrato in vigore nel 2013.
Il PSC si compone di due elementi: il braccio preventivo (preventive arm), che mira ad assicurare che gli Stati membri seguano politiche di bilancio sane cioè sostenibili nel medio periodo, e il braccio correttivo (corrective arm) che è finalizzato a ristabilire il rispetto dei limiti qualora questi siano stati violati.
Il braccio preventivo poggia su due pilastri: i) la verifica del rispetto dell’obiettivo di medio termine; e ii) la verifica del rispetto della regola della spesa.
L’obiettivo di medio termine (medium term objective) è il valore di riferimento del saldo di bilancio strutturale che ciascun paese si impegna a realizzare in un certo orizzonte temporale. In base alle regole europee, gli Stati membri debbono conseguire un saldo di bilancio strutturale corrispondente all’OMT, ovvero che converga rapidamente verso di esso, con una correzione annuale pari almeno allo 0,5% del PIL. Agli Stati membri con uno stock di debito superiore al 60% del PIL o che presentino rischi considerevoli in termini di sostenibilità del debito è richiesto un miglioramento annuo del saldo superiore allo 0,5% del PIL.
Ogni paese deve adottare e annunciare un proprio OMT[6], che viene aggiornato dalla Commissione europea ogni tre anni tenendo conto di una serie di fattori, quali la volatilità passata del PIL, la sensibilità di bilancio alle fluttuazioni del PIL, il livello di debito e le tendenze di lungo periodo della finanza pubblica relative ai fattori demografici.
Le norme vigenti consentono agli Stati membri di deviare temporaneamente dall’OMT o dal percorso di aggiustamento di bilancio per raggiungerlo, nel caso in cui siano state effettuate riforme strutturali rilevanti, gli investimenti pubblici siano non ricorrenti o si verifichi un evento inusuale al di fuori del controllo dello Stato o vi è una grave crisi economica nell’area dell’euro.
Il six-pack ha introdotto un limite alla crescita della spesa (expenditure benchmark), correlato al tasso di espansione di medio periodo del PIL potenziale, diretto al raggiungimento dell’OMT. Il limite massimo per la variazione della spesa varia a seconda della posizione fiscale dello Stato rispetto al proprio OMT. Per i paesi membri che hanno già raggiunto l’OMT, il tasso di crescita della spesa pubblica deve essere in linea con quello di medio periodo del PIL potenziale, a meno che la maggiore crescita della spesa non sia compensata da aumenti del gettito tributario. Per i paesi che non hanno ancora raggiunto l’OMT il tasso di crescita della spesa deve essere inferiore a quello del PIL potenziale e coerente con un miglioramento del saldo strutturale di bilancio pari allo 0,5 per cento annuo.
Due sono regole che gli Stati membri sono tenuti a rispettare per evitare di cadere nel braccio correttivo: la regola del deficit e la regola del debito.
La regola del deficit prevede che questo aggregato non possa eccedere la soglia del 3 per cento. Il superamento della soglia non determina tuttavia la violazione della regola se il deficit è diminuito sostanzialmente e continuamente e ha raggiunto un livello prossimo al 3% oppure se sforamento è eccezionale o temporaneo.
Dal 2005 gli obiettivi di bilancio sono stabiliti in termini strutturali. Per ottenere il saldo strutturale occorre depurare il saldo nominale o indebitamento netto della sua componente ciclica e delle misure temporanee e una tantum. La scelta di utilizzare il saldo strutturale in luogo di quello nominale scaturisce dalla considerazione che quest’ultimo è influenzato sia da fattori temporanei legati all’andamento del ciclo economico sia da fattori che sfuggono al controllo del governo (ad esempio, le calamità naturali).
La regola del debito prevede che il rapporto debito/PIL debba ridursi in misura sufficiente e con un ritmo adeguato. In caso di rapporto superiore al 60 per cento del PIL, la regola è considerata comunque rispettata se almeno uno dei seguenti criteri viene rispettato:
- il tasso di riduzione della quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al parametro di riferimento deve essere pari a 1/20esimo all’anno, nei tre esercizi precedenti (criterio del backward looking);
- la riduzione del differenziale di debito rispetto al parametro di riferimento avrà luogo nei tre anni successivi all’ultimo anno per il quale si hanno dati disponibili (criterio del forward looking);
- la violazione del criterio forward looking è causata dall’influenza di un ciclo economico avverso (criterio del debito aggiustato per il ciclo).
La mancata osservanza della regola non implica, tuttavia, l’avvio automatico di una procedura di infrazione poiché occorre tener conto, oltre che dell’influenza del ciclo economico, anche di un insieme di “fattori rilevanti”, tra cui la struttura per scadenza del debito e la sua denominazione in valuta, le garanzie pubbliche prestate e le passività implicite legate all’invecchiamento della popolazione.
L’applicazione prolungata delle attuali regole di bilancio ha consentito di realizzare progressi significativi nel ripristino di solide posizioni di bilancio. Tra il 2009 e il 2018 il disavanzo strutturale aggregato dell’area dell’euro è sceso dal 4,5 allo 0,7 per cento del PIL. Parimenti, il rapporto aggregato fra debito e PIL, che nel 2015 ha toccato il 94,2 per cento, si è ridotto all’86,9 per cento a fine 2018, restando al di sopra del livello riscontrato prima della crisi (65 per cento del PIL nel 2007). A livello nazionale sono stati invece registrati andamenti di finanza pubblica molto eterogenei. Nel 2018 11 paesi avrebbero conseguito saldi di bilancio strutturali in linea con il limite minimo previsto dal patto di bilancio (0,5 per cento); i rimanenti paesi avrebbero continuato a registrare ampi disavanzi di bilancio strutturali.
La variabilità delle posizioni di bilancio dei paesi dell’area dell’euro emerge anche dalla dispersione dei rapporti tra debito e PIL. Ancorché, nel 2018, lo stock di debito pubblico in alcuni paesi sia sceso sotto la soglia del 60 per cento, altri (Grecia, Italia, Portogallo, Francia, Belgio ed Estonia) continuano a registrare percentuali superiori al 90 per cento.
Le proposte di riforma
Le rilevate criticità delle attuali regole fiscali in termini di complessità e pro-ciclicità hanno stimolato un acceso dibattito sulla loro effettiva efficacia a garantire la solidità delle finanze pubbliche nei paesi dell’area dell’euro. Tra le iniziative volte alla ridefinizione del quadro complessivo della disciplina di bilancio spiccano due proposte. La prima è in realtà un appello del 7 dicembre 2017, sottoscritto da un nutrito gruppo di economisti e giuristi, nel quale si chiede: i) lo scorporo degli investimenti pubblici dal computo del disavanzo; ii) la modifica della procedura utilizzata nell’UE per il calcolo del PIL potenziale e del saldo strutturale; e iii) l’aumento del valore medio del debito fisiologico dal 60 per cento del PIL fino al valore medio attuale del 90 per cento.
La seconda proposta, più articolata, è stata avanzata dall’European fiscal board (EFB)[7] in un rapporto pubblicato lo scorso mese di agosto[8]. Secondo l’EFB, tre sono le ragioni alla base di una radicale riforma del sistema dei vincoli di bilancio. La prima è che le regole fiscali sono diventate incomprensibili per la loro complessità ; la seconda è che la modalità con cui alcuni indicatori sono calcolati, con riferimento ad aggregati di fatto non osservabili e soggetti a un’ampia erraticità (come l’output gap)[9], solleva non pochi dubbi sulla loro capacità di indirizzare correttamente la politica di bilancio, soprattutto in tempi brevi; la terza e ultima ragione è che l’applicazione di tali regole ha spinto i governi europei a porre in atto politiche fiscali pro-cicliche.
In breve, l’EFB propone: 1) una semplificazione delle norme fiscali, basata su un unico obiettivo (il debito pubblico) e un singolo strumento di controllo (la spesa nominale al netto di interessi e di spese soggette al ciclo economico, come i sussidi di disoccupazione), un aggregato facilmente osservabile. Viene dunque abolito il bilancio strutturale e l’avvicinamento all’obiettivo di medio termine come strumenti di controllo di medio periodo; 2) la regola richiede la stima di un reddito potenziale, da effettuare prendendo in considerazione gli ultimi cinque anni e le stime dei successivi cinque anni; 3) la programmazione della spesa da annuale diventa triennale e un paese può discostarsi dall’obiettivo annuale, purché recuperi la deviazione durante il periodo; 4) la regola introduce automaticamente un elemento anticiclico, cosicché un paese deve impegnarsi esclusivamente a mantenere stabile la spesa nominale (se il ciclo congiunturale è negativo e le entrate crescono meno del previsto, la spesa aumenta per sostenere il reddito; viceversa nel caso opposto); 5) l’introduzione di una golden rule limitata, cioè non estesa a tutti gli investimenti, ma solo ai progetti approvati a livello europeo (ad esempio, per l’ambiente e l’agenda digitale); 6) l’abolizione delle sanzioni, politicamente difficili da applicare, e la loro sostituzione con un incentivo sotto forma di accesso a fondi europei a patto che siano rispettate le norme fiscali; 7) l’introduzione di una differenziazione degli obiettivi di debito su PIL tra i diversi paesi come risultato di una contrattazione pluriennale. Sulla base di indicatori di sostenibilità e macroeconomici, i paesi ad alto debito si impegnerebbero a ridurlo, mentre i paesi a basso debito e con alto surplus commerciale, come Germania e Olanda, si impegnerebbero a far crescere la spesa pubblica.
Come sottolineato, la proposta di riforma si fonda su un’analisi economica accurata dell’esperienza maturata negli ultimi dieci anni e rappresenta un giusto compromesso tra chi chiede l’introduzione di regole più stringenti e chi, invece, propende per una loro maggiore flessibilità . A favore di quest’ultima soluzione si è pronunciata la nuova presidente della Commissione europea che, nelle sue proposte programmatiche, ha insistito per un’attuazione flessibile delle regole fiscali per l’eurozona.
Riferimenti bibliografici
Landi L., Le regole europee e il c.d. pareggio di bilancio strutturale. Regole di non facile comprensione, in Osservatorio Monetario, n. 2/2014.
Leiner-Killinger N. e Nerlich C., Le regole di bilancio nell’area dell’euro e gli insegnamenti acquisiti nell’ambito di altre unioni monetarie, in Bollettino economico della BCE, n. 3/2019.
Olivari S., Le regole europee sui conti pubblici, in Osservatorio sui conti pubblici italiani.
Pezzuto A., I vincoli di bilancio europei, in IL Risparmio, n. 2/2019, di prossima pubblicazione.
[1] Il Trattato di Maastricht prevede che gli Stati membri rispettino due parametri: un rapporto indebitamento netto su PIL inferiore al 3 per cento e un rapporto debito su PIL inferiore al 60 per cento.
[2] Il PSC, come integrato dal fiscal compact, definisce i parametri di riferimento delle regole di bilancio, le norme di comportamento, gli strumenti di sorveglianza per ridurre il rischio di violazione delle regole (braccio preventivo) e gli strumenti di correzione in caso di disavanzi eccessivi (braccio correttivo).
[3] E’ un pacchetto normativo composto di cinque regolamenti e una direttiva, che delinea un approccio di sorveglianza più stringente sui bilanci dei paesi membri sotto il profilo sia preventivo sia repressivo-sanzionatorio.
[4] E’ un pacchetto normativo composto di due regolamenti, che mira a rafforzare l’efficacia sia della procedura del semestre europeo sia la parte preventiva e correttiva del PSC.
[5] Il 2 marzo 2012 gli Stati membri dell’UE, con l’eccezione di Regno Unito e Repubblica ceca, hanno firmato il Trattato intergovernativo sulla stabilità , sul coordinamento e sulla governance nell’UEM, che include il patto di bilancio. L’art. 3 del patto di bilancio impone ai paesi firmatari di dotarsi di una norma, preferibilmente di rango costituzionale, che garantisca il pareggio di bilancio in termini strutturali nel medio periodo e di un meccanismo automatico di correzione in caso di deviazione.
[6] Per l’Italia l’OMT è pari a zero (pareggio di bilancio).
[7] L’EFB è un organismo indipendente di consulenza della Commissione europea, istituito nel 2016 sulla base di una proposta delle massime autorità europee dell’epoca contenuta nella relazione dei cinque presidenti sul completamento dell’UEM, con l’obiettivo di rafforzare l’attuale quadro di governance economica. Il Board, composto da cinque membri e presieduto dal danese Thygesen, ha pubblicato, nello scorso mese di agosto, il rapporto “Assessment of EU fiscal rules (with a focus on the six and two packs legislation).
[8][8] I punti qualificanti della proposta sono stati riassunti sul sito www.lavoce.info (Cfr. M. Bordignon, Regole fiscali europee, una proposta di riforma, 17.9.2019)
[9] L’ output gap è dato dalla differenza tra PIL effettivo e PIL potenziale. Se il PIL effettivo è maggiore del PIL potenziale l’output gap è positivo, viceversa si ha un output gap negativo.
Antonio Pezzuto, “Vincoli di bilancio europei e proposte di riforma”, Magistra Banca e Finanza, 22 ottobre 2019, ISSN 2039-7410, https://www.tidona.com/vincoli-di-bilancio-europei-e-proposte-di-riforma/.
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